Hoge Raad, 17-12-2004, AO9556, C03/165HR

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

t e g e n

1. Het geding in feitelijke instanties

2. Het geding in cassatie

3. Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.2 Aan haar hiervoor onder 1 bedoelde vordering heeft OZB ten grondslag gelegd dat de Staat jegens haar (op verscheidene gronden) onrechtmatig heeft gehandeld door de invoering en handhaving van het hiervoor in 3.1 onder (vii) bedoelde verzekeringsgrondcriterium in de aanwijzingen van de minister voor 1999 en 2000. De rechtbank heeft OZB in haar vordering niet-ontvankelijk verklaard omdat voor OZB weliswaar geen beroep op de bestuursrechter openstaat tegen de aanwijzingen, nu die algemeen verbindende voorschriften zijn, maar ingevolge de Zfw en de Awb wel tegen de uitvoeringsbeschikkingen voor OZB de bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan en dat het tot de taken van het College en de ABRvS behoort bij dat bezwaar, onderscheidenlijk beroep ook de rechtsgeldigheid van de aanwijzingen in de beoordeling te betrekken, waarmee voldoende rechtsbescherming tegen die aanwijzingen wordt geboden. Het hof heeft de tegen die overwegingen gerichte grieven gegrond geacht, maar het bestreden vonnis niettemin bekrachtigd. Het overwoog daartoe dat niet-ontvankelijkverklaring weliswaar niet op haar plaats was omdat tegen de aanwijzingen als zodanig, zijnde algemeen verbindende voorschriften, voor OZB geen bestuursrechtelijk bezwaar of beroep openstaat of heeft opengestaan en dat daaraan niet afdoet dat door de bestuursrechter wel langs indirecte weg, namelijk in het verband van het beroep tegen de uitvoeringsbeslissingen, de rechtsgeldigheid van de aanwijzingen kan worden beoordeeld (rov. 6b), maar dat het hof niettemin niet aan een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren van OZB tegen de aanwijzingen toekwam (rov. 6c). Dat oordeel motiveerde het hof als volgt. Tegen elke uitvoeringsbeslissing van het College tot uitvoering van de aanwijzingen staat bezwaar en beroep open bij het College, respectievelijk de ABRvS, waarmee in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang is voorzien. Daarin heeft de ABRvS tot taak, zoals ook de rechtbank had overwogen, de aanwijzingen te toetsen aan hogere regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, mits daartoe door een aangevoerde beroepsgrond geroepen. De ABRvS is de daartoe bij uitstek aangewezen bestuursrechter en zij heeft die toetsing in dit geval ook daadwerkelijk verricht, waarbij zij de bewaren van OZB ongegrond heeft bevonden (rov. 6d). Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter brengt, mede met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige rechterlijke uitspraken, mee dat in het geval de daartoe bij uitstek aangewezen hoogste bestuursrechter in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang onherroepelijk de verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift heeft uitgesproken, de burgerlijke rechter - behoudens bijzondere omstandigheden - in beginsel van dat oordeel van deze bestuursrechter dient uit te gaan en zich niet opnieuw zelfstandig een oordeel over de verbindendheid van het desbetreffende voorschrift vormt, in elk geval wanneer, zoals te dezen het geval is, van de burgerlijke rechter wordt gevraagd het voorschrift te toetsen aan dezelfde hogere regels en beginselen, als die waaraan de bestuursrechter reeds heeft getoetst (rov. 6e). Het hof overwoog voorts dat bijzondere omstandigheden die tot een uitzondering op dat beginsel zouden nopen, zijn gesteld noch gebleken. Als zodanig heeft het hof niet aanvaard dat de procespartijen in de bestuursrechtelijke procedure en het onderhavige geding niet dezelfde zijn, te minder nu OZB in beide procedures als eisende partij is opgetreden. Evenmin bracht het feit dat de toetsing door de ABRvS een 'exceptieve' is het hof tot een ander oordeel, terwijl het de stelling dat de burgerlijke rechter eerder dan de ABRvS aanleiding zal zien tot honorering van de bezwaren van OZB, niet aannemelijk gemaakt achtte, waarbij het hof de relevantie van die stelling in het midden liet (rov. 6f). Ten slotte overwoog het hof dat voor het aannemen van een uitzondering ook geen aanleiding kon worden gevonden in de stelling van OZB dat haar vordering tot een ruimere toetsing zou leiden, omdat die ook toekomstige aanwijzingen raakte, nu dat onverlet laat dat de gevraagde toetsing niet een andere zou zijn dan de reeds door de bestuursrechter verrichte en een onverbindendverklaring door de bestuursrechter niet minder effect zou sorteren dan toewijzing van de primaire vordering van OZB (rov. 6g).

3.3.1 Het onderhavige geval wordt hierdoor gekenmerkt dat OZB de onverbindendheid van de ten processe bedoelde, op voormeld Besluit gebaseerde aanwijzingen vastgesteld wil zien met het oog op de betekenis die deze algemeen verbindende voorschriften hebben voor (de rechtmatigheid van) de beschikkingen waarmee aan die aanwijzingen uitvoering is gegeven. Tegen die beschikkingen stond voor OZB een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open. OZB heeft die rechtsgang ook benut en daarin - tevergeefs - tot in hoogste instantie betoogd dat de aanwijzingen onverbindend zijn. Een en ander brengt mee dat OZB niet met vrucht voor de burgerlijke rechter kan aanvoeren dat de aanwijzingen onverbindend zijn, omdat in dit geval het uit een oogpunt van het bieden van aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter niet noodzakelijk is over te gaan tot een herbeoordeling van het door de hoogste bestuursrechter uitgesproken oordeel, en zulks ter voorkoming van tegenstrijdige uitspraken en uit een oogpunt van een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter ook niet wenselijk is.

3.3.2 Aan het vorenstaande doet niet af dat in de bestuursrechtelijke rechtsgang niet de Staat maar het College de wederpartij van OZB was, nu de aanwijzing wie moet worden aangemerkt als de verwerende partij afhankelijk is van de inrichting van het burgerlijke proces, onderscheidenlijk de desbetreffende bestuursrechtelijke procedure.

3.3.3 Aan mogelijke verschillen tussen de wijzen waarop de bestuursrechter en de burgerlijke rechter toetsing van algemeen verbindende voorschriften uitvoeren, komt in dit verband geen betekenis toe: een andere opvatting zou te zeer afbreuk doen aan de belangen die gemoeid zijn met een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.

3.4 Hierop stuiten alle in het principale beroep aangevoerde klachten af.

4. Beslissing

Dit arrest is gewezen door de raadsheren J.B. Fleers, als voorzitter, D.H. Beukenhorst, A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 17 december 2004.