Centrale Raad van Beroep, 12-08-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1803, 20/3011 AW

Artikel 117, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad bij koninklijk besluit voor het leven worden benoemd. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat zij op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden ontslagen.

Artikel 46h, derde lid, van de Wrra bepaalt dat de rechterlijk ambtenaar, met ingang van de eerste dag van de maand volgende op die waarin hij de leeftijd van zeventig jaren heeft bereikt, bij koninklijk besluit op voordracht van Onze Minister wordt ontslagen.

Het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd moet worden beschouwd als een algemeen beginsel van Unierecht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) brengt dit mee dat de nationale rechter aan wie een geschil is voorgelegd waarbij het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd in het geding is, in het kader van zijn bevoegdheid de voor de justitiabelen uit het Unierecht voortvloeiende rechtsbescherming dient te verzekeren en de volle omvang daarvan te waarborgen, en indien nodig elke met dit beginsel strijdige bepaling van nationaal recht buiten beschouwing moet laten (arrest van 22 november 2005 (Mangold), C-144/04, punt 75, 77; arrest van 19 januari 2010 (Swedex), C-555/07, punt 21, 50 en 51).

De Richtlijn vormt een concretisering van het genoemde beginsel van Unierecht op het vlak van arbeid en beroep; zij beoogt een algemeen kader te scheppen ter waarborging van voor eenieder gelijke behandeling in arbeid en beroep, door het bieden van een effectieve bescherming tegen discriminatie op een van de in artikel 1 genoemde gronden, waaronder leeftijd (arrest van het Hof van 12 oktober 2007, C-411/05, Palacios de la Villa punt 42, arrest van 5 maart 2009, C-388/07, Age Concern, punt 23 en arrest Swedex, punt 20). Volgens de rechtspraak van het Hof moet een regeling volgens welke het bereiken door de werknemer van de in die regeling vastgelegde pensioengerechtigde leeftijd meebrengt dat de arbeidsverhouding wordt beëindigd, worden aangemerkt als een regeling die werknemers die deze leeftijd hebben bereikt direct ongunstiger behandelt dan andere economisch actieven. Een dergelijke regeling schept dus een direct op leeftijd gegrond verschil in behandeling, zoals bedoeld in art. 2 lid 1 en 2, onder a, van de Richtlijn (arrest Palacios de la Villa, punt 51).

Artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten kunnen bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van het doel passend en noodzakelijk zijn.

Het Hof laat in zijn rechtspraak bij de beantwoording van de vraag of leeftijdsonderscheid als hier aan de orde objectief gerechtvaardigd is te achten, een ruime beoordelingsmarge aan de nationale overheden, niet alleen bij de beslissing welke van meerdere doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid zij specifiek willen nastreven, maar ook bij het bepalen van de maatregelen waarmee deze doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt (arrest van 15 april 2021, C-511/19, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, punt 30).¹ Met betrekking tot de vraag of een maatregel passend is om een doelstelling te verwezenlijken, moet worden beoordeeld of deze maatregel niet onredelijk is of – anders gezegd – niet kennelijk ongeschikt is om het legitieme doel te bereiken (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 12 oktober 2010, C-499/08, Andersen, punt 35).²Wat betreft de vraag of de maatregel noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, is het aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om het juiste evenwicht te vinden tussen de verschillende betrokken belangen. Vastgesteld moet worden of de nationale wetgever bij gebruik van de ruime beoordelingsmarge waarover hij op het gebied van sociaal beleid en werkgelegenheidsbeleid beschikt, getracht heeft de nagestreefde doelstellingen te bereiken zonder de belangen van de werknemers die door de maatregel worden getroffen, buitensporig te schaden (arrest Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, punten 45 en 47).

Het is aan de nationale rechter om na te gaan of een maatregel aan een legitiem doel beantwoordt en of de nationale wetgevende of regelgevende autoriteiten, gelet op de beoordelingsvrijheid waarover de lidstaten op het gebied van sociaal beleid beschikken, terecht konden oordelen dat het gekozen middel passend en noodzakelijk was voor het bereiken van dat doel (arrest van het Hof van 5 maart 2009, C-388/07, Age Concern, punt 52). Daarbij is aangetoond dat de betrokken maatregel passend en noodzakelijk is wanneer deze gelet op het nagestreefde doel niet onredelijk lijkt en gebaseerd is op gegevens waarvan de nationale rechter de bewijswaarde moet beoordelen (arrest van 21 juli 2011, C-159/10 en C160/10, Fuchs en Köhler, punt 83).³

Over de vraag of het verschil in behandeling tussen rechterlijk ambtenaren die de leeftijd van zeventig jaar hebben bereikt en rechterlijk ambtenaren die de leeftijd van zeventig jaar nog niet hebben bereikt objectief gerechtvaardigd is te achten, overweegt de Raad als volgt. De Raad is van oordeel dat het hanteren van een vaste ontslagleeftijd voor rechterlijk ambtenaren een passend middel is om de onder 3.5 verwoorde doelstellingen te bereiken. Daarmee wordt immers bereikt dat er functies beschikbaar komen voor andere, jongere rechterlijk ambtenaren met de vereiste kwalificaties. De minister heeft er in dit verband op gewezen dat rechterlijk ambtenaren voor het leven worden benoemd en dat er een beperkt aantal plaatsen beschikbaar is. In die situatie is een vaste ontslagleeftijd een niet onredelijk middel om de werkgelegenheid op billijke wijze tussen de generaties te verdelen en ontstaat er een evenwichtige en diverse personeelsopbouw, die bijdraagt aan de kwaliteit van de rechtspraak. Door een vaste ontslagleeftijd is bovendien het vertrek van rechterlijk ambtenaren voorzienbaar, zodat tijdig voor opvolging kan worden gezorgd. De maatregel draagt dus duidelijk bij aan de doorstroming. Daarnaast wordt met een vaste ontslagleeftijd voorkomen dat individuele beslissingen over het functioneren van oudere rechters moeten worden genomen. Gelet op de benoeming voor het leven (onafzetbaarheid) draagt dit bij aan het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De Raad ziet zich in dit oordeel gesteund door het arrest Fuchs en Köhler, punt 58 tot en met 60 waarin een wettelijke leeftijdsgrens van voor het leven benoemde procureurs aan de orde was.

Het voorgaande is, anders dan appellant heeft betoogd, ook relevant voor rechters-plaatsvervangers. Ook voor rechters-plaatsvervangers geldt dat het aantal beschikbare plekken beperkt is, dat bij ontslag een plek vrijkomt die door een jongere kan worden ingenomen en dat, naar mate de leeftijd vordert, meer geschillen kunnen ontstaan over de geschiktheid.

Wat betreft de vaststelling van de leeftijdsgrens op zeventig jaar is de Raad van oordeel dat de toepassing van die leeftijdsgrens, die leidt tot de uittreding van de oudste beroepsbeoefenaren, de werkgelegenheid van jongere beroepsbeoefenaren kan bevorderen, niet onredelijk lijkt en dat die leeftijd voldoende vergevorderd lijkt om als einde van de aanstelling als rechterlijk ambtenaar te dienen. De Raad verwijst hiertoe naar het arrest van het Hof van 18 november 2010, C-250/09 en C268/09, Georgiev, punt 51.⁴

Wat betreft de noodzakelijkheid is de Raad van oordeel dat de ontslagleeftijd van zeventig jaar de belangen van de betrokken rechterlijk ambtenaren niet buitensporig schaadt en dus niet verder gaat dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. De leeftijdsgrens van zeventig jaar is een aantal jaren hoger dan de AOW-leeftijd, op welke leeftijd aanspraak kan worden gemaakt op een ouderdomspensioen waarvan de hoogte niet als onredelijk kan worden beschouwd. Die leeftijdsgrens maakt het voor rechterlijk ambtenaren dus mogelijk om hun loopbaan gedurende een zekere periode voort te zetten terwijl zij al een ouderdomspensioen (kunnen) ontvangen. Verder vormt de leeftijdsgrens geen belemmering om actief te blijven op de arbeidsmarkt in een (juridische) functie zonder leeftijdsgrens. De Raad vindt voor dit oordeel steun in het arrest van het Hof van 16 oktober 2007, C-411/05, Palacios de la Villa, (punten 73 tot en met 75)⁵, en het arrest Fuchs en Köhler (punten 66 tot en met 68).

Dat de gemiddelde levensverwachting sinds de introductie van de wettelijke leeftijdsgrens voor rechters aanzienlijk is gestegen, leidt niet tot het oordeel dat de wetgever door het handhaven van die leeftijdsgrens de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid te buiten is gegaan. Uit het arrest Fuchs en Köhler, punt 41 e.v., blijkt dat een wijziging van de context van een wet, die inhoudt dat het doel van een wet wordt gewijzigd, niet uitsluit dat deze een legitiem doel nastreeft in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn. De omstandigheden kunnen wijzigen en de wet kan toch worden gehandhaafd om een andere reden. Ook kan er sprake zijn van verschillende, al dan niet samenhangende, doelstellingen met een verschillende rangorde van belangrijkheid. Uit 3.7.1 tot en met 3.7.4 blijkt dat de leeftijdsgrens van zeventig jaar voor rechters ook nu nog voldoende gerechtvaardigd wordt door de daarmee nagestreefde doelstellingen.

Dat het beleid van de regering in zijn algemeenheid is gericht op langer doorwerken en een latere pensionering, leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals opgemerkt in 3.7.4 is de verplichte ontslagleeftijd voor rechters nog steeds enkele jaren hoger dan de AOW-leeftijd. Dat het verschil tussen de AOW-leeftijd en de verplichte ontslagleeftijd voor rechters kleiner is dan bij de introductie van de leeftijdsgrens voor rechters, wil niet zeggen dat de leeftijdsgrens van zeventig jaar een onredelijk middel is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken. Ook kan niet worden gesproken van incoherent beleid.

Het betoog van appellant dat de nagestreefde doelstellingen ook kunnen worden bereikt zonder leeftijdsgrens voor rechters-plaatsvervangers, omdat ervoor kan worden gekozen om rechters-plaatsvervangers die niet functioneren niet langer op te roepen, wordt niet gevolgd. Dit zorgt er immers voor dat er individuele beslissingen moeten worden genomen over het functioneren van oudere rechters-plaatsvervangers en werkt een ongewenste discussie en procedures over de geschiktheid van rechters-plaatsvervangers in de hand. Hiermee wordt juist afbreuk gedaan aan de andere doelstelling van de leeftijdsgrens, namelijk het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. De minister heeft er terecht op gewezen dat de onafhankelijkheid van rechters-plaatsvervangers evenzeer gewaarborgd moet worden als die van andere rechters.