Centrale Raad van Beroep, 14-04-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:701, 22 / 1440 MAW
Centrale Raad van Beroep, 14-04-2023, ECLI:NL:CRVB:2023:701, 22 / 1440 MAW
Gegevens
- Instantie
- Centrale Raad van Beroep
- Datum uitspraak
- 14 april 2023
- Datum publicatie
- 18 april 2023
- ECLI
- ECLI:NL:CRVB:2023:701
- Zaaknummer
- 22 / 1440 MAW
Inhoudsindicatie
Aanvullende toelagebuitenland, vaste gedragslijn. Volgens rechtbank buitenwettelijk begunstigend beleid. De Raad oordeelt dat de vaste gedragslijn een uitleg inhoudt van artikel 10 van het VBD wat betreft de vaststelling van de hoogte van de toelage en moet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. Aan dergelijk beleid is de bestuursrechter niet gebonden. De uitleg die de staatssecretaris aan artikel 10 van het VBD heeft gegeven is juist. Sprake van basisbedragen, zo nodig correctie.
Uitspraak
22/1440 MAW
Datum uitspraak: 14 april 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 april 2022, 21/5986 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats ] ( Hongarije ) (appellant)
de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
1. Tot nu toe is de procedure als volgt verlopen.
1.2. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de hem toegekende aanvullende toelage-buitenland, zoals die blijkt uit de salarisspecificatie van 14 juli 2020.
1.3. De staatssecretaris heeft het bezwaar van appellant tegen deze salarisspecificatie bij besluit van 28 juli 2021 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
1.4. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
1.5. Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
1.6. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. D. van Zoelen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Wobma en mr. W.M. van Bracht-Szabo.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
2. Het gaat in deze zaak kort gezegd om de vraag of de staatssecretaris de hoogte van de aan appellant toegekende aanvullende toelage-buitenland juist heeft vastgesteld.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Appellant is per 28 augustus 2019 geplaatst op [defensieonderdeel] in Hongarije . Hij woont met zijn gezin in [woonplaats ] . In verband met deze plaatsing is hem een aanvullende toelage-buitenland toegekend als bedoeld in artikel 10 van het Voorzieningenstelsel buitenland defensiepersoneel (VBD) van € 104,66 per maand.
Appellant heeft naar aanleiding van de salarisspecificatie van juli 2020 bezwaar gemaakt tegen de hoogte van de aanvullende toelage-buitenland. Daarbij heeft hij onder meer naar voren gebracht dat hij volgens de toepasselijke regeling recht heeft op een maandelijks bedrag van € 394,79. Het bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de staatssecretaris geldt voor appellant op grond van tabel 7 van het VBD een basisbedrag van € 394,79, aangezien hij met zijn gezin in het buitenland woont en in aanmerking komt voor een vliegtoelage overeenkomstig categorie A. Op dit basisbedrag moet een correctie worden toegepast. Per 1 januari 2008 is de systematiek voor de berekening van de toelage-buitenland als bedoeld in artikel 7 van het VBD gewijzigd. In overleg met de vakbonden is voor de berekening van de aanvullende toelage-buitenland vervolgens tot 1 januari 2011 overgangsbeleid ontwikkeld. Gedurende deze periode is de aanvullende toelage-buitenland berekend overeenkomstig artikel 7 van het VBD, zoals dat gold tot 1 januari 2008. Voor de periode vanaf 1 januari 2011 vindt de berekening nog steeds op die wijze plaats, maar nu op basis van een vaste gedragslijn. Volgens de staatssecretaris wordt in artikel 10 van het VBD verwezen naar artikel 7 van het VBD en kan daarmee alleen de tekst van het oude artikel 7 bedoeld zijn. Ook uit de benaming ‘basisbedrag’ in tabel 7 van het VBD blijkt volgens de staatssecretaris dat het gaat om een bedrag waarop nog een nadere correctie moet worden toegepast.
Het oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het bestreden besluit in stand gelaten. Daarbij heeft zij overwogen dat voor de door de staatssecretaris gehanteerde berekeningswijze van de aanvullende toelagebuitenland geen grondslag bestaat in de bestaande regelgeving. De staatssecretaris hanteert daarom een vaste gedragslijn die als buitenwettelijk begunstigend beleid moet worden gezien. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van buitenwettelijk begunstigend beleid als een gegeven aanvaarden. De rechterlijke toetsing van dergelijk beleid is beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. Appellant heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond dat de staatssecretaris dit beleid niet consistent toegepast heeft.
Beoordeling door de Raad
De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over de door de staatssecretaris vastgestelde hoogte van de aan appellant toegekende aanvullende toelage-buitenland, juist is. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
De Raad komt tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen. De rechtbank heeft terecht het bestreden besluit in stand gelaten. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de vanaf 1 januari 2011 door de staatssecretaris gehanteerde vaste gedragslijn, zoals omschreven onder 2.2, niet als buitenwettelijk begunstigend beleid kan worden aangemerkt. Artikel 10 van het VBD is per 1 januari 2008 niet gewijzigd en biedt ook vanaf die datum een grondslag voor de verlening van de aanvullende toelage-buitenland. De vaste gedragslijn houdt een uitleg in van artikel 10 van het VBD wat betreft de vaststelling van de hoogte van de toelage, meer in het bijzonder van de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 7, en moet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. Aan dergelijk beleid is de bestuursrechter niet gebonden.1
De vraag is vervolgens of de uitleg die de staatssecretaris aan artikel 10 van het VBD heeft gegeven, juist is. Die vraag beantwoordt de Raad, anders dan appellant, bevestigend. Artikel 10 van het VBD bepaalt dat het bedrag van de aanvullende toelage-buitenland wordt vastgesteld met toepassing van tabel 7 en artikel 7 van het VBD. Sinds 1 januari 2008 is artikel 7 van het VBD gebaseerd op een andere berekeningssystematiek wat betreft de vaststelling van de toelage-buitenland. Dat met de wijziging van artikel 7 van het VBD zou zijn beoogd om ook de berekeningswijze van de op artikel 10 van het VBD gebaseerde aanvullende toelage-buitenland aan te passen, is niet gebleken. Aangenomen kan worden dat hier sprake is van een omissie van de regelgever. Met de staatssecretaris is de Raad van oordeel dat het niet langer toepassen van een correctie op het basisbedrag uit tabel 7 bij de vaststelling op grond van artikel 10 van het VBD van de aanvullende toelage-buitenland niet in overeenstemming zou zijn met de bedoeling van de regelgever. De Raad volgt daarbij de staatssecretaris in zijn standpunt dat één van de uitgangspunten van het VBD is dat de (economische) omstandigheden in het buitenland variabel zijn en dat de te verlenen vergoedingen daaraan moeten worden aangepast. Dit wordt ook bevestigd door de aanduiding van de in tabel 7 van het VBD opgenomen bedragen als basisbedragen. Deze benaming duidt erop dat op deze bedragen zo nodig een correctie moet plaatsvinden. De Raad volgt appellant dan ook niet in zijn standpunt dat hij aanspraak kan maken op het toepasselijke basisbedrag zoals dat in tabel 7 is opgenomen, zonder dat daarop een correctie plaatsvindt vanwege het verschil in de kosten van levensonderhoud in Hongarije ten opzichte van die in Nederland.
Conclusie en gevolgen
Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat de hoogte van de aanvullende toelage-buitenland juist is vastgesteld. De aangevallen uitspraak zal, met verbetering van de gronden, worden bevestigd.
5. Appellant krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2023.
(getekend) H. Lagas
(getekend) R. van Doorn