College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-01-2025, ECLI:NL:CBB:2025:3, 23/1963

Op Schiermonnikoog wordt ieder jaar met Pinksteren het Kallemooifeest gehouden. Tijdens dat feest wordt een haan in een mand aan een mast omhoog gehesen. Van oorsprong is Kallemooi een vruchtbaarheidsfeest, dat al sinds de late middeleeuwen wordt gevierd op het eiland. Er wordt een mast neergezet van zo'n achttien meter hoog, met een groene twijg en een Nederlandse vlag met het woord 'Kallemooi' erop en een mand met een haan erin, als symbool van vruchtbaarheid.

Deze zaak is aangespannen door de stichtingen, die voor dierenrechten opkomen. Zij vinden het dierenmishandeling om een haan drie dagen lang op te sluiten in een mand aan een mast, ook al wordt hij wel verzorgd en in de gaten gehouden. Zij hebben de minister daarom gevraagd handhavend op te treden. De minister heeft, vanwege de korte periode dat de haan in de mand verblijft en het toezicht van een dierenarts hierop, echter geen reden gezien om handhavend op te treden. Ook na het daartegen door de stichtingen gemaakte bezwaar vindt de minister dat hij terecht van handhaving heeft afgezien.

Het College komt tot het oordeel dat de minister het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en gemotiveerd. Het College zal daarom het bestreden besluit vernietigen en de minister opdragen om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen. Hieronder licht het College toe hoe hij tot zijn oordeel is gekomen.

Met de brief van 18 mei 2023 hebben de stichtingen de minister verzocht om – het liefst preventief – handhavend op te treden tegen de Kallemooi commissie en de houder van de haan wegens overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 1.3, aanhef en onder b, d en e, van de Wet dieren en de artikelen 1.6 en 1.7 van het Bhd tijdens het Kallemooifeest op Schiermonnikoog dat jaar. De stichtingen hebben aan hun verzoek ten grondslag gelegd dat de Kallemooi commissie op zaterdagavond 27 mei 2023 rond middernacht een haan voor drie dagen zal opsluiten in een mand, die op circa achttien meter hoogte aan een mast wordt gehangen, waardoor de haan ernstig en zonder redelijk doel in zijn welzijn wordt aangetast. De haan ondervindt door de drie dagen durende opsluiting in de mand aan de mast namelijk veel fysiek en fysiologisch ongemak. Volgens de stichtingen is het aannemelijk dat de haan in deze situatie langdurig angst en stress ervaart. De haan weet immers niet dat aan de opsluiting na drie dagen een einde komt. Door de haan op te sluiten wordt hij ernstig beperkt in zijn natuurlijke gedrag. Hij kan niet scharrelen, geen zandbad nemen, niet op stok gaan, zich niet terugtrekken of zich verschuilen voor gevaar. Daarnaast wordt hij als sociaal dier solitair gehouden en kan hij daardoor niet met soortgenoten communiceren. Ook wordt hij ernstig in zijn bewegingsvrijheid beperkt. De aanpassingen die in opdracht van de minister in het verleden door de Kallemooi commissie zijn uitgevoerd, zoals het plaatsen van een camera, een voer- en waterdispenser in de mand en de betrokkenheid van een dierenarts, zorgen er niet voor dat de overtredingen ophouden te bestaan. De stichtingen vinden handhaving daarom noodzakelijk.

Met het afwijzingsbesluit heeft de minister het handhavingsverzoek van de stichtingen vervolgens afgewezen. De minister erkent dat de haan tijdens het verblijf in de mand niet volledig zijn natuurlijke gedrag kan vertonen, geen zandbad kan nemen, niet op stok kan gaan om te slapen en dat er geen contact is met soortgenoten. De minister ziet, vanwege de korte periode dat de haan in de mand niet zijn volledig natuurlijk gedrag kan vertonen en het toezicht van een dierenarts, echter geen reden om handhavend te moeten optreden.

In bezwaar hebben de stichtingen opnieuw betoogd dat de haan ernstig in zijn welzijn wordt aangetast. Ter ondersteuning van dat standpunt hebben de stichtingen verklaringen overgelegd van [naam 2] (dierenarts bij [naam 3] ), [naam 1] (hoogleraar dierenwelzijn bij de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht), de werkgroep Vogels van dierenartsvereniging [naam 4] en van [naam 5] , dierenarts bij Dierenkliniek [naam 6] in [plaats] . De verklaringen dateren alle uit 2019.

De minister heeft in het bestreden besluit de bezwaren van de stichtingen tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard. De minister heeft verwezen naar de preventieve last onder dwangsom die hij het bestuur van het evenement Kallemooi op 1 mei 2015 heeft opgelegd en de maatregelen die sindsdien bij latere versies van het Kallemooifeest genomen zijn om het welzijn van de haan te waarborgen. Volgens de minister is er geen reden om aan te nemen dat de haan tijdens het evenement van 2023 op het gebied van gezondheid en/of welzijn anders is behandeld dan die in 2015. De minister heeft evenmin aanwijzingen om aan te nemen dat de in de preventieve last van 2015 opgenomen maatregelen tijdens het evenement van 2023 niet of niet volledig zijn nageleefd. Volgens de minister wordt dit ondersteund door wat de betrokken dierenarts heeft verklaard in het telefoongesprek van 26 mei 2023 met de RVO (genoemd onder 2.2). De minister heeft de door de stichtingen in bezwaar overgelegde deskundigenverklaringen niet meegenomen in zijn besluitvorming, omdat die volgens hem geen nieuwe feiten en omstandigheden betreffen die zich na de totstandkoming van het afwijzingsbesluit hebben voorgedaan en daarom niet eerder konden worden aangevoerd. Volgens de minister heeft hij de waarde van deze deskundigenverklaringen ook niet kunnen toetsen door er zelf onderzoek naar te doen en heeft hij de partij jegens wie om handhavend optreden wordt verzocht niet gehoord over de deskundigenverklaringen enerzijds en het belang dat deze partij stelt te hebben bij dit evenement anderzijds.

Met een beschikking van 23 juli 2024 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het hof) naar aanleiding van de klacht die de stichtingen hadden ingediend over de niet-vervolging van de (leden van de) Kallemooi commissie en de eigenaar van de desbetreffende haan de advocaat-generaal verzocht nader onderzoek te doen plaatsvinden, en de leden van de Kallemooi commissie en de eigenaar van de in 2023 opgesloten haan te doen horen. De advocaat-generaal adviseerde het hof op 13 februari 2024 het beklag van de stichtingen gegrond te verklaren omdat te voorbarig is besloten dat geen sprake is van dierenmishandeling of het onthouden van redelijke zorg.

De stichtingen zijn van mening dat de minister ten onrechte niet handhavend heeft opgetreden tegen de door hen gestelde overtredingen van de Wet dieren en het Bhd. Volgens de stichtingen wordt de haan ernstig en zonder redelijk doel in zijn welzijn aangetast. De minister erkent ook zelf dat de haan tijdens het verblijf in de mand niet volledig zijn natuurlijke gedrag kan vertonen, geen zandbad kan nemen, niet op stok kan gaan om te slapen en geen contact heeft met soortgenoten. De overtredingen worden niet teniet gedaan door de omstandigheid dat de haan ‘maar’ drie dagen in de mand verblijft en door de maatregelen die sinds 2015 zijn genomen.

Volgens de stichtingen is het bestreden besluit bovendien onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Zo heeft de minister de door hen overgelegde deskundigenverklaringen ten onrechte niet in zijn overwegingen betrokken. De minister kan dat niet rechtvaardigen door erop te wijzen dat de stichtingen deze verklaringen niet al bij hun handhavingsverzoek hebben overgelegd. De minister heeft deze verklaringen immers naar aanleiding van de hoorzitting zelf bij de stichtingen opgevraagd. Ook wordt in het bestreden besluit gesteld dat de minister de partij tegen wie handhaving wordt verzocht niet heeft kunnen horen over de deskundigenverklaringen en het belang van het evenement, terwijl de minister daarvoor alle tijd heeft gehad. Op 14 augustus 2023 is de behandeling van het bezwaarschrift immers nog met zes weken verdaagd. Overigens was de Kallemooi commissie al lang op de hoogte van deze deskundigenverklaringen, omdat die in 2022 in een voorlopige voorzieningenprocedure en eerder in andere procedures over de evenementenvergunning ter sprake zijn gebracht. Ook was de minister al bekend welke waarde de Kallemooi commissie hecht aan het gebruik van de haan.

Op de zitting hebben de stichtingen nog aangevoerd dat tradities belangrijk zijn, omdat die saamhorigheid en gezelligheid met zich brengen, maar dat dit niet ten koste mag gaan van dieren. Dat is niet meer van deze tijd. De haan is gedurende het Kallemooifeest voor niemand zichtbaar en kan evengoed worden vervangen door bijvoorbeeld een beeld van een haan of een pluchen exemplaar.

De minister heeft op de zitting verklaard dat zou kunnen worden gezegd dat het bestreden besluit gereed ligt voor vernietiging omdat daarin niet wordt ingegaan op de door de stichtingen overgelegde deskundigenverklaringen.

De minister heeft op de zitting aangevoerd dat er weliswaar inbreuk wordt gemaakt op het welzijn van de haan, maar dat die inbreuk gering is en in dit geval wordt gerechtvaardigd door het belang van het behoud van cultureel immaterieel erfgoed. De minister heeft daarbij toegelicht dat hij ter voorbereiding van de beslissing op het handhavingsverzoek dat de stichtingen voor het jaar 2024 hebben ingediend, wél uitgebreid onderzoek heeft gedaan. Zo hebben medewerkers van de RVO gesproken met het bestuur van de Kallemooi commissie, de toezichthoudende dierenarts en alle deskundigen die een verklaring hebben afgelegd en van wie de verklaring in het nu bestreden besluit buiten beschouwing is gelaten. Daarnaast is advies ingewonnen bij het Kenniscentrum Immaterieel Erfgoed Nederland (KIEN), een organisatie die zich richt op het behoud en de bevordering van immaterieel erfgoed in Nederland. Uit het advies van het KIEN volgt dat een levende haan in de Kallemooitraditie een cruciale rol speelt. De minister heeft op de zitting erkend dat de beslissing op het handhavingsverzoek voor het jaar 2024 in deze procedure geen rol speelt.

De vraag of de stichtingen belang hebben bij beoordeling van het beroep betreft een kwestie van openbare orde. Dit betekent dat het College die vraag ambtshalve moet beantwoorden. Voor de vraag of er procesbelang bestaat, is van belang wat de stichtingen met hun beroep nastreven. Het doel dat de stichtingen hiermee willen bereiken, moeten zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hen feitelijke betekenis hebben en niet alleen een hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 19 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:415 onder 3.1).

Het handhavingsverzoek van de stichtingen ziet op overtredingen tijdens Kallemooi in het jaar 2023. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat in dit geval procesbelang kan worden aangenomen, omdat Kallemooi een jaarlijks terugkerend evenement betreft en aannemelijk is dat tussen dezelfde partijen in de toekomst opnieuw een geschil over een soortgelijk besluit zal ontstaan. Een inhoudelijk oordeel in deze procedure kan dus van belang zijn voor toekomstige soortgelijke besluiten. Inmiddels hebben de stichtingen ook voor Kallemooi 2024 een handhavingsverzoek ingediend.

Het College moet de vraag beantwoorden of de minister terecht heeft besloten om af te zien van handhavend optreden tegen de Kallemooi commissie en/of de houder van de haan naar aanleiding van de door de stichtingen gestelde overtredingen van de Wet dieren en het Bhd.

Het is aan het bevoegd gezag om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en handhavend op te treden ingeval van overtreding. Door een belanghebbende kan aan het bevoegd gezag worden gevraagd om handhavend op te treden jegens een derde. Het ligt in dat geval op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag voldoende aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 25 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:514).

Verder geldt dat, zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 april 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:128), aan een handhavingsbesluit, indien daartoe wordt besloten, een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat sprake is van een overtreding. Daarbij dient de waarneming van feiten en omstandigheden die moeten leiden tot een handhavingsbesluit te zijn gedaan door een ter zake kundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake kundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake kundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening neemt. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd.

De minister werpt de stichtingen niet tegen dat het handhavingsverzoek onvoldoende aanknopingspunten bevat voor onderzoek door de minister naar de vraag of de door de stichtingen in het handhavingsverzoek gestelde overtredingen zijn begaan. Er bestaat tussen partijen ook geen discussie over de omstandigheden waaronder de haan zich in de mand bevindt (de haan kan tijdens het verblijf in de mand niet volledig zijn natuurlijk gedrag vertonen, geen zandbad nemen, niet op stok gaan om te slapen en heeft geen contact met soortgenoten). Verder betwist de minister niet dat de haan wordt benadeeld in zijn welzijn. Het was daarom aan de minister om onderzoek naar de gestelde overtredingen te doen.

In dit geval heeft de minister volstaan met een telefoontje naar de niet met name genoemde dierenarts die tijdens het Kallemooifeest toezicht zou houden op de haan. Nog afgezien van de omstandigheid dat dit niet als deugdelijke en controleerbare vaststelling van feiten of omstandigheden kan worden aangemerkt, is het onderzoek niet zorgvuldig geweest omdat de minister in het bestreden besluit is voorbijgegaan aan de door de stichtingen overgelegde deskundigenverklaringen, die hun standpunt ondersteunen.

Uit de e-mailwisseling tussen partijen van 24 en 25 juli 2023 blijkt dat de minister de stichtingen zelf heeft verzocht om hem de deskundigenverklaringen die op de hoorzitting ter sprake waren gekomen toe te sturen, zodat hij die in zijn beoordeling kon betrekken. De minister verwijt de stichtingen in het bestreden besluit vervolgens dat zij de deskundigenverslagen pas in de bezwaarfase hebben overgelegd, terwijl zij die al bij het handhavingsverzoek hadden kunnen overleggen. Omdat het niet zou gaan om nieuwe feiten en omstandigheden die zich na het afwijzingsbesluit zouden hebben voorgedaan, heeft de minister de deskundigenverklaringen niet in zijn besluitvorming betrokken. De minister miskent hiermee dat op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de bezwaarfase een heroverweging plaatsvindt van het primaire besluit (in dit geval het afwijzingsbesluit). Anders dan bij een verzoek om herziening vereist artikel 7:11 van de Awb niet dat het moet gaan om nieuwe feiten en omstandigheden. De minister heeft de deskundigenverklaringen daarom ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Voor zover de minister in het bestreden besluit heeft betoogd dat hij de deskundigenverklaringen niet heeft kunnen toetsen door er zelf onderzoek naar te doen en dat hij de partijen jegens wie handhaving wordt verzocht niet heeft kunnen horen, volgt het College hem daarin niet. Uit het bestreden besluit blijkt immers dat de minister de beslistermijn op 14 augustus 2023 nog met zes weken heeft verdaagd. Er was dus tijd genoeg om de deskundigenverklaringen te toetsen en de desbetreffende partijen te horen. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb is genomen en daarnaast, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College beschikt niet over de noodzakelijke gegevens om zelf in de zaak te kunnen voorzien en zal de minister daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daarbij moet de minister zich ook ervan vergewissen of er nog derden-belanghebbenden zijn die in de procedure moeten worden betrokken. De minister krijgt daarvoor een termijn van acht weken.

De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister wel het griffierecht aan de stichtingen vergoeden.