Hoge Raad, 17-12-1999, AA3879, C98/130HR

17 december 1999

Eerste Kamer

Nr. C98/130HR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

DE GEMEENTE CASTRICUM,

gevestigd te Castricum,

EISERES tot cassatie,

advocaat: voorheen mr J.L. de Wijkerslooth,

thans mr G. Snijders,

[Verweerder],

wonende te [woonplaats],

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: mr J.K. Franx.

1. Het geding in feitelijke instanties

Verweerder in cassatie [..] heeft bij exploit van

30 januari 1995 eiseres tot cassatie - verder te noemen:

de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Haarlem en

gevorderd:

1. voor recht te verklaren dat de Gemeente jegens [ver-

weerder] ter zake van de in de dagvaarding omschreven

feiten en grondslagen aansprakelijk is voor de door

hem geleden schade wegens onrechtmatig handelen van de

Gemeente en

2. de Gemeente te veroordelen tot betaling van een bedrag

van ƒ 83.708,13 alsmede een bedrag aan schadevergoeding

nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de

wet, alles te vermeerderen met de wettelijke rente

vanaf 20 mei 1993.

De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.

De Rechtbank heeft bij vonnis van 6 augustus 1996:

1. voor recht verklaard dat de Gemeente jegens [verweerder]

onrechtmatig heeft gehandeld en deswege voor de

als gevolg daarvan door [verweerder] geleden schade

aansprakelijk is, door bij besluit van het college van

burgemeester en wethouders van 11 september 1992 een

beslissing op [verweerder]’ vergunningaanvraag aan te

houden;

2. de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door

[verweerder] in de administratieve beroepsprocedure

tegen het besluit van het college van burgemeester en

wethouders van 11 september 1992 gemaakte redelijke

kosten van juridische bijstand en adviseurskosten,

voor zover [verweerder] in die procedure opkwam tegen

de onder 1 bedoelde aanhouding, nader op te maken bij

staat.

Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep

ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam. De Gemeente

heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Bij tussenarrest van 15 januari 1998 heeft het Hof

de zaak naar de rol verwezen om [verweerder] in de gele-

genheid te stellen zijn stellingen nader te verduidelij-

ken en iedere verdere beslissing aangehouden.

Het tussenarrest van het Hof is aan dit arrest ge-

hecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het tussenarrest van het Hof heeft de Gemeen-

te beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding

is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van

het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advo-

caten.

De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-

Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met ver-

oordeling van de Gemeente in de kosten.

3. Beoordeling van het middel

(i) [Verweerder] is van 1988 tot 18 juni 1993 eigenaar

geweest van een in de gemeente Castricum gelegen perceel

grond.

(ii) Op dit perceel zijn in mei 1992 ten behoeve van

[verweerder] werkzaamheden verricht tot omzetting van

grond.

(iii) Bij brieven van 27 mei en 16 juli 1992 heeft de

Gemeente [verweerder] gelast deze werkzaamheden te beëin-

digen, op de grond dat hij geen aanlegvergunning had, als

vereist volgens het voorbereidingsbesluit van 29 november

1990.

(iv) Bij brief van 21 juli 1992 hebben Gedeputeerde Sta-

ten van Noord-Holland [verweerder] eveneens gelast de

werkzaamheden te beëindigen, op de grond dat hij niet be-

schikte over de ingevolge de Ontgrondingenwet vereiste

vergunning.

(v) Vervolgens heeft [verweerder] in de maand juli 1992

aan de Gemeente verzocht hem een aanlegvergunning te ver-

lenen, en aan het provinciaal bestuur een ontgrondings-

vergunning verzocht.

(vi) Het College van burgemeester en wethouders heeft de

beslissing op het verzoek van [verweerder] bij besluit

van 11 september 1992 aangehouden. Dit besluit houdt on-

der meer het volgende in:

“Ingevolge artikel 46, lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke

Ordening hebben wij besloten de beslissing op uw aanvrage

aan te houden. De aanhouding duurt totdat omtrent de

goedkeuring van het bestemmingplan is beslist.(…)

Geen toepassing zal worden gegeven aan het bepaalde

in het achtste lid van artikel 46 omdat naar onze

mening de grondomzetting niet in overeenstemming

zou zijn met de doelstellingen van het bestemmingsplan

Buitengebied, met name wat betreft het conserverende

karakter van het plan en het streven tot behoud en

waar mogelijk versterking van de landschappelijke- en natuurwetenschappelijke waarden.”

(vii) Tegen dit besluit heeft [verweerder] bij de gemeen-

teraad een voorziening gevraagd. Naar aanleiding hiervan

heeft de Gemeente advies ingewonnen bij de Directeur

Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie van het Ministerie

van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Deze heeft bij

brief van 30 november 1992 laten weten geen overwegende

bezwaren te hebben tegen het verlenen van de aanlegver-

gunning.

(viii)Een schrijven van 5 januari 1993 van het College

van burgemeester en wethouders aan de Commissie voor

ruimtelijke ordening en volkshuisvesting van de Gemeente

houdt onder meer in:

“In het bezwaarschrift wordt terzake van de aanhouding

door de heer [verweerder] verwezen naar een

uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad

van State waarin, in afwijking van vroegere uitspraken,

de conclusie wordt getrokken dat de aan-

houdingsplicht niet geldt in een situatie zoals die

hier aan de orde is, te weten een aanlegvergunning

gebaseerd op een voorbereidingsbesluit.

In deze situatie dient de vergunning geweigerd of

verleend te worden, terwijl ook Gedeputeerde Staten

geen verklaring van geen bezwaren meer hoeven af te

geven. Dit onderdeel van het bezwaar achten wij ge-

grond. Bij de door de gemeenteraad te nemen beslis-

sing kan hierin worden voorzien.”

(ix) Op 28 januari 1993 heeft de gemeenteraad de bezwa-

ren van [verweerder] gegrond verklaard en hem alsnog een

aanlegvergunning verleend. Op 23 maart 1993 heeft hij een

ontgrondingsvergunning verkregen.

3.2 In deze procedure stelt [verweerder] zich op het

standpunt dat de Gemeente onrechtmatig jegens hem heeft

gehandeld door bij besluit van 11 september 1992 het ver-

zoek om de aanlegvergunning aan te houden in plaats van

daarop (in positieve zin) te beslissen, ten gevolge waar-

van hij schade heeft geleden in de vorm van inkomstender-

ving en van kosten van juridische bijstand en adviseurs-

kosten. Hij vordert 1) voor recht te verklaren dat de Ge-

meente voor die door hem geleden schade aansprakelijk is,

en 2) de Gemeente te veroordelen tot betaling van een

schadevergoeding ten bedrage van ƒ 83.708,13 ter zake van

inkomstenderving en adviseurskosten en tot betaling van

een nader bij staat op te maken schadevergoeding ter zake

van de kosten van juridische bijstand.

De Rechtbank heeft de vordering ter zake van de in-

komensschade niet toewijsbaar geoordeeld, voor recht ver-

klaard dat de Gemeente aansprakelijk is voor de (overige)

schade die [verweerder] heeft geleden door de aanhouding

van de beslissing op [verweerder]’ vergunningaanvraag, en

de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door [ver-

weerder] in de administratieve beroepsprocedure gemaakte

kosten van juridische bijstand en adviseurskosten, nader

op te maken bij staat.

In hoger beroep heeft het Hof de zaak naar de rol

verwezen teneinde [verweerder] in de gelegenheid te stel-

len zijn stellingen met betrekking tot de door hem gele-

den schade, waaronder de adviseurskosten en kosten van

juridische bijstand, te verduidelijken en te onderbouwen

als in rov. 5.12 aangegeven. Voorafgaand aan die beslis-

sing heeft het Hof onder meer overwogen (rov. 5.5):

“Het primaire besluit van de gemeente tot aanhouding van

de vergunningaanvraag was in strijd met de wettelijke

regelingen, zoals deze in de jurisprudentie van de Raad

van State zijn uitgelegd. Het nemen van een besluit in

strijd met de wet is onrechtmatig en deze onrechtmatigheid

moet aan de gemeente op grond van verkeersopvattingen worden

toegerekend, ook als haar geen enkel verwijt zou treffen.”

3.3 Onderdeel 1 van het middel keert zich tegen deze

overweging met het, door het Hof verworpen, betoog dat

het nemen van een primair besluit dat in de bezwaarfase

wordt herzien niet zonder meer een onrechtmatige daad van

de Gemeente oplevert welke op grond van de verkeersopvat-

tingen aan haar kan worden toegerekend. Het Hof had moe-

ten bezien op grond van welke feiten en omstandigheden de

onrechtmatige gedraging aan de Gemeente kon worden toege-

rekend. Behoudens het geval, aldus voorts het onderdeel,

dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken

vertoonde, dat gezegd moet worden dat een bestuursorgaan

tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft geno-

men, dan wel wanneer sprake is van een bijzonder geval,

dient de in de bestuurlijke voorprocedure geleden schade

voor rekening van [verweerder] te blijven.

3.4 Het onderdeel faalt. In cassatie is niet bestreden

dat het primaire besluit - het besluit tot aanhouding van

de beslissing op het verzoek om een aanlegvergunning -

berust op een onjuiste uitleg van de wet en derhalve on-

rechtmatig is. Een zodanig onrechtmatig handelen moet

steeds aan het betrokken overheidslichaam worden toegere-

kend. In dat geval is immers sprake van een oorzaak welke

- in de bewoordingen van art. 6:162 lid 3 BW - krachtens

de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van

dat lichaam komt (HR 20 februari 1998, nr. 16474, NJ

1998,526).

3.5 Onderdeel 2 keert zich tegen het in rov. 5.12 van

het Hof besloten liggende oordeel dat de door [verweer-

der] gevorderde kosten van juridische bijstand gemaakt in

de bezwaarfase in beginsel - voorzover [verweerder] erin

slaagt deze aannemelijk te maken - in aanmerking komen

voor vergoeding door de Gemeente. Het strekt ten betoge

dat op het voetspoor van de jurisprudentie van de be-

stuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens de

onder 3.2 genoemde uitzonderingsgevallen, de in de be-

stuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbij-

stand niet dienen te worden aangemerkt als redelijke kos-

ten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid als

bedoeld in artikel 6:96 lid 2 onder b BW dan wel als re-

delijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten

rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 2 onder c BW.

3.6 Ook dit onderdeel faalt. Naar vaste rechtspraak van

de Hoge Raad kunnen kosten van juridische bijstand in een

geval als het onderhavige, ook voorzover die kosten ge-

maakt zijn in de bezwaarfase, op grond van art. 6:96 lid

2 BW voor vergoeding in aanmerking komen indien zowel het

inroepen van die bijstand als de kosten daarvan redelijk

zijn. Anders dan het onderdeel betoogt, bestaat er geen

grond om voor de toewijsbaarheid van een vordering tot

vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten van

rechtsbijstand aanvullende eisen te stellen, die niet hun

grondslag vinden in de regels die in het algemeen gelden

voor de toewijsbaarheid van een vordering tot schadever-

goeding op grond van onrechtmatige daad. Ook de omstan-

digheid, dat in de geschiedenis van de totstandkoming van

art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat de in een

bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel

voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en

slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmer-

king dienen te komen, leidt, anders dan het onderdeel

kennelijk nog betoogt, niet tot een ander oordeel van de

burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daarbij kan

nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de geschie-

denis van de totstandkoming van art. 8:75 heeft de wet-

gever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving

met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de be-

zwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de

rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche,

blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het

standpunt gesteld “dat de regeling die is getroffen voor

de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de

rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschrift-

procedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kosten-

veroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is

ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen

duidelijk redenen kunnen zijn om die kosten wel te ver-

goeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgela-

ten.” (Parl. Gesch. Awb, t.a.p. blz 498, rechter kolom).

4. Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding

in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van

[verweerder] begroot op ƒ 1.827,20 aan verschotten en

ƒ 3.000,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de vice-president

Mijnssen als voorzitter en de raadsheren Neleman,

Herrmann, Van der Putt-Lauwers en Fleers, en in het open-

baar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op

17 december 1999.