College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-02-2024, ECLI:NL:CBB:2024:120, 21/1121 en 23/1079

In het beroep van Animal Rights met nummer 21/1121 heeft de minister het bezwaar tegen het ontheffingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard. Het College bespreekt dit beroep eerst onder 2.1 en 2.2. Vanaf overweging 3.1 beoordeelt het College in de zaak met nummer 23/1079 de inhoudelijke beroepsgronden van Animal Rights en Bite Back tegen het in bezwaar gehandhaafde ontheffingbesluit.

Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

De minister heeft het bezwaar van Animal Rights tegen het ontheffingsbesluit nietontvankelijk verklaard omdat de gronden niet tijdig zouden zijn ingediend. In beroep heeft de minister erkend dat hij dit ten onrechte heeft gedaan, omdat de gronden bij nader inzien wel tijdig zijn ingediend.

Gelet hierop, is het bestreden besluit 1 in strijd met de artikelen 6:5, eerste lid, onder d, en 6:6, aanhef en onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kleeft daaraan dus een gebrek. Dit beroep is daarom gegrond. Aan het slot van de uitspraak zal het College ingaan op de gevolgen daarvan voor dit beroep.

Volgens Bite Back en Animal Rights verzet het belang van de gezondheid en het welzijn van [naam 3] zich tegen de verleende ontheffing. Daarnaast vinden zij dat aan het besluit onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt en het besluit daarom niet afdoende is gemotiveerd. Ten onrechte stelt de minister dat [naam 3] al jarenlang niet meer met soortgenoten in een kudde leeft. [naam 3] heeft jarenlang met een soortgenoot geleefd bij [naam 2] en beide zebra's hebben bij een opvangcentrum in [plaats 2] enkele maanden in een kudde geleefd. Niet gebleken is dat [naam 3] eerst geresocialiseerd zou moeten worden alvorens weer in een kudde te kunnen worden opgenomen en evenmin dat dit een onaanvaardbaar intensief proces zou zijn. Verder legt de minister deskundige oordelen naast zich neer, nu uit een aantal documenten blijkt dat resocialisatie in het belang is van de gezondheid en het welzijn van [naam 3] . Bovendien is gebleken dat [naam 3] terecht kan in opvangcentrum [naam 4] in België, waar zich andere zebra’s in kuddeverband bevinden.

De minister stelt zich op het standpunt dat het welzijn van [naam 3] zich niet tegen de ontheffing verzet. De minister heeft betoogd dat het bij het verlenen van de ontheffing niet gaat om een keuze tussen herplaatsing of verlening van de ontheffing. Artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren schrijft slechts voor dat het welzijn van het dier zich niet mag verzetten tegen verlening van de ontheffing. Niet is gebleken dat het welzijn van [naam 3] zich tegen de ontheffing verzet, aldus de minister.

Het College oordeelt als volgt.

De minister heeft de ontheffing gebaseerd op artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren. Op grond van deze bepaling kan de minister in voorkomend geval een ontheffing verlenen voor zover het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten of het belang van het milieu zich daartegen niet verzet.

De bevoegdheid van de minister tot het verlenen van een ontheffing is discretionair van aard, zodat bij de besluitvorming een belangenafweging dient plaats te vinden. Aan die belangenafweging komt de minister echter pas toe indien hij heeft vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid tot ontheffingverlening, te weten dat het belang van de gezondheid van de mens, dieren of planten of het belang van het milieu zich daartegen niet verzet. In de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer 2007-2008, 31 389, nr. 3 p. 124-125) is in lijn hiermee opgemerkt dat fundamenteel uitgangspunt (even verderop in dezelfde toelichting ‘fundamenteel vereiste’ genoemd) is dat de ontheffing ‘in ieder geval’ niet kan worden verleend indien genoemde belangen zich daartegen verzetten.

In zijn brief van 18 januari 2021 heeft de familie [naam 1] de volgende redenen gegeven voor haar ontheffingsaanvraag:

De minister heeft aan het ontheffingsbesluit en het bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat [naam 3] al 14 jaar oud is, en sinds 13 jaar niet met soortgenoten in een kudde heeft geleefd maar alleen intensief met mensen. Voordat [naam 3] in een opvanglocatie in een kudde met nieuwe soortgenoten herplaatst kan worden, zal hij geresocialiseerd moeten worden. Dat zal een intensief proces zijn dat tijd kost en risico’s met zich meebrengt voor [naam 3] . Daarom acht de minister een ontheffing van het vervoerverbod in het belang van [naam 3] . Het alternatief van herplaatsing acht hij niet redelijk en in ieder geval niet méér in het belang van [naam 3] dan continuering van de huidige situatie. Volgens de minister is voldaan aan de voorwaarden. Dat daarmee wordt afgeweken van eerdere standpunten of adviezen, en dat ook een andere keuze denkbaar was geweest, doet daaraan niet af.

Het is aan de minister om, aan de hand van de bij de aanvraag aangeleverde informatie en zo nodig op grond van nader (eigen) onderzoek, te onderbouwen dat wordt voldaan aan de voorwaarde dat het belang van [naam 3] zich niet tegen ontheffingverlening verzet. Naar het oordeel van het College is de minister hierin niet geslaagd. De minister is kennelijk slechts afgegaan op de informatie in de ontheffingsaanvraag van [naam 1] , waarin zonder nadere toelichting of onderbouwing is gesteld dat een ontheffing in het belang van [naam 3] is. Uit de stukken blijkt niet dat de minister enig onderzoek heeft laten doen door een ter zake deskundige naar de vraag of het belang van [naam 3] zich verzet tegen ontheffingverlening. Ter zitting heeft de minister daarvoor evenmin een nadere onderbouwing gegeven; hij heeft bevestigd dat hiervoor vooralsnog ook verder geen onderbouwing voorhanden is. Het College stelt vast dat de enige nadere informatie over zebra [naam 3] die wel in het dossier is te vinden, juist aanknopingspunten geeft voor de veronderstelling dat er mogelijk geschikte opvang voor [naam 3] zou bestaan bij [naam 4] in België. De ontheffingverlening lijkt, in elk geval mede, te zijn ingegeven door de politieke wens van de minister om de door de Tweede Kamer op 1 december 2020 aangenomen moties Graus (TK 2020-2021, 35 570 XIV, nr. 18) en Van Martels en Van Helvert (TK 2020-2021, 35 570 XIV nr. 37) uit te willen voeren. In deze moties werd de regering gevraagd ervoor te zorgen dat [naam 5] , de circusolifant van de familie [naam 1] , bij de circusfamilie kon blijven. De minister heeft vervolgens, zo blijkt uit de stukken, aan de hand van een ambtelijke notitie gekozen voor de optie waarbij zowel voor [naam 5] als [naam 3] op aanvraag van [naam 1] een ontheffing wordt verleend. In deze ambtelijke notitie is voor de ontheffingverlening echter evenmin een onderbouwing te vinden. Daarin wordt integendeel juist de vraag opgeworpen of die onderbouwing wel kan worden gegeven.

In het belang van een spoedige beëindiging van het geschil zal het College de minister opdragen het gebrek in de bestreden besluiten 1 en 2 te herstellen dan wel een nieuw besluit te nemen. Desgewenst kan de minister in beide beroepsprocedures volstaan met één nieuw besluit. De minister dient daarbij in acht te nemen wat in deze tussenuitspraak is overwogen. Zo nodig dient hij de familie [naam 1] , als belanghebbende, bij de verdere besluitvorming te betrekken.