Centrale Raad van Beroep, 14-03-2003, AF5937 AL1577 AL2496 AL3793 AN7460, 02/1308 TW e.a.

02/1308; 02/1309; 02/1818; 02/1300; 02/1289; 02/1371; 02/1369; 01/5837; 02/4745; 01/5572 TW

U I T S P R A A K

in de gedingen tussen:

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,

en

I. FEITEN EN PROCESVERLOOP

Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv.

Gedaagden ontvingen ten tijde hier van belang allen een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Tot 1 januari 2000 ontving ieder van hen tevens een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW) welke was berekend met toepassing van artikel 8 van de TW.

De gedaagden 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9 en 10 hebben zich voor 1 januari 2000 in Turkije gevestigd. Bij besluiten van 28 november 2000 heeft appellant aan deze gedaagden medegedeeld dat de aan hen toegekende toeslag vanaf 1 januari 2000 wordt afgebouwd in een periode van drie jaar. Over het jaar 2000 wordt nog de volledige toeslag uitbetaald waarop gedaagden recht zouden hebben indien zij in Nederland woonden, over het jaar 2001 twee derden van deze toeslag, over het jaar 2002 een derde van deze toeslag, en met ingang van 1 januari 2003 wordt de toeslag geheel beëindigd.

Gedaagde 8 heeft bij brief van 19 januari 2000 te kennen gegeven van 15 februari 2000 tot en met 14 november 2000 naar Turkije op vakantie te willen gaan. Appellant, die ervan uitgaat dat gedaagde 8 in Nederland woont, heeft bij besluit van 24 januari 2000 ingestemd met deze vakantie en aan gedaagde 8 te kennen gegeven dat de toeslag met ingang van 15 mei 2000 zal worden beëindigd omdat hij dan drie maanden buiten Nederland zal verblijven.

Appellant heeft de door of namens gedaagden tegen deze besluiten aangetekende bezwaren ongegrond verklaard.

De rechtbank Amsterdam heeft de beroepen van gedaagden tegen deze besluiten bij uitspraken van respectievelijk 18 september 2001 (gedaagde 10), 7 januari 2002 (gedaagden 5 en 6), 17 januari 2002 (gedaagde 7), 12 februari 2002 (gedaagden 1, 2, 3 en 4) en 22 augustus 2002 (gedaagde 9) gegrond verklaard. De rechtbank Alkmaar heeft het beroep van gedaagde 8 bij uitspraak van 3 oktober 2001 gegrond verklaard.

Appellant heeft tegen deze uitspraken op daarbij aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld.

Op verzoek van de Raad heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nadere informatie verstrekt.

Namens gedaagden 1, 2, 3, 4 en 8 is een verweerschrift ingediend.

De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad op 24 januari 2003, waar namens appellant is verschenen mr. I. F. Pardaan, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, terwijl namens de gedaagden 1, 2, 3, 4 en 8 is verschenen mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, namens gedaagde 5 mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, en namens de gedaagden 6, 7 en 10 mr. D. van den Berg, advocaat te Enschede, en waar gedaagde 9 niet is verschenen.

II. MOTIVERING

2. Het Verdrag tussen Nederland en Turkije

2.1. De rechtbank Amsterdam heeft het beroep van gedaagde 10 in haar uitspraak van 18 september 2001 gegrond verklaard onder de overweging dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5 van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Turkije (Trb. 1966, 155, verder: het NTV). De rechtbank Alkmaar heeft om dezelfde reden het beroep van gedaagde 8 bij uitspraak van 3 oktober 2001 gegrond verklaard.

2.2. Appellant heeft tegen deze uitspraken aangevoerd dat de bestreden besluiten niet kunnen worden getoetst aan artikel 5 van het NTV aangezien het Europees Verdrag inzake Sociale Zekerheid (Trb. 1976, 158, hierna: EVSZ) in de plaats is getreden van het NTV en Nederland en Turkije hebben bepaald dat slechts Titel III van het NTV tussen hen van toepassing blijft.

2.3. De Raad onderschrijft deze opvatting van appellant. Op grond van artikel 5, eerste lid, van het EVSZ treedt het EVSZ wat betreft personen op wie het van toepassing is, in de plaats van elk verdrag inzake sociale zekerheid dat verbindend is tussen twee of meer verdragsluitende partijen bij het EVSZ. Ingevolge artikel 6, derde lid, van het EVSZ kunnen twee of meer verdragsluitende partijen in onderling overleg bepalingen van bestaande verdragen tussen hen van toepassing doen blijven. Deze bepalingen moeten dan worden vermeld in Bijlage III bij het EVSZ. De Raad stelt vast dat blijkens Bijlage III bij het EVSZ in de relatie tussen Nederland en Turkije slechts Titel III van het NTV van toepassing blijft. Nu artikel 5 van het NTV is opgenomen in Titel I van dit verdrag, hebben de rechtbanken de bestreden besluiten ten aanzien van gedaagden 8 en 10 ten onrechte aan deze bepaling getoetst.

2.4. Het vorenstaande brengt echter niet zonder meer met zich mee dat het hoger beroep tegen de desbetreffende uitspraken slaagt, nu beide partijen aan de Raad de vraag hebben voorgelegd of de bestreden besluiten niet anderszins in strijd komen met (rechtstreeks werkende) bepalingen van internationaal of communautair recht.

3. Het EVSZ

3.1. De rechtbank Amsterdam heeft de beroepen van de gedaagden 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, en 9 gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd, overwegende dat de afbouw van de toeslag in strijd is met artikel 11, eerste lid, van het EVSZ, welk artikellid voorziet in een verbod tot vermindering, wijziging of schorsing van een op grond van de wettelijke regeling van een verdragsluitende partij toegekende uitkering bij invaliditeit op grond van het feit dat de rechthebbende op het grondgebied van een andere verdragsluitende partij woont dan op het grondgebied van het orgaan dat de bedoelde uitkering verschuldigd is.

3.2. Appellant heeft hiertegen aangevoerd dat de toeslag ingevolge de TW een uitkering is van niet-contributieve aard, welke op grond van artikel 11, derde lid, van het EVSZ van export uitgesloten kan worden indien de betreffende wet is vermeld op Bijlage VI bij het EVSZ. Daarbij heeft appellant erop gewezen dat het bij de totstandkoming van de Wet BEU de bedoeling van de Minister van SZW is geweest de TW per 1 januari 2000 op te laten nemen op Bijlage VI bij het EVSZ, maar dat zulks per abuis niet is geschied. Inmiddels is de TW op 26 februari 2002 met een terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2000 op Bijlage VI bij het EVSZ geplaatst. Publicatie van deze wijziging heeft plaatsgevonden in het Tractatenblad van 18 oktober 2002 en is van kracht geworden met ingang van 1 december 2002. Opname van de TW op Bijlage VI met terugwerkende kracht doet naar het oordeel van appellant niet af aan de rechtspositie van de gerechtigden nu zij allen van meet af aan van de afbouw op de hoogte zijn gesteld.

3.5. Met betrekking tot de stelling van gedaagden dat de toeslag niet kan worden aangemerkt als een niet-contributieve prestatie in de zin van artikel 11, derde lid, van het EVSZ overweegt de Raad als volgt. De vermelding van de Toeslagenwet op Bijlage VI bij het EVSZ is totstandgekomen met toepassing van de hiertoe in artikel 81 van het EVSZ voorziene procedure, waarbij geen der verdragsluitende partijen binnen de hiervoor gestelde termijn bezwaar heeft gemaakt tegen de betreffende vermelding. De verdragsluitende partijen zijn kennelijk unaniem van oordeel dat deze vermelding niet in strijd is met artikel 11, derde lid, van het EVSZ. Onder deze omstandigheden acht de Raad geen termen aanwezig voor een ander oordeel.

3.6. Zoals de Raad reeds tot uitdrukking heeft gebracht in zijn uitspraak van 29 december 1992, RSV 1993/258, tegen welke uitspraak de Hoge Raad het beroep tot cassatie heeft verworpen bij arrest van 8 november 1995, RSV 1996/78, is hem voorts geen rechtsregel bekend die zou meebrengen dat aan een verdragswijziging waarin terugwerkende kracht is geregeld, verbindende kracht zou moeten worden ontzegd. Artikel 28 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Trb. 1985, 79, rectificatie Trb. 1996, 89) schrijft in dit verband slechts voor dat de bedoeling daartoe hetzij uit het verdrag zelf, hetzij op andere wijze moet blijken. Nu de terugwerkende kracht van de plaatsing van de TW op Bijlage VI expliciet in deze Bijlage is vermeld, is aan deze voorwaarde voldaan.

3.7. Met betrekking tot de stelling van gedaagden dat de terugwerkende kracht van de wijziging en het ontbreken van overgangsrecht hierbij in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, is de Raad van oordeel dat artikel 120 van de Grondwet, dat blijkens zijn constante jurisprudentie een verbod inhoudt om bepalingen van formele wetgeving te toetsen aan algemene rechtsbeginselen (zie ook HR 14 april 1989, AB 1989, 207, Harmonisatiewetarrest), een zelfde verbod bevat met betrekking tot de toetsing van bepalingen van verdragen. Nu de wetgever voorts steeds heeft beoogd de export van toeslagen die op 31 december 1999 werden betaald aan rechthebbenden die woonden in landen buiten de Europese Economische Ruimte in drie jaar geleidelijk af te bouwen, en de kennelijke strekking van de verdragswijziging met terugwerkende kracht ook is geweest deze afbouw tegen de achtergrond van het EVSZ mogelijk te maken, is er evenmin sprake van door de (verdrags)wetgever niet voorziene omstandigheden op grond waarvan de Raad bevoegd zou moeten worden geacht de betreffende bepaling in de onderhavige gevallen buiten toepassing te laten.

3.8. Het vorenstaande leidt ertoe dat het EVSZ met ingang van 1 december 2002 niet langer de export van toeslagen op grond van de TW op en na 1 januari 2000 voorschrijft. De bestreden besluiten kunnen derhalve bij de huidige stand van het recht niet langer in strijd worden geacht met artikel 11, eerste lid, van het EVSZ.

4. ILO-conventie nr. 118 inzake gelijkheid van behandeling

4.1. Appellant heeft de vraag opgeworpen naar mogelijke strijd van de bestreden besluiten met artikel 5 van het Verdrag nr. 118 betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid d.d. 28 juni 1962, Trb. 1962, 122 (verder: ILO-conventie 118). Nederland heeft deze conventie in 1964 geratificeerd en daarbij de verplichtingen ervan voor alle takken van sociale zekerheid als genoemd in artikel 2, eerste lid, op zich genomen (Trb. 1964, 128). Turkije heeft de conventie in 1977 geratificeerd voor alle takken met uitzondering van gezinsbijslagen (Trb. 1977, 43).

4.3. Appellant meent dat de bestreden besluiten niet met artikel 5 van ILO-conventie 118 in strijd zijn nu deze conventie geen absolute verplichting tot export van niet-contributieve uitkeringen naar Turkije bevat. De export van niet-contributieve uitkeringen kan op grond van artikel 5, tweede lid, immers afhankelijk worden gesteld van de deelname van de betrokken landen aan het stelsel van behoud van rechten als bedoeld in artikel 7 van de conventie. Meer in het algemeen is appellant van oordeel dat de in artikel 5, eerste lid van de conventie neergelegde verplichting tot export geen absoluut karakter draagt. Appellant erkent dat de exportverplichting zoals neergelegd in artikel 5 van ILO-conventie 118 een afzonderlijke verplichting is naast de verplichting tot gelijke behandeling naar nationaliteit. De exportverplichting heeft zich volgens appellant echter ontwikkeld uit de verplichting tot gelijke behandeling in die zin dat de verdragsluitende partijen de feitelijke ongelijke behandeling naar nationaliteit die het gevolg zou zijn van toepassing van woonplaatseisen, hebben willen voorkomen. Zoals een indirecte ongelijke behandeling naar nationaliteit pas een verboden discriminatie naar nationaliteit oplevert als hiervoor geen toereikende rechtvaardigingsgronden bestaan, zo kunnen volgens appellant bij de toepassing van artikel 5 van ILO-conventie 118 rechtvaardigingsgronden worden aangevoerd voor wettelijke bepalingen die de export van uitkeringen onder omstandigheden verhinderen of beperken. De handhavingsdoelstellingen van de wet BEU en de wens van de regering om de inkomensgarantie op het niveau van het Nederlands sociaal minimum te beperken tot Nederlands grondgebied, leveren naar het oordeel van appellant een dergelijke rechtvaardiging op.

4.4. Gedaagden zijn van oordeel dat de toeslag op grond van de TW niet kan worden beschouwd als een niet-contributieve uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid van ILO-conventie 118. De toeslag op grond van de TW wordt uitsluitend toegekend in aanvulling op een uitkering die is gebaseerd op tijdvakken van premiebetaling dan wel arbeid. Premiebetaling dan wel arbeid is dan ook een noodzakelijke, zij het indirecte, voorwaarde voor het ontstaan van een recht op toeslag. Gedaagden menen voorts dat er in de onderhavige gevallen geen rechtvaardigingsgrond is voor het achterwege laten van export, aangezien Nederland met Turkije een handhavingsprotocol heeft gesloten.

4.5. De Raad merkt in de eerste plaats op dat ILO-conventie 118 het karakter draagt van een zij het enigszins rudimentair coördinatieverdrag en dat het karakter van de conventie zich er derhalve in algemene zin niet tegen verzet, één of meer bepalingen van deze conventie te beschouwen als een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.

4.6. De Raad is voorts van oordeel dat de toeslag op grond van de TW die wordt toegekend in aanvulling op een uitkering op grond van de WAO, moet worden beschouwd als een invaliditeitsuitkering in de zin van artikel 2, eerste lid, onder d, van de conventie. Op grond van artikel 1, aanhef en onder b, worden voor de toepassing van de conventie onder "uitkeringen" immers verstaan alle uitkeringen, pensioenen en renten, met inbegrip van alle eventuele toe- en bijslagen.

4.7. Waar de toekenning van een uitkering ingevolge de WAO afhankelijk is van het verricht hebben van arbeid of een hiermee gelijkgestelde situatie, kan de toeslag op de WAO-uitkering, waarop slechts aanspraak kan ontstaan als ook aan de voorwaarden voor toekenning van de WAO-uitkering is voldaan, naar het oordeel van de Raad niet worden beschouwd als "een andere uitkering dan die waarvan de toekenning afhankelijk is, hetzij van een directe geldelijke bijdrage van de beschermde personen of van hun werkgever, hetzij van het gedurende een zeker tijdvak verrichten van arbeid" in de zin van artikel 2, zesde lid, onder a, van ILO-conventie 118. Eventuele onzekerheid dienaangaande omdat de aanspraak op toeslag slechts indirect afhankelijk is van premiebetaling en arbeid kan niet ten nadele van gedaagden worden uitgelegd, nu de Staat der Nederlanden deze onzekerheid niet op de in artikel 2, zesde lid, van de conventie voorziene wijze heeft weggenomen of verminderd door de TW, na de inwerkingtreding van die wet per 1 januari 1987, bij de Secretaris-Generaal van de ILO aan te melden als een niet-contributieve prestatie, en door dit na te laten ook toezicht vanuit de ILO op dit punt heeft verhinderd.

4.8. Nu de toeslagen van gedaagden niet kunnen worden aangemerkt als invaliditeitsuitkeringen in de zin van artikel 2, zesde lid, onder a, van ILO-conventie 118, is artikel 5, tweede lid, van deze conventie in de onderhavige gedingen niet van toepassing. De Raad ziet zich derhalve gesteld voor de vraag of de afbouw van de toeslag in overeenstemming is met artikel 5, eerste lid van de conventie. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend.

4.9. Naar het oordeel van de Raad legt genoemde bepaling aan de verdragsluitende partijen een nauwkeurige en onvoorwaardelijke verplichting op om aan de eigen onderdanen en aan onderdanen van de andere verdragsluitende partijen export van prestaties te verzekeren in het kader van de takken van sociale zekerheid waarvoor de betreffende partij de verplichtingen van de conventie op zich heeft genomen. De Raad onderkent dat artikel 5, eerste lid, van de conventie deze verplichting oplegt behoudens bepalingen die met dat doel in bi- of multilaterale overeenkomsten tussen de verdragsluitende staten worden vastgelegd, en dat artikel 8 aangeeft dat de verdragsluitende partijen aan hun uit artikel 5 voortvloeiende verplichtingen kunnen voldoen door bekrachtiging van bestaande of het sluiten van nieuwe overeenkomsten die de uitvoering van bedoelde verplichtingen verzekeren. Noch uit de tekst van de conventie noch uit de documenten die zijn geproduceerd in het kader van de totstandkoming van de conventie valt evenwel af te leiden dat de verplichting tot export van uitkeringen als zodanig afhankelijk wordt gesteld van nadere overeenkomsten. Ook het Comité van Deskundigen van de ILO is van oordeel dat de werking van de exportverplichting niet afhankelijk is van nadere overeenkomsten tussen de verdragsluitende partijen (rapport "Equality of treatment (Social Security)", International Labour Conference 63rd Session 1977, pag. 52). Op grond van het vorenstaande moet artikel 5, eerste lid, van de conventie naar het oordeel van de Raad worden geacht een eenieder verbindende bepaling te bevatten in de zin van de artikelen 93 en 94 van de Grondwet die in beginsel door de burger voor de rechter kan worden ingeroepen.

4.10. De Raad kan uit de tekst van de conventie en uit de wisseling van standpunten die voorafgaand aan de totstandkoming van de conventie heeft plaatsgevonden (Equality of Treatment of Nationals and Non-Nationals in Social Security, Report VIII, International Labour Conference, 45th Session, 1961) voorts niet afleiden dat bij de totstandkoming van de conventie is beoogd de verdragsluitende partijen de vrijheid te geven, bij nadere overeenkomst de export van uitkeringen nader te beperken door bepaalde ouderdoms- of invaliditeitsuitkeringen of uitkeringen bij overlijden hiervan uit te sluiten, of door de verplichting tot export te beperken tot het grondgebied van de verdragsluitende partijen. Veeleer is bij de totstandkoming van de conventie onderkend dat ter verdere veiligstelling van aanspraken van migrerende werknemers behoefte bestond aan nadere bepalingen op het gebied van samentelling van tijdvakken van verzekering, pro rata-berekening van uitkeringen en verdeling van de kosten, doch dat deze onderwerpen te zeer buiten het eigenlijke voorwerp van de conventie stonden en derhalve nader tussen de verdragsluitende partijen dienden te worden geregeld. De omstandigheid dat tussen Nederland en Turkije het EVSZ van kracht is, waarin recentelijk de toeslag op grond van de TW van de verplichting tot export is uitgesloten, doet gelet op het vorenstaande niet af aan de uit artikel 5, eerste lid van de conventie voortvloeiende verplichting van appellant, de toeslag van gedaagden ook in Turkije volledig te betalen.

4.11. De Raad kan appellant ten slotte niet volgen in zijn stelling dat de handhavingsdoelstelling van de wet BEU en het karakter van de Toeslagenwet een toereikende rechtvaardigingsgrond vormen om de export van toeslag op grond van de TW achterwege te laten. De vraag of de aan de betaling van uitkeringen in het buitenland inherente problemen, dan wel de aard van bepaalde toe- en bijslagen bij invaliditeitsuitkeringen, een toereikende rechtvaardigingsgrond vormen voor indirecte ongelijke behandeling naar nationaliteit in de vorm van het achterwege laten van export, moet worden geacht door de verdragsluitende partijen reeds in negatieve zin te zijn beantwoord door het opnemen van een expliciete verplichting tot export van dergelijke uitkeringen in de conventie. Aan deze verplichting hebben de verdragsluitende partijen overigens de mogelijkheid gekoppeld van nader overeen te komen bepalingen, voorzover deze voor de export van uitkeringen noodzakelijk worden geacht.

5. Conclusie en kosten

5.1. Al het vorenstaande leidt de Raad tot het oordeel dat de aangevallen uitspraken voor bevestiging in aanmerking komen, zij het met verbetering van de gronden.

5.2. Gelet op het voorgaande ziet de Raad aanleiding appellant te veroordelen tot betaling van de kosten die gedaagden in verband met het hoger beroep van appellant hebben moeten maken. Deze kosten dienen te worden vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende Bijlage. De Raad merkt de onderhavige zaken aan als zwaar, zodat het gewicht van de zaken op 1,5 wordt gesteld. De Raad merkt voorts de gedingen tegen de gedaagden 1, 2, 3, en 4 aan als samenhangende zaken, nu de bestreden besluiten nagenoeg gelijkluidend en van gelijke datum zijn, de rechtbank Amsterdam in deze zaken op dezelfde datum gelijkluidende uitspraken heeft gedaan, appellant in deze zaken op gelijke gronden in hoger beroep is gekomen, dezelfde advocaat zich voor deze gedaagden als gemachtigde heeft gesteld, en de zaken op dezelfde datum ter zitting van de Raad zijn behandeld waarbij deze gedaagden door dezelfde gemachtigde zijn vertegenwoordigd. Deze zaken worden derhalve als één zaak aangemerkt, waarvoor de Raad wegens samenhang de wegingsfactor 1,5 toepast. De Raad merkt om dezelfde redenen de zaken 6 en 7 als samenhangend aan, met dien verstande dat de rechtbank in deze zaken met een tussenruimte van tien dagen uitspraak heeft gedaan. Ook deze zaken worden tezamen als één zaak aangemerkt.

5.3. De door appellant te vergoeden proceskosten worden aldus begroot op een bedrag van € 362,25 voor ieder van de gedaagden 1, 2, 3 en 4; op een bedrag van € 483,= voor gedaagde 5; op een bedrag van € 241,50 voor ieder van de gedaagden 6 en 7, ten aanzien van gedaagde 7 te betalen aan de griffier van de Raad; op een bedrag van € 966,= voor gedaagde 8, te betalen aan de griffier van de Raad, en op een bedrag van € 483,= voor gedaagde 10. Ten aanzien van gedaagde 9 is niet gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Aldus gegeven door mr. M.M. van der Kade als voorzitter en mr. T.L. de Vries en mr. H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van J.J.B. van der Putten als griffier en uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2003.

(get.) M.M. van der Kade.

(get.) J.J.B. van der Putten.

RG