College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-09-2025, ECLI:NL:CBB:2025:475, 24/96
College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-09-2025, ECLI:NL:CBB:2025:475, 24/96
Gegevens
- Instantie
- College van Beroep voor het bedrijfsleven
- Datum uitspraak
- 16 september 2025
- Datum publicatie
- 16 september 2025
- ECLI
- ECLI:NL:CBB:2025:475
- Zaaknummer
- 24/96
- Relevante informatie
- Wet handhaving consumentenbescherming [Tekst geldig vanaf 21-11-2025]
Inhoudsindicatie
Last onder dwangsom in verband met vermelden misleidende en onjuiste informatie op websites en invordering dwangsom. ACM heeft het bezwaar tegen dwangsombesluit terecht-niet ontvankelijk verklaard. Redelijkerwijs geen twijfel mogelijk of e-mail als bezwaarschrift moest worden aangemerkt. Volledige dwangsom verbeurd. Wel bijzondere omstandigheid om gedeeltelijk af te zien van invordering dwangsom. ACM heeft in het controletraject niet de zorgvuldigheid betracht die van haar onder de gegeven omstandigheden mocht worden verwacht.
Uitspraak
uitspraak
zaaknummer: 24/96
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2023, kenmerk 22/1411, in het geding tussen
[naam 1]
(gemachtigden: mr. W.L.C. Kuks en mr. E.L.M. Vos)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 12 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11678; aangevallen uitspraak).
De ACM heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
[naam 1] heeft een nader stuk ingediend.
De ACM heeft een reactie op dit stuk ingediend.
De zitting was op 8 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van [naam 1] , vergezeld van [naam 2] en [naam 3] en de gemachtigden van de ACM, vergezeld van mr. [naam 4] .
Grondslag van het geschil
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
De ACM is op grond van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc) aangewezen als toezichthouder om de regels die consumenten beschermen te handhaven. In 2020 heeft de ACM een breed onderzoek gedaan in het kader van overtredingen van de consumentenwetgeving op websites voor slotenmakersdiensten.
[naam 1] is werkzaam in de dienstverlenende sector en gebruikt websites om leads (aanvragen van potentiële klanten die de betreffende dienst nodig hebben) te genereren voor haar zakelijke klanten (MKB-bedrijven). Een zakelijke klant kan bij [naam 1] leads afnemen. De websites zijn gericht op het aanbieden van de diensten van deze zakelijke klanten aan consumenten. [naam 1] heeft voor verschillende branches (waaronder slotenmakers) websites in beheer voor specifieke regio's. Deze websites hebben veelal ook domeinnamen met de betreffende regionaam.
Vanaf oktober 2020 heeft de ACM [naam 1] verzocht om verschillende aanpassingen op haar websites te doen.
Op 28 april 2021 heeft de ACM het voornemen uitgebracht om aan [naam 1] een last onder dwangsom op te leggen vanwege – kort gezegd – oneerlijke handelspraktijken. De ACM heeft geconstateerd dat op aan [naam 1] te relateren websites diensten van slotenmakers worden aangeboden met misleidende en onjuiste informatie, alsook dat bepaalde verplichte informatie daarop niet wordt verstrekt. Op verschillende websites ontbreekt informatie en/of wordt misleidende informatie verstrekt over de hoedanigheid van de handelaar of zijn tussenpersoon. Daarnaast ontbreekt op verschillende websites informatie over het adres van vestiging, btw-identificatienummers en inschrijving in openbare registers. Verder wordt op verschillende websites informatie verstrekt over het bezit van een PKVW-certificaat (Politiekeurmerk Veilig Wonen) zonder dat wordt aangegeven om welke partij het gaat en of deze is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel (KvK). Volgens de ACM overtreedt [naam 1] daarmee artikel 8:8 van de Whc in verbinding met artikel 6:193c, eerste lid, onder f, en artikel 6:193g, onder b, Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 8:2, eerste lid, van de Whc in verbinding met artikel 3:15d, eerste lid, onder a, c en f, van het BW.
[naam 1] heeft op 12 mei 2021 haar zienswijze op dit voornemen ingediend.
Met het besluit van 21 juli 2021 heeft de ACM een last onder dwangsom aan [naam 1] opgelegd (het dwangsombesluit). Het dwangsombesluit heeft de volgende inhoud:
“I. [naam 1] moet de overtreding van de volgende artikelen beëindigen en beëindigd houden:
II. [naam 1] kan dit doen door tijdig uitvoering te geven aan de maatregelen, zoals beschreven in randnummer 55 en 56, onder I en II, van deze beslissing.
III. De ACM verbindt op grond van artikel 12, eerste lid, Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (Iw, toevoeging College) aan deze last een voorschrift dat [naam 1] de ACM schriftelijk informeert over welke internetdomeinen zij in gebruik heeft, zoals omschreven in randnummer 61.
IV. [naam 1] moet de maatregelen zoals beschreven in randnummer 55 of 56 van deze lastgeving uiterlijk op 30 september 2021 om 10 uur hebben uitgevoerd. [naam 1] moet de verplichting zoals omschreven in randnummer 61 van deze lastgeving uiterlijk op 30 september 2021 om 10 uur uitvoeren en daarna ieder half jaar. Indien [naam 1] niet, niet volledig, of niet tijdig aan deze lastgeving voldoet, zal [naam 1] een dwangsom van EUR 8.900 per week of gedeelte van een week verbeuren, met een maximum van EUR 89.000.
V. De last onder dwangsom zal op grond van artikel 12 Iw ACM worden opgelegd voor de duur van twee jaren.”
In randnummer 54 en 55, onder I en II, van het dwangsombesluit heeft de ACM het volgende vermeld:
“54. [naam 1] dient de overtreding van de in deze last onder dwangsom genoemde artikelen te beëindigen en beëindigd te houden op alle websites die zij exploiteert of zal exploiteren voor het genereren van leads.
55. [naam 1] kan dit doen door te zorgen dat de websites die zij exploiteert of zal exploiteren voor het genereren van leads, als volgt worden aangepast:
I. Verstrek juiste, duidelijke en begrijpelijke informatie over de hoedanigheid en kenmerken van de handelaar en de aangeboden dienst. De consument moet weten met wie hij zaken doet of gaat doen, wat de rol is van deze handelaar, en waar deze handelaar is gevestigd en staat ingeschreven. Ook het BTW nummer en het registratienummer van het handelsregister van de Kamer van Koophandel moeten worden vermeld. In alle gevallen dienen de gegevens van [naam 1] op de websites te staan. Indien er een specifieke zakelijke klant voor een website is gevonden (de uitvoerende partij) dienen gegevens van deze uitvoerende partij ook op de website te staan, zodat de consument weet met welke uitvoerende partij hij te maken heeft. Het moet tevens duidelijk zijn of het gaat om een tussenpersoon of dat de consument direct te maken heeft met een uitvoerende partij, ook dit moet in alle gevallen op de websites van [naam 1] staan. Er mag niet onterecht de indruk gewekt worden dat de consument te maken heeft met een lokale uitvoerende partij. Zoals in randnummer 50 beschreven dient [naam 1] dus duidelijk aan te geven dat het om een tussenpersoon gaat en dat er niet per definitie sprake is van een lokale uitvoerende partij. Deze informatie moet zo nadrukkelijk op de website staan dat de consument dit in één oogopslag ziet, bijvoorbeeld via een duidelijke banner bovenaan de website. Zodra [naam 1] binnen dit voorbeeld een lokale uitvoerende partij heeft gevonden die leads afneemt voor een specifieke website kan deze disclaimer verwijderd worden. Hierbij moeten de gegevens van deze lokale uitvoerende partij dan op de website staan. De op de website beschreven locatie van de uitvoerende partij moet overeenkomen met de daadwerkelijke locatie van de uitvoerende partij.
II. Verwijder onjuiste informatie over vertrouwens-, kwaliteits- of ander soortgelijke labels van de websites. De websites mogen niet onterecht melding maken van het bezit van een PKVW keurmerk of andere keurmerken waarmee ten onrechte de verwachting gewekt worden dat een onderneming door een bepaalde instantie is erkend of goedgekeurd. Ook mag dit niet op een andere wijze, bijvoorbeeld middels beeldmerken, onterecht geïmpliceerd worden.”
Bij het dwangsombesluit heeft de ACM een openbare versie van het dwangsombesluit toegezonden met de aankondiging van een openbaarmakingsbesluit en een concept nieuwsbericht.
Op 2 augustus 2021 heeft [naam 2] een e-mail met de volgende tekst aan de ACM toegezonden:
“[...] Uw bericht valt mij rauw op mijn dak. Ik heb u daarom gebeld en telefonisch toegelicht waar mijn grieven zitten. U verzocht mij dit via mail aan te geven zodat u de berichtgeving kunt (laten) heroverwegen. Bij deze.
Ik heb er gezien onze coöperatieve opstelling vanaf de eerste constatering in combinatie met de feitelijke status van de weergave op de sites geen enkel begrip hoe [naam 1] door ACM wordt neergezet in het persbericht. [...] [naam 1] wordt niettemin door ACM in het persbericht afgeschilderd als een 'boevenbende' die bewust mensen die buitensloten zijn zou duperen of door zou verwijzen naar malafide slotenmakers die deze gedupeerden oneigenlijk bejegenen of op torenhoge kosten jagen. Niet van dit alles is waar en zoals u al lang weet uit de diverse mailcommunicatie distantieert [naam 1] zich hier verre van!
[...] Wat is het punt om dan dit te vermelden, laat staan ons zo een de schandpaal te nagelen met het beoogde persbericht? [...]
[...] Het gevolg van de indexering (door google) van een dergelijk persbericht op de reputatie van ons bedrijf is dan ook heel groot en staat niet in verhouding met hetgeen wij in de optiek van ACM hebben veroorzaakt. De slotenmakers branche is overigens maar een zeer beperkt onderdeel van onze online marketing business, waarbij u met de communicatie over ' [naam 1] ' het geheel raakt.
[...] In dit opzicht is een bericht als dit over [naam 1] zeer schadelijk.
Afsluitende wil ik nogmaals benadrukken begrip te hebben voor uw werk en de handhaving van de regels. Ik wil daar volledig in mee werken [...]. Ik verzoek u daarom met klem alles in her overweging te nemen en uw persbericht achterwege te laten voor wat betreft [naam 1] . Onder het voorbehoud van alle rechten, zie ik uw reactie graag per omgaande tegemoet!”
Op diezelfde dag heeft [naam 2] een tweede e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:
“De melding in uw persbericht dat [naam 1] 'aan de hoogste bieder' zouden verkopen is volstrekte onzin. [...]
Al deze zaken zijn niet van toepassing op [naam 1] BV en lijken dan ook vooral van toepassing op [...]. Mede daarom wil ik ook per se niet in een adem genoemd worden met dit bedrijf.”
Op 9 augustus 2021 heeft [naam 2] een e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:
“Zoals u heeft gelezen maak ik mij grote zorgen over de onwenselijke effecten van het persbericht op de reputatie van ons bedrijf, onze business in bredere zin en de daarvoor gedane investeringen.
Uit uw reactie maak ik op dat uw mijn argumenten en bezwaren gaat meewegen in herbeoordeling, dank daarvoor, maar wat mij onduidelijk is of ik het nieuwe persbericht opnieuw ter inzage krijg voor publicatie en/of ik daar weer bezwaar tegen kan maken. Verder is het onduidelijk wanneer dit alles staat te gaat gebeuren. Kunt u mij daarom wat specifieker informeren svp?”
Met het besluit van 12 augustus 2021 heeft de ACM besloten tot openbaarmaking van het dwangsombesluit (het openbaarmakingsbesluit) en het te publiceren nieuwsbericht aan [naam 1] toegezonden.
Op 25 augustus 2021 heeft [naam 1] een e-mail gestuurd naar de ACM, waarin onder meer het volgende staat:
“Na[ar] aanleiding van ons gesprek van gisteren en de suggestie van de voorzieningenrechter heb ik ruggenspraak gehouden met een advocaat.
Ik begrijp dat ik de publicatie van het persbericht niet tegen kan houden, anders dan door een kort geding. Dat is weliswaar een overweging gezien de inhoud die niet correct en daarmee misleidend is voor de lezer wat ons als bedrijf [naam 1] schade berokkent zoals ik u ook telefonisch heb toegelicht, maar liever zoek ik samen met u naar een andere invulling van het bericht of het voorkomen ervan.
Zoals ik u heb verteld was er wel degelijk sprake van een samenwerking met PKWV slotenmakers, juist om er voor te zorgen dat we als bedrijf [naam 1] betrouwbare slotenmakers matchten aan de bezoekers van onze sites. [...] Dat er abusievelijk nog websites online stonden in regio's waar voormalig PKWV slotenmakers als onze klanten actief waren, en deze niet geheel 'leeg hebben gemaa[k]t' nadat deze klanten hadden opgezegd of wij de samenwerking hadden verbroken, is ons aan te rekenen. Maar er was wel degelijk grond voor de vermelding van het PKVW logo destijds. Navraag bij betrokken PKWV zal dit ook bevestigen. Inmiddels is dit in alle gevallen waar dit niet meer van toepassing was verwijderd. Maar dit staat niet in uw persbericht, ook niet dat wij rechtmatig handel(d)en, waar dit wel van toepassing is.
Ook vermeld[t] het persbericht nog steeds dat de slotenmakers kunnen bieden op een klus terwijl de consument niet weet waar hij mee in aanraking komt. Ook dat is niet van toepassing op de werkwijze van [naam 1] BV. Beide niet. Dit heb ik ook al eerder aangegeven en ondanks deze argumentatie volhardt de ACM in deze weergave.
Daar waar de ACM juist zorgvuldig dient te zijn in haar communicatie, en [naam 1] verwijt dat niet te doen onder oplegging van een last onder dwangsom, communiceert de ACM ondanks onze argumentatie foutief en misleidend over [naam 1] . Het zou dan ook beter zijn om 2 persberichten te sturen [...], zoals ook al eerder gesuggereerd.
Ik heb u persoonlijk aangegeven grote zorgen te hebben over de publicatie van het persbericht op deze wijze [...].
Als u niettemin wilt volharden in het versturen van het huidige persbericht kan ik niet anders dan ACM bij voorbaat aansprakelijk te stellen voor de schade [...] van de publicatie en de vindbaarheid daarvan 'online'. Bij deze. Liever zou ik met u in gesprek gaan over een permanent oplossing en het voorkomen van dit bericht voor [naam 1] BV, ik zal u daarom morgenochtend nogmaals bellen.”
Vervolgens heeft de ACM een aanvullende wijziging aangebracht in de tekst van het persbericht en daarmee onderscheid aangebracht in de verschillende werkwijzen van [naam 1] en het andere bedrijf. [naam 1] heeft op 30 augustus 2021 toestemming gegeven voor publicatie van het persbericht.
Met het besluit van 30 augustus 2021 heeft de ACM het openbaarmakingsbesluit van 12 augustus 2021 gewijzigd.
Op 30 september 2021 heeft [naam 1] om aan de last te voldoen aan de ACM een lijst met domeinnamen van alle lead websites gestuurd van [naam 1] . [naam 1] heeft dit overzicht als volgt toegelicht:
“[...] In de bijlage vind[t] u het verzochte overzicht van alle lead sites van [naam 1] Bv 'zonder vaste klant koppeling'. Ik heb voor het gemak de leadsites 'met vaste klant koppeling' gescheiden uit ons systeem geëxporteerd zodat u beide apart kunt beoordelen. Beide samen geven inzicht in het totaal verzochte aantal lead sites van [naam 1] BV. Ik moet hierbij nog wel opmerken dat ook dit bestand aan mutaties onderhevig als gevolg van verwijderen van klanten om uiteenlopende redenen of het afstoten van sites welke mogelijk nog niet zijn verwerkt in ons systeem. Er staan mogelijk ook websites tussen die niet gebruikt worden voor leadgeneratie. Dit beiden meer ter informatie. [...]”
Met de brief van 10 november 2021 heeft de ACM [naam 1] geïnformeerd over het verbeuren van de dwangsom.
Op 22 november 2021 heeft [naam 1] de ACM bericht dat zij met haar eerste e-mail van 2 augustus 2021 een bezwaarschrift heeft ingediend tegen de last onder dwangsom en verzocht om dit bezwaar in behandeling te nemen.
Met het besluit van 9 februari 2022 heeft de ACM besloten tot invordering van een bedrag van € 89.000,- aan verbeurde dwangsom (het invorderingsbesluit). Zij heeft vastgesteld dat [naam 1] in ieder geval in de periode van 5 november 2021 tot en met 4 januari 2022 (in totaal tien weken) de opgelegde last onder dwangsom heeft overtreden. Er zijn volgens de ACM geen bijzondere omstandigheden bekend op grond waarvan van invordering van de verbeurde dwangsom zou moeten worden afgezien.
Met het besluit van 10 februari 2022 heeft de ACM het bezwaar van [naam 1] tegen het dwangsombesluit niet-ontvankelijk verklaard (het bestreden besluit). De ACM heeft daartoe – samengevat – het volgende overwogen. In de e-mail van 2 augustus 2021 maakt [naam 1] diverse opmerkingen over het concept nieuwsbericht. Deze e-mail en ook de daaropvolgende e-mails van [naam 1] bevatten geen concrete bezwaargronden gericht tegen de inhoud van de last. Gelet daarop hoefde de ACM niet aan te nemen dat [naam 1] met die e-mails bezwaar wilde maken tegen de last. Er was dan ook geen reden voor de ACM om daarover navraag te doen bij [naam 1] . De bezwaartermijn voor het dwangsombesluit verliep op 1 september 2021 en die voor het openbaarmakingsbesluit en de publicatie van het nieuwsbericht op 11 oktober 2021. Het bezwaarschrift van 22 november 2021 is daarmee ruim buiten die termijnen ingediend. Er is volgens de ACM geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding in de zin van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
[naam 1] heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
Met de brief van 17 mei 2022 heeft de rechtbank de ACM verzocht het bezwaarschrift van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb voor behandeling door te sturen aan de rechtbank zodat dit gevoegd kan worden behandeld met de beroepsprocedure tegen de last onder dwangsom. De ACM heeft dit gedaan.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de ACM het bezwaar tegen het dwangsombesluit terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift te laat is ingediend. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de ACM mocht overgaan tot invordering van de dwangsom. Het College zal de relevante overwegingen van de rechtbank hierna in het kader van de hogerberoepsgronden weergeven waarbij voor “eiseres” is te begrijpen [naam 1] .