Centrale Raad van Beroep, 09-11-2004, AR4718, 03/3648 WAO

03/3648 WAO

U I T S P R A A K

in het geding tussen:

[appellante], wonende te [woonplaats], appellante,

en

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, gedaagde.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Namens appellante heeft mr. J.W.H.M. Koers, advocaat te Doesburg, op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Arnhem onder dagtekening 15 juli 2003 tussen partijen gewezen uitspraak, geregistreerd onder nummer 02/1489 WAO.

Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend en heeft bij brief van 28 juli 2004 een vraagstelling van de Raad van 28 mei 2004 beantwoord.

Het geding is, ten dele gevoegd met een aantal andere zaken, behandeld ter zitting van de Raad op 17 augustus 2004. Appellante is met voorafgaand bericht in persoon noch bij gemachtigde verschenen. Namens gedaagde zijn verschenen mr. E.J.S. van Daatselaar, de arbeidsdeskundige H. Mulders, de arbeidsdeskundige-analist D. Vermeulen en de verzekeringsarts W.C. Otto, allen werkzaam bij het Uwv.

II. MOTIVERING

Inleidende overwegingen

Van de zijde van het Uwv is bij brief van 28 juli 2004 een aantal algemene vragen betreffende het CBBS beantwoord die, mede naar aanleiding van grieven die in enkele van vorenbedoelde zaken van de zijde van de betrokken verzekerde naar voren zijn gebracht, bij de Raad waren gerezen. Vervolgens is ook ter zitting uitvoerig aandacht besteed aan de algemene aspecten van het CBBS. De in rubriek I genoemde functionarissen van het Uwv, die in hun hoedanigheid van CBBS-deskundigen, ieder vanuit de eigen discipline, betrokken zijn geweest bij de totstandkoming en invoering van het CBBS, hebben ter zitting van de Raad vragen beantwoord en tevens een nadere toelichting op de systematiek van het CBBS verstrekt.

De Raad ziet aanleiding om na een uiteenzetting van de belangrijkste kenmerken van het CBBS in de eerste plaats een algemeen oordeel uit te spreken inzake het CBBS. Daarna zal, mede in het licht van dat algemene oordeel, meer specifiek de houdbaarheid in rechte van het bestreden besluit worden beoordeeld.

Korte schets van het CBBS

Het CBBS vervangt met ingang van 1 januari 2002 het Functie Informatie Systeem (FIS) als ondersteunend systeem bij beoordeling van aanspraken op een uitkering ingevolge de arbeidsongeschiktheidswetten.

Als een van de onderdelen van het CBBS heeft de zogeheten Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) de plaats ingenomen van het voorheen gehanteerde FIS-belastbaarheidsprofiel. De FML bevat, teneinde iemands mogelijkheden tot functioneren in beeld te brengen, een zestal rubrieken, te weten: rubriek I: persoonlijk functioneren, rubriek II: sociaal functioneren, rubriek III: aanpassing aan fysieke omgevingseisen, rubriek IV: dynamische handelingen, rubriek V: statische houdingen en rubriek VI: werktijden.

Om te kunnen bepalen of, en zo ja in welke mate, voor iemand beperkingen vallen aan te geven, zijn in elke rubriek van de FML voor de daarin opgenomen afzonderlijke belastbaarheidsaspecten zogeheten normaalwaarden tot ijkpunt genomen. Die normaalwaarden, welke zijn ontleend aan empirische gegevens, beogen het niveau van functioneren aan te geven waartoe een gezond persoon van 16 tot 65 jaar (de beroepsbevolking) minimaal in staat is. Aan de gebruikershandleiding CBBS voor verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen kan worden ontleend dat telkens is gekozen voor een normaalwaarde die ongeveer overeenkomt met de eisen van het dagelijks leven. De gedachtengang daarbij is geweest dat dergelijke normaalwaarden het beste herkenbaar zijn en dat beperkingen in arbeid in principe hun tegenhanger behoren te hebben in het dagelijks leven, onder erkenning overigens - eveneens in die handleiding - dat dit niet helemaal waar is, in die zin dat deelname aan het arbeidsproces meer discipline en op onderdelen meer inspanning vereist en minder regelmogelijkheden kent dan het dagelijks leven.

Ten opzichte van deze normaalwaarden kan de verzekeringsarts dan op de FML aangeven of, en zo ja in welke mate, iemand met betrekking tot een bepaald belastbaarheidsaspect beperkt is te achten. Het oordeel van de verzekeringsarts dient in een afzonderlijke verzekeringsgeneeskundige rapportage te worden beargumenteerd. Op basis van de FML wordt ook een zogeheten kritische FML (kFML) opgesteld, waarop uitsluitend die onderdelen staan vermeld waarop voor de betrokken verzekerde ten opzichte van de betreffende normaalwaarde een bepaalde beperking van toepassing wordt geacht.

De arbeidsdeskundige onderzoekt vervolgens, uitgaande van het oordeel van de verzekeringsarts zoals dat naar voren komt uit de (k)FML en uit diens rapportage, wat de resterende verdiencapaciteit van de betrokken verzekerde is. Hiertoe raadpleegt die functionaris het CBBS en beoordeelt hij of de verzekerde geschikt is voor gangbare arbeid. De functies die grotendeels als gelijksoortig kunnen worden aangemerkt, zijn in het CBBS geclusterd onder SBC-codes (Standaard Beroepen Classificatie), welke derhalve de Functie Bestandscodes (FB-codes) van het FIS vervangen.

Het CBBS vergelijkt het merendeel van de op de FML voorkomende belastbaarheidsaspecten met de belastinggegevens van de in het systeem opgenomen functies. Op basis van bedoelde vergelijking van deze als “matchende” beoordelingspunten aangeduide aspecten vindt vervolgens in het CBBS een geautomatiseerde selectie plaats van potentieel geschikte functies. Volgens het systeem als ongeschikt aan te merken functies worden niet aan de arbeidsdeskundige gepresenteerd. Potentieel wel geschikte functies worden, al dan niet met een of meer signaleringen ten teken van een mogelijke overschrijding van de belastbaarheid van de betrokken verzekerde op een bepaald onderdeel of op bepaalde onderdelen, aan de arbeidsdeskundige gepresenteerd, die vervolgens tot een eindoordeel moet komen. In voorkomende gevallen kan deze functionaris daarbij eerst in nader overleg treden met de verzekeringsarts.

De op de FML - en daardoor ook op de kFML - voorkomende belastbaarheidsaspecten corresponderen evenwel niet volledig met de belastingpunten die zijn opgenomen op de lijsten met functiebeschrijvingen. De FML bevat namelijk meer beoordelingspunten dan die lijsten. De beoordelingspunten in de FML waarvoor geen corresponderend belastingpunt aan de zijde van de functieanalyse bestaat, worden in het CBBS aangeduid als zogeheten “niet-matchende” beoordelingspunten. Het gaat daarbij om belastingpunten die moeilijk in maat en getal zijn uit te drukken en/of in de ene werksituatie een geheel andere betekenis kunnen hebben dan in een andere werksituatie. Indien iemand op een dergelijk niet-matchend punt beperkt wordt geacht zal de arbeidsdeskundige steeds, zo nodig in overleg met de verzekeringsarts, “handmatig” dienen te beoordelen of zulks in de weg staat aan het verrichten van de werkzaamheden die zijn verbonden aan de geselecteerde functies. Doordat de niet-matchende aspecten niet in het CBBS zijn opgenomen als bij de functieselectie te beoordelen punten, blijven die aspecten immers bij de geautomatiseerde (voor)selectie door het systeem volledig buiten beeld.

Algemeen oordeel Raad inzake het CBBS

De Raad stelt voorop dat hem niet gebleken is van redenen om een systeem als het CBBS niet in beginsel rechtens aanvaardbaar te achten als ondersteunend systeem en methode bij de beoordeling of, en zo ja in welke mate, iemand arbeidsongeschikt is te achten in de zin van de arbeidsongeschiktheidswetten. Er zijn, in het licht van de in de arbeidsongeschiktheidswetten gegeven regels inzake het arbeidsongeschiktheidsbegrip, zoals deze nader zijn uitgewerkt in het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, alsmede in het licht van de met betrekking tot het arbeidsongeschiktheidsbegrip en arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen tot stand gekomen rechtspraak, onvoldoende aanknopingspunten om daarover in algemene zin anders te oordelen. De Raad tekent daarbij aan dat, gelet op systematiek en inhoud van die regelgeving, het Uwv bij de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid enige beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.

In het bijzonder merkt de Raad hierbij op, zulks naar aanleiding van expliciete kritiek op dat punt van de zijde van een der partijen, dat dit ook geldt voor de systematiek waarbij aanwezigheid en mate van beperkingen in beginsel worden bepaald door middel van een vergelijking met normaalwaarden als referentiekader. Die kritiek komt in essentie hierop neer dat, nu de normaalwaarden zijn vastgesteld aan de hand van hetgeen de gezonde beroepsbevolking van 16 tot 65 jaar in het normale dagelijks leven nog - minimaal - aan activiteiten kan verrichten, geen juist beeld wordt verkregen van hetgeen iemand in een arbeidssituatie nog aan kan, daar in een arbeidssituatie doorgaans zwaardere eisen worden gesteld dan in het dagelijks leven en er voorts minder ruimte bestaat om zaken naar eigen voorkeur en eigen mogelijkheden in te richten.

De Raad constateert, naar ook al hiervoor is aangegeven, dat dit kritiekpunt reeds door de bij de ontwikkeling en invoering van het CBBS betrokken functionarissen van het Uwv is onderkend. Uit het geheel van de omtrent het CBBS beschikbare gegevens, zoals deze nog nader schriftelijk en mondeling zijn toegelicht, is voor de Raad genoegzaam komen vast te staan dat bij de uiteindelijke inrichting van het systeem, waaronder hier mede dient te worden begrepen de voor verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen opgestelde gebruikersinstructie, in voldoende mate ermee rekening is gehouden dat met betrekking tot sommige handelingen en activiteiten de belasting in arbeid - soms zelfs beduidend - kan uitstijgen boven de belasting in het dagelijkse leven. Bovendien biedt de FML de mogelijkheid om in elk geval bij de rubrieken I, II, III, IV en V specifieke voorwaarden voor het functioneren van de betrokkene in arbeid in verband met de voor die rubrieken vastgestelde beperkingen te formuleren. Aldus kan de opvatting dat met het CBBS mensen stelselmatig te kort worden gedaan omdat met gebruikmaking daarvan geen reëel beeld kan worden verkregen van iemands belastbaarheid in een werksituatie, niet worden gedeeld.

De Raad overweegt voorts dat het bovenstaande niet betekent dat er in het geheel geen bedenkingen zouden bestaan inzake (onderdelen van) het CBBS. Die bedenkingen zijn er wel. Het CBBS, zoals dat thans is ingericht en vormgegeven, bevat namelijk een aantal karakteristieken die naar het oordeel van de Raad in beginsel, reeds ieder voor zich maar ook in onderlinge samenhang, ertoe kunnen leiden dat de wijze van totstandkoming van en de gehanteerde uitgangspunten bij een schatting zowel voor de betrokken verzekerde, diens eventuele gemachtigde, een eventuele derde belanghebbende, als in voorkomende gevallen ook voor de rechter, minder inzichtelijk, minder verifieerbaar en minder toetsbaar zijn dan het geval is ten aanzien van schattingen met behulp van het FIS. Of, en zo ja in welke mate, deze problemen zich ook in de praktijk feitelijk zullen voordoen, zal overigens sterk afhangen van de feiten en omstandigheden van het voorliggende concrete geval.

De Raad heeft hierbij in de eerste plaats het oog op het gegeven dat in de FML, en dus ook de kFML, de nummering van de belastbaarheidsaspecten, anders dan bij het FIS, niet overeenstemt met de nummering van de naar inhoud overeenkomende items in de lijsten met belastinggegevens van de functies. Desgevraagd ter zitting hebben de vertegenwoordigers van het Uwv niet kunnen verklaren waarom bij de totstandkoming van het CBBS er niet voor is gekozen het systeem van gelijke nummering van overeenkomende aspecten van belastbaarheid en belasting te handhaven. Er is door het Uwv voorzien in een zogeheten transponeringstabel, maar deze behoort niet tot de (dossier)stukken zoals die in geval van bezwaar en beroep aan de justitiabele en aan de rechter ter beschikking worden gesteld. Reeds dit gegeven brengt mee dat het voor anderen dan functionarissen van het Uwv niet mogelijk is om op een relatief eenvoudige wijze belastbaarheids- en belastinggegevens met elkaar te vergelijken.

Voorts voorziet het systeem, eveneens anders dan het geval is bij het FIS, er niet meer in dat zogeheten markeringen, dat wil zeggen signaleringen ten teken dat met betrekking tot een onderdeel of meerdere onderdelen van de functiebelasting sprake kan zijn van een overschrijding van de belastbaarheid van de betrokken verzekerde op dat punt of op die punten, in de dossiergegevens terecht komen. Aan de arbeidsdeskundige worden dergelijke markeringen door het systeem nog wel op het scherm gepresenteerd, maar ze komen vervolgens niet terug in de geprinte versies van de CBBS-formulieren. Ook als gevolg hiervan laat het zich voor anderen dan functionarissen van het Uwv niet goed controleren of terecht het standpunt is ingenomen dat de totale belasting van een functie binnen de medische mogelijkheden van een betrokkene blijft.

Als derde punt noemt de Raad hier de reeds vorenomschreven systematiek, inhoudend dat de FML naast matchende beoordelingspunten, dat wil zeggen: punten die ook staan vermeld op de lijsten met functiebelastingen en aldus door het geautomatiseerde systeem met elkaar worden vergeleken, ook niet-matchende, dat wil zeggen: niet op de lijsten met functiebelastingen voorkomende, beoordelingspunten kent, die aldus niet door het systeem worden vergeleken. Als gevolg hiervan is het, naar van de zijde van het Uwv desgevraagd ook expliciet is erkend, in beginsel mogelijk dat functies door het systeem worden geselecteerd als potentieel passende functies - om reden dat bij vergelijking door het systeem van de matchende beoordelingspunten niet gebleken is van onaanvaardbare overschrijdingen van de belastbaarheid van de betrokken verzekerde - terwijl de betreffende functies bij die selectie eigenlijk als niet, of niet zonder meer, geschikt zouden moeten zijn aangemerkt, aangezien ze een aanmerkelijke belasting kennen op onderdelen waarvoor de betrokken verzekerde volgens de (niet-matchende belastbaarheidsaspecten van de) (k)FML evenzeer aanmerkelijk beperkt is. Ook dit punt kan in voorkomende gevallen een extra belemmering vormen voor de justitiabele en/of de rechter om te controleren of een functie terecht als passend is aangemerkt.

Nu evenvermelde punten, die overigens niet zijn bedoeld als een uitputtende opsomming van alle aan het CBBS klevende onvolkomenheden, maar wel een aantal belangrijke en in het oog springende onvolkomenheden daarvan vormen, in beginsel in de weg kunnen staan aan een nog als toereikend aan te merken niveau van transparantie, verifieerbaarheid en toetsbaarheid van een schattingsbesluit met behulp van het CBBS in een concreet geval, dienen, in elk geval zolang het CBBS als zodanig met betrekking tot evenvermelde onvolkomenheden ongewijzigd wordt gelaten, ter compensatie daarvan en ter voorkoming dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en/of 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden vernietigd, hoge(re) eisen te worden gesteld aan de verslaglegging en motivering van de in een concreet geval aan het betreffende schattingsbesluit ten grondslag gelegde verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige uitgangspunten.

Uiterlijk bij het besluit op bezwaar dient de betreffende schatting te zijn voorzien van een zodanig deugdelijke toelichting en motivering, bijvoorbeeld neergelegd in de aan dat besluit ten grondslag te leggen rapporten van de bezwaarverzekeringsarts en/of de bezwaararbeidsdeskundige, dat op grond daarvan voldoende inzicht wordt geboden in, en een voldoende mogelijkheid tot toetsing wordt verschaft van, de verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige grondslagen en uitgangspunten waarop de schatting berust. Deze rapporten dienen bovendien, waar nodig, in het bijzonder op de bezwaren van de betrokkene te zijn toegesneden.

De Raad voegt aan dit laatste toe dat in reeds lopende zaken, waarin zich met betrekking tot het voorliggende bestreden besluit problemen als vorenomschreven zouden voordoen, dat besluit in beginsel om die reden vernietigd zal dienen te worden. Indien het Uwv het besluit in de loop van de procedure in eerste aanleg of in hoger beroep alsnog voorziet van de ontbrekende toelichting, onderbouwing en/of motivering, dan kan er aanleiding zijn de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten.

Dit betekent dat ermee rekening dient te worden gehouden dat schattingsbesluiten op bezwaar die vanaf 1 juli 2005 worden genomen, indien en voor zover daaraan gebreken kleven die voortvloeien uit onvolkomenheden van het CBBS als ondersteunend systeem, als hiervoor gesignaleerd, en die niet uiterlijk bij zodanige besluiten bij wege van een deugdelijke motivering zijn ondervangen, alsdan niet langer op vorenomschreven wijze in beroep zullen kunnen worden gerepareerd door middel van het alsnog verstrekken van een nadere onderbouwing, toelichting en/of motivering. Deze besluiten zullen in daarvoor in aanmerking komende gevallen door de Raad worden vernietigd - zonder instandlating van de rechtsgevolgen - wegens strijd met de artikelen 3:2 en/of 7:12, eerste lid, van de Awb vanwege onzorgvuldige voorbereiding en/of motiveringsgebrek.

Oordeel Raad inzake het bestreden besluit

Appellante is in 1994 met klachten van depressieve aard uitgevallen voor haar werk als wasserijmedewerkster. Met ingang van 9 september 1995 is zij in aanmerking gebracht voor uitkeringen ingevolge de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet en de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.

Nadat gedaagde eerst enkele keren, in het bijzonder op grond van door de behandelend psychiater C. Kok omtrent appellante verstrekte informatie, de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante ongewijzigd had vastgesteld op 80 tot 100%, heeft gedaagdes verzekeringsarts besloten een expertise te doen verrichten door de psychiater C.J.F. Kemperman. Deze psychiater heeft met assistentie van de psycholoog A.J. Kovács een onderzoek ingesteld en daarvan verslag gedaan bij rapport van 13 december 2001. In het bijzonder gelet op de bevindingen en conclusies in dit rapport heeft de verzekeringsarts van gedaagde een FML opgesteld.

Uitgaande van de daarop aangegeven beperkingen heeft vervolgens de arbeidsdeskundige van gedaagde aan de hand van onderzoek door middel van het CBBS geconcludeerd dat voor appellante voldoende functies vallen aan te wijzen waarmee zij een zodanig loon kan verdienen dat ten opzichte van het maatgevende inkomen geen sprake is van enig verlies van verdiencapaciteit. In overeenstemming hiermee heeft gedaagde bij besluit van 1 maart 2002 de WAO-uitkering van appellante met ingang van 1 mei 2002 ingetrokken. Bij het bestreden besluit van 4 juli 2002 heeft gedaagde dat besluit in bezwaar gehandhaafd.

De rechtbank heeft, na onder verwijzing naar een eerdere uitspraak eerst blijk te hebben gegeven van haar oordeel dat het CBBS als hulpmiddel voor de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige om de belastbaarheid van een verzekerde vast te stellen en de mate van arbeidsongeschiktheid te objectiveren, rechtens aanvaardbaar is te achten, de namens appellante aangevoerde grieven van medische aard verworpen.

Daarbij heeft de rechtbank met name betekenis toegekend aan het expertiserapport van Kemperman. Voorts heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat van de zijde van appellante geen medische stukken in het geding zijn gebracht die een ander licht werpen op de belastbaarheid van appellante op de datum in geding of die tot twijfel leiden aan gedaagdes vaststelling daarvan. Wel heeft de rechtbank om diverse redenen haar twijfels geuit inzake de geschiktheid van enkele van de bij de schatting gebruikte functies. Indien die functies zouden moeten komen te vervallen, dan resteren naar het oordeel van de rechtbank echter in elk geval drie als geschikt aan te merken functies, die ook voldoende arbeidsplaatsen vertegenwoordigen en waarmee de mate van arbeidsongeschiktheid minder dan 15% is: produktiemedewerker (machinebediende), montagemedewerker (produktiemedewerker industrie) en medewerker schoonmaakdienst. Op grond hiervan heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

In hoger beroep heeft appellante haar bezwaren tegen de medische grondslag van het bestreden besluit staande gehouden.

De Raad komt evenwel niet tot een ander oordeel dan de rechtbank. De Raad kent in navolging van de rechtbank doorslaggevende betekenis toe aan de bevindingen en conclusies van Kemperman, die op grond van het ingestelde onderzoek een slechts lichte problematiek bij appellante heeft kunnen objectiveren. De Raad overweegt dat het onderzoek door Kemperman en eerder genoemde psycholoog, onder meer bestaande uit opvragen en bestuderen van informatie van de behandelend psychiater Kok, als zorgvuldig en voldoende diepgaand kan worden gekenschetst en is van oordeel dat de uit dat onderzoek getrokken conclusies aan de hand van relevante medische inzichten en op overtuigende wijze zijn onderbouwd. Van de zijde van appellante zijn ook in hoger beroep geen nadere gegevens ingebracht die aanleiding zouden kunnen geven tot twijfel aan de medische grondslag van het bestreden besluit.

Daarvan uitgaande bestaan ook voor de Raad geen aanknopingspunten om ervan uit te gaan dat appellante ten tijde hier van belang buiten staat was de drie door de rechtbank genoemde functies, als hiervoor weergegeven, te vervullen. De Raad heeft daarbij nog in het bijzonder in aanmerking genomen dat die functies geen bijzondere eisen stellen op het psychische vlak waaraan appellante, gegeven de voor haar op dat gebied vastgestelde beperkingen, geacht zou moeten worden niet te kunnen voldoen.

De aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapporten van de verzekeringsarts en de bezwaarverzekeringsarts en de overige gedingstukken hebben de Raad voldoende inzicht geboden in en een voldoende mogelijkheid tot toetsing verschaft van de verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige grondslagen en uitgangspunten waarop de schatting in het onderhavige geval berust.

Uit het bovenstaande volgt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. De aangevallen uitspraak, waarbij het beroep tegen dat besluit ongegrond is verklaard komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.

De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus gegeven door mr. K.J.S. Spaas als voorzitter en mr. J.W. Schuttel en mr. C.W.J. Schoor als leden, in tegenwoordigheid van J.W. Engelhart als griffier en uitgesproken in het openbaar op 9 november 2004.

(get.) K.J.S. Spaas.

(get.) J.W. Engelhart.

MR