Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 02-07-2024, ECLI:NL:GHARL:2024:4369, 200.332.465/01

Naast Heynen is ELS gevestigd. De loods op het perceel van ELS staat op ongeveer vier meter afstand van het bedrijfsgebouw van Heynen. De foto hieronder toont de bestaande situatie, waarbij de gebouwen van Heynen rechts (-midden en -onder) staan en het terrein met het gebouw van ELS links ligt. Aan de achterzijde van het gebouw van ELS is in de gevel een (afvoer)pijpje gesitueerd.

ELS verwerkt als recyclebedrijf diverse soorten metalen die worden gesorteerd, gescheiden en afgevoerd. Zij verwerkt in dat verband ook CO2-, schuim- en poederblussers en maakt voor het demonteren en vernietigen daarvan gebruik van een brandblusser-demontagelijn.

De schuimblussers bevatten PFAS. Dat is een afkorting voor per- en polyfluoralkyl-stoffen. De term PFAS is een verzamelnaam voor PFOS (perfluoroctaansulfonaten) en PFOA (perfluoroctaanzuur) en overige PFAS. Deze chemische stoffen zijn door mensen gemaakt en komen van nature niet voor in het milieu. Van een aantal PFAS is bekend dat ze ongewenste eigenschappen hebben. Van deze stoffen is bekend dat ze i) niet of nauwelijks afbreken in het milieu (ze zijn persistent), ii) schadelijke effecten kunnen geven in mensen en het milieu (ze zijn toxisch), iii) zich gemakkelijk en snel verspreiden in het milieu (ze zijn mobiel) en/of iv) ophopen in het menselijk lichaam, in dieren en planten (ze zijn bioaccumulerend). PFAS komen inmiddels in kleine hoeveelheden voor in onder andere de bodem, het oppervlaktewater en bloed van mensen. Dit komt bijvoorbeeld doordat fabrieken ze uitstoten bij productieprocessen waar deze stoffen worden gebruikt. Hierbij kunnen PFAS bijvoorbeeld worden uitgestoten naar de lucht en van daaruit verspreiden naar de bodem en het grondwater. PFAS kunnen ook via afvalwater in het oppervlaktewater terecht komen en kunnen zich bijvoorbeeld via rivieren verder verspreiden. Ze kunnen ook in het milieu terecht komen doordat ze vrijkomen uit producten waar PFAS in zitten. Verschillende PFAS (waaronder PFOA en PFOS-stoffen) zijn bestempeld als ‘Zeer Zorgwekkende Stoffen’ (hierna ook: ZZS).²

De poederblussers bevatten ammoniumfosfaat, natriumbicarbonaat en/of ammoniumsulfaat. Deze stoffen zijn corrosief als zij in contact komen met water.

Op 1 mei 2017 heeft de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en Vechtstreek (hierna: OFGV) aan ELS een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting om CO2- en schuimblussers te kunnen innemen en verwerken, naast de ELS al per 6 februari 2007 vergunde inname en verwerking van poederblussers. Op 24 mei 2018 heeft OFGV aan ELS een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een nieuwe brandblusserdemontagelijn en voor het vervangen van de reeds aanwezige gasolietank door een nieuwe tank. Aan de vergunning van 6 februari 2007 zijn voorschriften verbonden waarvan artikel 5.2.7 luidt: “Bij de aan- en afvoer, op- en overslag alsmede de be- en verwerking van metalen, papier, karton, bluspoeder en overige (gevaarlijke) stoffen dient er op toegezien te worden dat deze stoffen en materialen zich niet binnen of buiten de inrichting kunnen verspreiden.”

Op 23 augustus 2021 heeft de OFGV van het Waterschap Zuiderzeeland (hierna: het Waterschap) een analyserapport van Aqualysis van 25 juni 2021 ontvangen. In dat rapport zijn cijfermatig de geconstateerde concentraties weergegeven van een aantal Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) in het afvalwater (effluent van de OBAS van het terrein) afkomstig van de inrichting van ELS. De OFGV heeft daarop geconcludeerd dat uitgangspunt is dat emissie van dergelijke stoffen in het afvalwater, en indirect het oppervlaktewater, wordt voorkomen, dat in de geldende vergunning geen voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot de emissie van (potentiële) ZZS en dat het daarom noodzakelijk is de vergunning van ELS aan te passen. De OFGV heeft vervolgens per brief van 18 november 2021 aan ELS aangekondigd dat de vergunningssituatie ambtshalve wordt gewijzigd. Op 14 juni 2022 is de omgevingsvergunning van ELS bij besluit van het College van Gedeputeerde Staten van Flevoland ambtshalve gewijzigd. Dit besluit geeft als reden voor de wijziging dat de vigerende vergunning onvoldoende bescherming biedt tegen het lozen van afvalwater dat is verontreinigd met ZZS en potentieel ZZS uit de PFAS- en PFOS groepen. In voorschrift 5.3.1 bij deze vergunning is bepaald dat ELS gebonden is aan het sectorplan 45 over brandblussers van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (2017-2029). In sectorplan 45 staat: “Lozen van schuimblusmiddelen op het riool is niet toegestaan, aangezien dit kan leiden tot hinderlijke schuimvorming in het riool en op de afvalwatervoorziening (AWZI). Bovendien worden de gehalogeneerde surfactanten (= oppervlakteactieve stoffen) in de AWZI niet afgebroken.” Heynen heeft tegen dit besluit beroep aangetekend.

Naar aanleiding van het voornemen tot ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning en de daarmee gepaard gaande onderzoeken door de OFGV heeft ELS de verwerking van brandblussers in de periode juni 2021 tot 22 december 2022 gestaakt.

Op 22 december 2022 heeft Heynen bij de OFGV een verzoek tot handhaving gedaan in verband met door Heynen geconstateerde stofwolken en schuimvorming in de tanks bij ELS. Heynen heeft ook verzocht om de productie tijdelijk stil te leggen. Op 28 februari 2022 heeft de OFGV het handhavingsverzoek tegen ELS afgewezen. Heynen is tegen deze beslissing in bezwaar gekomen. Het College van Gedeputeerde Staten van Flevoland hebben bij besluit van 30 oktober 2023 het bezwaar van Heynen gegrond verklaard. Daartoe is samengevat overwogen i) dat aannemelijk is dat schuimblusmiddel, waarvan bekend is dat het PFAS bevat, in de olie- en benzineafscheider (hierna ook: OBAS) terecht is gekomen, en dat daarmee zeer waarschijnlijk voorschrift 5.2.7 van de vergunning van 6 februari 2007 is overtreden, ii) dat het afvoerpijpje in de gevel van de loods van ELS is vergund, maar dat de gestelde hinder door emissie via dat pijpje verder onderzocht moet worden en iii) dat zeer waarschijnlijk is dat PFAS in het afvalwater terecht is gekomen door het lozen van schuimblusmiddel via de OBAS, wat een overtreding is van het voorschrift 5.3.1 van de vergunning uit 2022.

Op 20 februari 2023 heeft Heynen het College van Gedeputeerde Staten verzocht om i) een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van ELS door voorschriften op te nemen die de omgeving beschermen tegen de verspreiding van Zeer Zorgwekkende Stoffen uit de PFAS en PFOS groepen en ii) een onderzoek voor te schrijven waarin wordt aangetoond wat de omvang en impact van de vervuiling is geweest.

Heynen heeft onderzoek laten doen door Certicon Bodemexperts (hierna: Certicon), Tauw B.V. (hierna: Tauw) en Sericon.

ELS heeft onderzoek laten doen door SGS Belgium N.V. (hierna: SGS), door FMA-Nillisen Bedrijfsadviseurs (hierna: FMA) en haar filterleverancier Vlint.

Op een melding van Heynen over stofoverlast heeft op 1 juni 2023 een controleonderzoek plaatsgevonden door de heer [naam1] (hierna: [naam1] ), werkzaam bij de OFGV. Daarvan is een controleverslag opgemaakt, gedateerd op 16 juni 2023. [naam1] heeft geconstateerd dat de filterende installatie niet optimaal werkt. ELS is daarop een termijn gesteld de filters voor 1 juli 2023 te vervangen.

Bij besluit van 29 augustus 2023 heeft de OFGV aan ELS een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet aanleveren van emissiegegevens als bedoeld in artikel 2.4 lid 3 Activiteitenbesluit milieubeheer. In dit besluit wordt gerefereerd aan door ELS aangeleverde emissiegegevens van 4 augustus 2023 en opgemerkt dat die gegevens zijn beoordeeld door de luchtspecialist van de OFGV. Daarover is vermeld dat het is opgevallen dat uit het rapport van 3 maart 2023 blijkt dat er bij ELS PFOS en PFAS vrij naar de lucht komt in een vrij hoge concentratie, dat er naar verwachting nog veel meer soorten PFAS vrijkomen, naast de twee van de honderden soorten PFAS-soorten die zijn bemonsterd. Verder is in voornoemd besluit verwoord dat uit het rapport van 4 augustus 2023 onvoldoende blijkt in welke mate PFAS uit de inrichting van ELS vrijkomt.

Op 16 november 2023 heeft de OFGV aan ELS een waarschuwingsbrief gestuurd in vervolg op het handhavingsverzoek van Heynen (zie rov 3.8). In die brief is vermeld dat ELS in overtreding is met voorschrift 5.2.7 van de vergunning uit 2007 doordat met de incidenten van 2 en 14 december 2022 van vrijkomend schuimbluswater bij de overslag van opslagtank naar tankwagen (gevaarlijke) afvalstoffen zich buiten haar inrichting verspreiden. Verder is verwoord dat uit onderzoek van het Waterschap van 19 december 2022 blijkt dat PFAS in het afvalwater van ELS is gevonden en dat ELS in overtreding is met het voorschrift geen schuimblusmiddel op het riool te lozen. In de brief wordt daarnaast gerefereerd aan de analyseresultaten van het Waterschap van 21 september 2023 waaruit blijkt dat het op de gemeentelijke riolering geloosde afvalwater een hogere concentratie PFAS heeft dan bij eerdere monsternemingen.

Op 5 december 2023 heeft de OFGV op een Woo-verzoek van Heynen geweigerd onder meer het SGS-rapport aangaande de in opdracht van ELS gedane PFOA en PFOS-metingen openbaar te maken. Daartoe is overwogen dat in de last onder dwangsom van 29 augustus 2023 is aangegeven dat het rapport is afgekeurd en het een achterhaald document betreft.

In een brief van 5 maart 2024 heeft de OFGV aan ELS geschreven dat zij de emissiegegevens over de uitstoot van PFAS naar de lucht van ELS heeft ontvangen en dat ELS die uitstoot zoveel mogelijk moet beperken. De OFGV heeft verder vermeld dat zij van het Waterschap emissiegegevens naar het afvalwater in de OBAS van ELS heeft ontvangen met de volgende concentraties PFAS/PFOS: op 15 juni 2021 50,14 μg/l, op 19 december 2022 70,40 μg/l, op 21 september 2023 114,53 μg/l, op 10 november 2023 53,62 μg/l en op 12 december 2023 15,059 μg/l. De OFGV heeft daarop van ELS geëist dat zij binnen vier weken een vermijdings- en reductieprogramma opstelt als bedoeld in het sinds 1 januari 2024 geldende Besluit activiteiten leefomgeving.

In werking stoot de filterinstallatie via een pijp in de gevel van het pand van ELS stofwolken uit; volgens Heynen iedere 25 seconden, volgens ELS iedere 60 seconden. ELS heeft vanwege het functioneren van haar filterinstallatie de verwerking van poederblussers begin april 2024 (tijdelijk) gestaakt.