Parket bij de Hoge Raad, 02-02-1990, AB7898 AG6257 AN0878, 13 763

Mr. Mok

Conclusie inzake:

DE STAAT (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)

tegen

[verweerder]

Edelhoogachtbaar College,

[verweerder], verweerder in cassatie, stond als werkzoekende ingeschreven bij het Gewestelijk Arbeidsbureau (GAB) te Oosterhout. In verband met sollicitaties elders, waaronder te Haaksbergen, heeft hij bij dat GAB inlichtingen gevraagd over de mogelijkheid van een tegemoetkoming in de kosten van verhuizing.

Op zo’n tegemoetkoming bestaat onder bepaalde voorwaarden aanspraak op grond van de Bijdrageregeling Verplaatsingskosten (BRV) 1977. Tot het geven van voorlichting en het verstrekken van informatie over dergelijke tegemoetkomingen zijn de GAB’s door de Staat aangewezen.

Het was de ambtenaren van het GAB te Oosterhout bekend dat het al of niet aanvaarden door [verweerder] van de functie in Haaksbergen (mede) afhankelijk was van de verkrijging van een tegemoetkoming krachtens de BRV. De verkregen inlichtingen hebben ertoe geleid dat [verweerder] de functie in Haaksbergen heeft aanvaard. Hij heeft een aanvraag om tegemoetkoming krachtens BRV bij het GAB te Oosterhout ingediend en dat GAB heeft die aanvraag doorgeleid naar het GAB te Enschede.

Bij beschikking van 17 november 1981 heeft de directeur van het GAB te Enschede op die aanvraag afwijzend beschikt, en wel op grond van de overweging dat de vacature in kwestie niet was aangemeld bij het GAB te Enschede en dat deze vacature niet voor intergewestelijke bemiddeling was vrijgegeven. De BRV maakt de verlening van een tegemoetkoming als bedoeld o.m. afhankelijk van een dergelijke aanmelding en vrijgifte. Gebleken is dat de ambtenaren van het GAB te Oosterhout, alvorens zij de gevraagde inlichtingen aan [verweerder] gaven, niet in Enschede hebben geïnformeerd of aan de vereisten was voldaan.

Tegen de beschikking van de directeur GAB heeft [verweerder] geen beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ingesteld, aangezien hij er inmiddels van overtuigd was dat die beschikking juist was.

2.1. [verweerder] heeft bij de rechtbank in Den Haag van de Staat schadevergoeding gevorderd op grond van een onrechtmatige daad, daarin bestaande dat het GAB te Oosterhout [verweerder] onjuist en onvolledig heeft ingelicht over de verkrijging van een tegemoetkoming op grond van de BRV.

De hoogte van de verlangde schadevergoeding is gelijk aan de hoogte van de tegemoetkoming die [verweerder] op grond van de BRV zou hebben kunnen krijgen indien aan de vereisten voor een tegemoetkoming zou zijn voldaan.

2.2. De rechtbank heeft [verweerder] niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft overwogen dat [verweerder] bij de administratieve rechter in beroep had kunnen gaan tegen de afwijzende beschikking van de directeur GAB te Enschede en daarbij ook de wijze van totstandkoming van die beschikking (kennelijk met inbegrip van de bij het GAB te Oosterhout verkregen inlichtingen) had kunnen laten toetsen.

2.3. Op het door [verweerder] ingestelde hoger beroep heeft het gerechtshof in Den Haag het vonnis van de rechtbank vernietigd.

Het hof heeft overwogen dat de ambtenaren van het GAB te Oosterhout onzorgvuldig en daardoor onrechtmatig hebben gehandeld. Het hof heeft in het midden gelaten of hun gedrag de Staat bond in die zin dat de Staat verplicht zou zijn de door [verweerder] gevraagde tegemoetkoming krachtens de BRV toe te kennen. Daarover, aldus het hof, oordeelt de gewone rechter niet. Het hof meende echter dat het gedrag van de betrokken ambtenaren de Staat aansprakelijk maakt en tot vergoeding van de schade verplicht.

Het hof heeft voorts overwogen dat [verweerder] mocht afgaan op de verkregen inlichtingen die hij van het GAB als ter zake kundige en met voorlichting belaste instantie kreeg. Niet is gebleken dat [verweerder] gerede aanleiding had om aan de juistheid van die inlichtingen te twijfelen. Een zelfstandig raadplegen van de BRV ter verificatie van de juistheid van de verstrekte informatie was van hem volgens het hof in redelijkheid niet te vergen.

Ten slotte heeft het hof overwogen dat de door [verweerder] geleden schade niet zonder hem gelijk was aan het bedrag van f. 8.424,- van de vergoeding, al was dat bedrag wel het maximum van de schade die aan [verweerder] kon worden toegekend (en die hij had geëist). Ter nadere bepaling van de werkelijke schade heeft het hof een comparitie van partijen gelast.

2.4. Tegen dat tussenarrest heeft de Staat tijdig beroep in cassatie ingesteld. Het beroep steunt op een middel, dat uit twee onderdelen bestaat.

3.1. Onderdeel 1 stelt dat het uitgangspunt volgens welk de beschikking van de directeur van het GAB te Enschede voor rechtmatig moet worden gehouden nu er geen arob-beroep is ingesteld (formele rechtkracht-leer) meebrengt dat de gedragingen van ambtenaren in het kader van de totstandkoming van de beschikking, die door de administratieve rechter (mede) in zijn beoordeling kunnen worden betrokken en die tot vernietiging van de beschikking hebben kunnen leiden, ook als rechtmatig hebben te gelden.

Het tweede onderdeel vormt hierop in wezen een variant. De kern van het onderdeel bestaat in de stelling dat wanneer op de overheid een voorlichtende taak rust m.b.t. tegemoetkomingen die bij beschikking worden gegeven, het door het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie gewekte vertrouwen behoort te worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of de beschikking, waarbij de tegemoetkoming wordt geweigerd, is genomen in overeenstemming met de beginselen van behoorlijk bestuur. Wordt in verband met een vernietigde beschikking schade geleden, dan kan deze schade voor vergoeding in aanmerking worden gebracht.

3.2. In deze zaak tracht de Staat, als ik het goed zie, te komen tot bijstelling van de rechtspraak inzake de ‘’formele rechtskracht’’ (van beschikkingen van de bestuurlijke overheid)¹. De in die rechtspraak tot uiting komende leer heeft in veel gevallen een oplossing gegeven voor de problemen rond ‘’De gewone rechter en de administratieve rechtsgangen’’². Deze leer luidt als volgt³:

‘’ (….) wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de wet Arob), de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, er van dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratief beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. De daaraan verbonden bezwaren kunnen evenwel door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. (….)’’

Het bestreden arrest is in overeenstemming met de formele rechtskracht-leer. De beschikking tot afwijzing van de tegemoetkoming is niet voor de administratieve rechter aangetast en dus moet zij in een civiel geding als onaantastbaar worden beschouwd, ook wat de voorbereiding betreft. M.a.w.: de (onjuist gebleken) inlichtingen van ambtenaren van het GAB in Oosterhout doen niet af aan de rechtskracht van de beslissing van de directeur van het GAB in Enschede.

De Staat wil nu aan de formele rechtskracht-leer toegevoegd zien dat jegens degene die in de gelegenheid is geweest een beschikking door de administratieve rechter te doen toetsen, maar daarvan heeft afgezien, dan wel daarmee geen succes heeft gehad, feitelijke gedragingen van het bestuur die (al dan niet als gevolg van de formele rechtskracht-leer) niet als gebreken van een beschikking kunnen worden beschouwd, evenmin anderszins een onrechtmatige daad kunnen opleveren.

Een dergelijke toevoeging zou m.i. tot een ongewenste beperking van de rechtsbescherming leiden. De raadsman in cassatie van [verweerder] spreekt in zijn schriftelijke toelichting van een poging van de Staat de Wet AROB (die de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid beoogt te verbeteren) als schild tegen de burger te gebruiken. Dergelijke pogingen, die al eerder zijn gedaan⁴, behoren m.i. niet te slagen.

Ik sta nog steeds achter hetgeen ik heb betoogd in de com bij het in noot 4 genoemde arrest-Super Doe, nl.:

‘’Het niet bij de Arob-rechter opkomen tegen een beschikking staat gelijk met verwerping door die administratieve rechter van een wel ingesteld beroep.’’

Ik meen ook dat die gedachtengang in het arrest-Super Doe terug te vinden is, waar (onder 3.2.2.) overwogen wordt

‘’dat, nu V. & D. ervan heeft afgezien tegen die beschikking beroep in te stellen, de burgerlijke rechter ervan zal moeten uitgaan dat deze beschikking zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften.’’

Wat door de Hoge Raad, aan het slot van de geciteerde passage uit het arrest-Super Doe, overwogen is over wettelijke voorschriften, zal in voorkomende gevallen ook gelden voor algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het feit dat een beschikking, met inbegrip van haar voorbereiding, als rechtsgeldig moet worden beschouwd, betekent echter niet dat onjuiste inlichtingen, die aan een verzoek op die beschikking vooraf zijn gegaan, daarmee als juist, althans rechtmatig zouden moeten worden opgevat. Daarbij laat ik nog in het midden of dergelijke inlichtingen wel behoren tot de voorbereiding van de beschikking.

3.3. Ten overvloede maak ik nog de volgende opmerkingen.

3.3.1. In zijn schriftelijke toelichting in cassatie (pt. 2.2 laatste alinea) heeft de landsadvocaat namens de Staat o.m. het volgende gesteld:

‘’De door het hof gevolgde gedachtengang, waarbij aan de beschermingsomvang van het administratieve recht geen enkele aandacht wordt besteed, maakt in beginsel mogelijk dat in een geval als het onderhavige wel beroep tegen de beschikking wordt ingesteld, het beroep op het gewekte vertrouwen door de onjuiste en/of onvolledige inlichtingen door de administratieve rechter wordt gewogen en te licht bevonden en dat vervolgens een schadevergoedingsprocedure bij de burgerlijke rechter met dezelfde gedragingen als inzet wordt gevoerd.’’

Die vrees lijkt mij ongegrond. [verweerder] had de keus tussen twee verschillende wegen. Hij heeft ervoor gekozen de beschikking van de directeur van het GAB te Enschede niet aan te vechten, omdat hij die juist achtte, maar schadevergoeding uit onrechtmatige daad te eisen. M.i. terecht heeft het hof hem in die eis ontvankelijk geacht. Daaruit volgt geenszins dat, indien [verweerder] eerst de andere weg had gekozen (zich mede beroepend op de onjuiste inlichtingen), hij daarna ook nog van de civiele rechtsweg gebruik had kunnen maken. Uit de rechtspraak kan men eerder afleiden dat hij dat niet zou hebben gekund⁵.

Overigens denk ik dat [verweerder], op het stuk van het kiezen van de juiste procedure, goed is geadviseerd. Bij dat oordeel speelt het feit dat de inlichtingen zijn verstrekt door een ander Gewestelijk Arbeidsbureau dan dat waarvan de directeur de bewuste beschikking heeft vastgesteld, een rol. Gewestelijke Arbeidsbureaus zijn wel geen zelfstandige bestuursorganen, maar zij zijn toch gedeconcentreerde organen van de centrale overheid.

3.3.2. Eveneens bij schriftelijke toelichting van de landsadvocaat heeft de Staat doen stellen dat, tegen de achtergrond van het arrest-Super Doe, wezenlijke betekenis moet worden gehecht aan de inhoud van de beschikking, waarop in dit verband (door de Staat) een beroep wordt gedaan. Daarbij constateert de Staat dat in de beschikking van de directeur van het GAB te Enschede wordt ingegaan op de kwestie die [verweerder] aan de orde heeft gesteld, te weten dat hij onjuist is voorgelicht.

Die stelling, daargelaten dat zij slechts bij schriftelijke toelichting naar voren is gebracht, mist feitelijke grondslag.

Als de beschikking, zoals die aan [verweerder] ter kennis is gebracht, dient te worden aangezien de brief van 17 november 1981 van de directeur van het GAB te Enschede, die tot de gedingstukken⁶ behoort. In die brief wordt met geen woord op de bedoelde kwestie ingegaan. De Staat moet het oog hebben op een ander stuk, dat heeft gediend ter voorbereiding van de beschikking, maar dat een intern stuk is dat [verweerder] niet heeft gekend⁷.

3.4. Op het bovenstaande loopt het middel in zijn beide onderdelen vast.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,