Parket bij de Hoge Raad, 07-01-1994, ECLI:NL:PHR:1994:45, 15.239

Mr. Mok

Conclusie inzake

De Staat (Ministerie van WVC)

tegen

Edelhoogachtbaar College,

1.2. [verweerders] zijn opgevangen in het asielzoekerscentrum te [plaats].

Op 22 oktober 1991 kregen zij voor de periode van een jaar, met terugwerkende kracht tot 12 juni 1991, wegens klemmende redenen van humanitaire aard een verblijfsvergunning.

Op 6 januari 1992 zijn [verweerders] overgeplaatst naar het [asielzoekerscentrum] te [plaats].

1.3. De gemeente Sittard heeft aan [verweerders] op 25 maart 1992 een woning aangeboden. Na bezichtiging hebben [verweerders] op 24 april 1992 geweigerd deze woning te accepteren. Als reden hiervoor voerden zij aan dat de woning gelegen was in een buurt waar veel leegstand was en tevens veel discriminatie plaatsvond.

Hierop heeft eiser van cassatie, de Staat, [verweerders] bij brief van 14 mei 1992 gesommeerd het [asielzoekerscentrum] te verlaten.

1.4. [verweerders] hebben aan deze sommatie geen gevolg gegeven. Zij hebben van de brief van 14 mei 1992 beroep ingesteld bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State (ARRS).

2.1. De Staat heeft op 26 mei 1992 voor de president van de rechtbank te Maastricht een kort geding aangespannen tegen [verweerders] In dit kort geding vordert de Staat – kort gezegd – dat [verweerders] worden veroordeeld tot ontruiming van het [asielzoekerscentrum] te [plaats].

Deze vordering was gericht op de toekomstige situatie – of wel: zij had de strekking schade (in ruime zin) in de toekomst te voorkomen – zodat het burgerlijk recht, zoals dat sedert 1 januari 1992 geldt, van toepassing is.

2.2. De president was van oordeel dat de brief van 14 mei 1992, waarin [verweerders] worden gesommeerd het asielzoekerscentrum te verlaten, dient te worden aangemerkt als een beschikking in de zin van art. 2 van de Wet AROB. Op grond hiervan heeft hij bij vonnis van 29 juni 1992 de Staat niet ontvankelijk verklaard in zijn vordering.

2.3. Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch.

Het hof heeft bij arrest van 28 oktober 1992 het vonnis van de president van de rechtbank bekrachtigd op grond een aantal overwegingen die, kort weergegeven, het volgende inhouden:

2.4. De Staat heeft tegen het arrest van het hof (tijdig) beroep in cassatie ingesteld, onder aanvoering van een cassatiemiddel dat uit drie onderdelen, onderscheiden in respectievelijk vier, twee en drie subonderdelen, bestaat.

3.2. De ROA heeft volgens art. 2 betrekking op asielzoekers die niet beschikken over voldoende middelen om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Op grond van art. 3 draagt de minister zorg voor de opvang van asielzoekers door:

De opvang in een centrum omvat (art. 5) een aantal verstrekkingen, waaronder onderdak, voeding, zakgeld, een ziektekostenverzekering etc.

Omtrent het bieden van opvang aan asielzoekers sluit de minister met gemeenten overeenkomsten³.

In een dergelijke overeenkomst verplicht een gemeente zich tot het bieden van opvang aan asielzoekers. De minister verplicht zich hiertegenover tot het betalen van een bijdrage per asielzoeker aan de betrokken gemeente.

3.3. In art. 6 van de ROA is geregeld wanneer de opvang van een asielzoeker in een centrum eindigt. Dit art. luidt – voorzover hier relevant – als volgt:

“-1. De minister bepaalt in welk centrum een asielzoeker wordt geplaatst, wanneer hij naar een ander centrum wordt overgeplaatst en wanneer hij het centrum dient te verlaten in verband met het beschikbaar komen van een gemeentelijke opvangplaats als bedoeld in artikel 15, eerste lid.

-2. Onverminderd de beëindiging van de opvang van de asielzoeker in een centrum ingevolge een beslissing van de minister als bedoeld in het eerste lid, eindigt de opvang van een asielzoeker in een centrum in elk geval:

3.4. In de brief van 14 mei 1992, waarin [verweerders] worden gesommeerd om uiterlijk op 20 mei 1992 het asielzoekerscentrum te verlaten, wijst de minister erop dat [verweerders] sinds oktober 1991 over een verblijfsvergunning beschikken, zodat zij krachtens art. 6 lid 2 sub b van de ROA uiterlijk in januari 1992 het opvangcentrum hadden moeten verlaten. Tevens wijst hij erop dat door de gemeente Sittard sinds 1 april 1992 passende huisvesting is aangeboden.

3.5. Het hof heeft in r.o. 4.6. de stelling van de Staat aanvaard, volgens welke de Staat geen wettelijke bevoegdheid is toegekend tot het uitoefenen van bestuursdwang, wanneer, zoals in het onderhavige geval, de betrokkenen weigeren het asielzoekerscentrum te verlaten. In cassatie is dit (nu geen incidenteel beroep is ingesteld: vanzelfsprekend) niet bestreden.

4.1. Inleiding

De vraag waar het in cassatie om gaat is of de Staat ontvankelijk is in zijn vordering tegen [verweerders] tot ontruiming van het asielzoekerscentrum. Anders gezegd: kan de Staat langs de privaatrechtelijke weg van een kort geding ontruiming afdwingen, nu de publiekrechtelijke mogelijkheid van bestuursdwang ontbreekt?

4.2. Door art. 6:162 BW beschermd belang

4.2.1. In het onderhavige geval stelt de Staat dat [verweerders] onrechtmatig jegens hem handelen, aangezien dezen zonder recht of titel in het asielzoekerscentrum verblijven. Volgens de Staat is de door [verweerders] in het centrum bewoonde ruimte nodig voor de opvang van nieuwe asielzoekers.

Ik merk hier op dat de Staat zich in cassatie mede beroept op het financieel belang van de Staat bij vertrek van [verweerders] uit het centrum. De Staat betaalt een vergoeding aan de betrokken gemeente voor elke asielzoeker zolang deze in een centrum verblijft.

Tevens stelt de Staat dat hij extra kosten moet maken omdat hij door het handelen van [verweerders] genoodzaakt is voor een extra opvangplaats voor nieuwe asielzoekers te zorgen. Het komt mij echter voor dat de Staat deze financiële argumenten in de feitelijke instanties niet, althans niet duidelijk, naar voren heeft gebracht.

4.2.2. De vraag of de getroffen belangen van de Staat behoren tot de belangen die door art. 1401 BW (oud), resp. art. 6:162 BW, worden beschermd, is in het verleden reeds enige malen aan de orde geweest. Ik noem hier de arresten Limmen/Houtkoop, Rijksweg 12, Zuidpool en Benckiser⁴. In het arrest Staat/Van Amersfoort⁵ heeft uw Raad beslist dat het afzonderlijk eisen van een door art. 1401 beschermd belang – naast het vereiste dat jegens de overheid onrechtmatig is gehandeld – niet op zijn plaats is wanneer de Staat schadevergoeding vordert.

Naar mijn mening geldt hetzelfde voor het vorderen van een verbod of bevel, terwijl de overheid stelt dat er schade wordt geleden dan wel schade dreigt⁶.

4.2.3. Voor het geval derhalve aangenomen moet worden dat de Staat in de feitelijke instanties (impliciet) heeft gesteld dat hij door het handelen van [verweerders] schade lijdt, althans dreigt te lijden, komt de eis van een door art. 6:162 beschermd belang niet aan de orde.

Ook indien echter moet worden aangenomen dat een dergelijk financieel belang niet is gesteld, lijkt mij dat de ontvankelijkheid in dit geval niet strandt op afwezigheid van een 6:162-belang.

In de eerste plaats is uit de hierboven vermelde jurisprudentie af te leiden dat in een geval als het onderhavige, waarin de Staat krachtens de wet verantwoordelijk is voor de opvang van asielzoekers, het belang van de Staat bij naleving door derden van de bepalingen in de ROA moet worden aangemerkt als een door art. 6:162 BW beschermd belang. Hierbij acht ik relevant dat de Staat krachtens de ROA (een deel van) de kosten van de opvang draagt. Tevens acht ik van belang dat de Staat heeft aangevoerd de te ontruimen opvangplaats nodig te hebben voor de opvang van nieuwe asielzoekers. In de tweede plaats wijs ik op de conclusie (§ 3.2.) van mijn ambtgenoot Bloembergen voor uw arrest van 22 oktober 1993⁷, waarin deze verdedigt dat het stellen van het vereiste van een door art. 1401 beschermd belang wanneer de overheid een bevel of verbod vordert, principieel onjuist is.

4.3. Doorkruisingsproblematiek

4.3.1. Zoals Uw Raad nog onlangs⁸ heeft overwogen, moet de vraag of de Staat in dit geval via de privaatrechtelijke weg ontruiming door [verweerders] van het asielzoekerscentrum kan afdwingen, worden beantwoord aan de hand van de maatstaven die zijn aangegeven in het arrest-Windmill⁹. Indien de desbetreffende publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van die vraag voorziet, is derhalve beslissend of het volgen van de privaatrechtelijke weg die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Hierbij is onder meer van belang of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke weg.

4.3.2. De ROA zelf geeft geen antwoord op de vraag of de Staat via de privaatrechtelijke weg [verweerders] kan dwingen het asielzoekerscentrum te ontruimen. Er zijn echter geen aanwijzingen dat deze weg voor de Staat zou zijn afgesneden. Beslissend is derhalve of het vorderen van ontruiming in kort geding de ROA op onaanvaardbare wijze doorkruist. M.i. is dit niet het geval. Van belang hierbij is dat vaststaat dat de Staat geen publiekrechtelijke mogelijkheden heeft om [verweerders] te dwingen het asielzoekerscentrum te ontruimen. Tevens is van belang dat door het kort geding [verweerders] niet in hun rechtspositie worden aangetast. Voor hen blijft immers de mogelijkheid bestaan om aan de voorzitter van de ARRS schorsing van de beschikking van 14 mei 1992 te vragen. Indien dit laatste geschiedt, zal dit tot gevolg hebben dat de rechtsgrond aan het kort-gedingvonnis ontvalt, waardoor (met succes) een verbod van executie kan worden gevorderd. Deze situatie leidt tot een resultaat dat vergelijkbaar is met die waarin de Staat wel publiekrechtelijke bestuursdwang is toegekend.

5.2.1. Subonderdeel 1 sub a klaagt er over dat het hof in r.o. 4.6. ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgerlijke rechter in de onderhavige zaak niet bevoegd is krachtens art. 2 Wet RO¹⁰.

Het subonderdeel betoogt op zichzelf terecht dat de bevoegdheid van de rechter slechts moet worden beoordeeld naar de aard van de door de aanlegger gestelde rechtsverhouding¹¹. Nu de Staat zijn vordering heeft gegrond op een onrechtmatig handelen van [verweerders], is de burgerlijke rechter bevoegd van de vordering kennis te nemen.

Uit de genoemde overweging van het hof blijkt m.i. echter dat het hier om een formuleringskwestie gaat. Het hof bedoelt kennelijk niet dat de burgerlijke rechter niet bevoegd is, doch slechts dat de Staat geen door art. 6:162 beschermd belang heeft bij zijn vordering. Dit blijkt reeds uit het feit dat het hof zich niet onbevoegd heeft geacht, maar de Staat niet ontvankelijk in zijn vordering heeft verklaard. Het heeft onderzocht welk belang de Staat voor zijn vordering heeft aangevoerd en is op grond van dat onderzoek tot de conclusie gekomen dat de Staat niet ontvankelijk is.

Het voorgaande betekent dat eiser geen belang heeft bij deze klacht.

5.2.2. Subonderdeel 1 sub b richt zich tegen de vaststelling van het hof in r.o. 4.6. dat de Staat als belang voor zijn vordering heeft aangevoerd “dat uitgegaan moet worden van de rechtmatigheid van de beschikking, dat [verweerder 1] zich daaraan moeten houden en dat de Staat ter uitvoering van die beschikking een executoriale titel benodigt”

Het subonderdeel acht deze vaststelling in het licht van de stellingen van de Staat onbegrijpelijk.

De vaststelling door het hof van hetgeen de Staat heeft aangevoerd is feitelijk en m.i. niet onbegrijpelijk¹². Ten hoogste kan men zeggen dat de vaststelling summier is, nu de Staat immers tevens heeft aangevoerd dat hij de desbetreffende ruimte in het asielzoekerscentrum nodig heeft voor de opvang van nieuwe asielzoekers. Een beroep op een financieel belang van de Staat kan ik in de stukken in feitelijke instanties niet lezen. De stelling van de Staat dat de brief van 14 mei 1992 geen beschikking in de zin van art. 2 Wet AROB is, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht, had het hof reeds in r.o. 4.3. van zijn arrest verworpen.Deze klacht faalt derhalve.

5.2.3. Subonderdeel 1 sub c bestrijdt r.o. 4.6 van het arrest van het hof voor zover daarin moet worden gelezen dat het hof van oordeel is dat de door de Staat gestelde belangen niet behoren tot die, welke art. 6:162 BW beoogt te beschermen. Het onderdeel acht dit oordeel onjuist althans onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.De veronderstelde lezing van het arrest lijkt mij juist, zodat deze klacht moet worden onderzocht.

De Staat heeft gesteld dat hij wordt belemmerd in de uitoefening van zijn door de ROA opgedragen taak tot het voeren van een adequaat opvangbeleid voor asielzoekers. Uit de ROA volgt dat de opvang van asielzoekers door de Staat wordt gefinancierd. Tevens heeft de Staat gesteld dat hij de desbetreffende ruimte in het asielzoekerscentrum nodig heeft voor de opvang van nieuwe asielzoekers.Zoals ik in § 4.2 heb betoogd staat in dit geval de eis van een door art. 6:162 beschermd belang – indien die eis al gesteld zou moeten worden – niet in de weg aan de ontvankelijkheid van de Staat in zijn vordering. Deze klacht acht ik daarom terecht voorgesteld.

5.2.4. Subonderdeel 1 sub d gaat er – als een alternatief tot de lezing in subonderdeel 1.c – van uit dat het hof bedoelt te overwegen dat een civielrechtelijk belang waarin de Staat bescherming beoogt te verkrijgen alleen kan zijn gelegen in een eigendomsrecht dan wel in een huur/verhuurverhouding met betrekking tot het onroerend goed waarin het centrum is gevestigd en de belangen van de Staat dienaangaande.

Uit het feit dat ik de in subonderdeel 1.c gegeven lezing juist acht, volgt dat de lezing van subonderdeel 1.d niet juist kan zijn, zodat de klacht feitelijke grondslag mist.

5.3.1. Subonderdeel 2 sub a bevat de klacht dat het oordeel van het hof dat de brief van 14 mei 1992 een beschikking in de zin van art. 2 van de Wet AROB is, rechtens onjuist is.

Het onderdeel betoogt, op zichzelf terecht, dat ingevolge art. 6, tweede lid onder b, ROA, de aanspraak op opvang in het asielzoekerscentrum drie maanden na de datum van uitreiking van een verblijfsvergunning eindigt.

De Staat heeft [verweerders] echter toegestaan ook na deze periode nog in het centrum te verblijven, met alle bijbehorende rechten en verstrekkingen krachtens de ROA, totdat voor hen andere woonruimte beschikbaar was. Een dergelijke situatie komt in de praktijk veelvuldig voor, hetgeen overigens leidt tot onvoldoende doorstroming vanuit de asielzoekerscentra¹³. Indien geen vervangende woonruimte aanwezig is kan de Staat asielzoekers, die hij verblijf in Nederland heeft toegestaan, in redelijkheid niet op straat zetten, omdat de drie-maandentermijn is verstreken.Ook al is dan – zoals in casu – de op de ROA steunende aanspraak op verblijf in het asielzoekerscentrum geëindigd, er is een aanspraak op een andere grond ontstaan, nl. op het (moeten) gedogen van een langer verblijf aldaar, totdat andere woonruimte beschikbaar is.

Het voorgaande betekent dat het besluit van de Staat om [verweerders] te sommeren het asielzoekerscentrum te verlaten, wel degelijk berust op een zelfstandige beslissing. De brief van

14 mei 1992 bevat de beslissing van de minister om de “gedoogsituatie” van [verweerders] in het asielzoekerscentrum te beëindigen. De aanleiding voor deze beslissing lijkt het (in de brief ook vermelde) feit dat woonruimte beschikbaar was en niet dat de drie maanden-termijn was verlopen, hetgeen al op 22 januari 1992 het geval was.

De beslissing is gericht op rechtsgevolg, namelijk het beëindigen van de opvang en verstrekkingen krachtens de ROA. Naar mijn mening moet de brief van 14 mei 1992 derhalve worden aangemerkt als een beschikking in de zin van art. 2 Wet AROB. Steun voor deze opvatting ontleen ik mede aan een uitspraak van de voorzitter van de ARRS van 8 augustus 1991¹⁴, waarin deze oordeelde dat een overplaatsingsbesluit ten aanzien van een asielzoeker een beschikking is in de zin van de Wet AROB.

5.3.2. Nu subonderdeel 2. a faalt, kan subonderdeel 2.b, dat daarop voortbouwt, evenmin slagen.

5.4.1. Subonderdeel 3 sub a klaagt allereerst over het oordeel van het hof in r.o. 4.4. van zijn arrest dat in het onderhavige kort geding niet (zonder meer) van de regelmatigheid en rechtmatigheid van de beschikking kan worden uitgegaan voordat de ARRS zich hierover heeft uitgelaten.Het door [verweerders] ingestelde beroep bij de ARRS heeft geen schorsende werking en [verweerders] hebben de voorzitter van de ARRS niet om schorsing van het besluit verzocht.

In een geval als het onderhavige, waarin de Staat een ontruimingsbevel vordert ter uitvoering van een beschikking, dient de burgerlijke rechter, zolang de beschikking niet door de (voorzitter van de) ARRS is vernietigd of geschorst, - althans wanneer niet, zoals in vreemdelingenzaken, de schorsingsprocedure bij de ARRS is uitgesloten – in beginsel van de rechtsgeldigheid van de beschikking uit te gaan. Aan een inhoudelijke beoordeling van de juistheid van de beschikking komt de burgerlijke rechter in een dergelijk geval dus niet toe. De ARRS kan (en zal, indien beroep bij die instantie is ingesteld) de inhoudelijke juistheid beoordelen. Men zou kunnen zeggen dat de beschikking voorlopige formele rechtskracht heeft¹⁵.

Hierop aansluitend klaagt dit subonderdeel erover dat het hof in r.o. 4.7. van zijn arrest ten onrechte heeft beslist dat, de betrokken belangen in aanmerking genomen, de verzochte voorziening in kort geding geweigerd moet worden in afwachting van het oordeel van de ARRS over de rechtmatigheid en regelmatigheid van de beschikking.

Deze overweging van het hof vloeit voort uit en is mede gebaseerd op hetgeen het hof heeft overwogen in r.o. 4.4. van zijn arrest. Nu de klacht tegen deze r.o. 4.4., zoals hierboven is toegelicht, slaagt, kan ook r.o. 4.7. geen stand houden.

Dit subonderdeel treft derhalve doel.

5.4.2. Subonderdeel 3.b klaagt er over dat het hof ten onrechte heeft geoordeeld dat de vordering in kort geding niet kan worden toegewezen, omdat er dan sprake zou zijn van een doorkruising van de administratieve rechtsgang.

Zoals ik hiervóór in § 4.3., reeds vermeldde, is er in het onderhavige geval m.i. geen sprake van doorkruising van de ROA door het instellen van de vordering tot ontruiming. Indien het hof dit bedoelt te zeggen in r.o. 4.5. van zijn arrest, acht ik deze overweging onjuist.

Voorzover het hof met zijn overweging dat er sprake is van “doorkruising van de administratieve rechtsgang” een andere doorkruisingsproblematiek op het oog heeft dan de door mij geschetste, lijkt deze overweging van het hof in elk geval onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd. Toewijzing van de vordering tot ontruiming in kort geding maakt executie van de beschikking van

14 mei 1992 mogelijk. Indien de beschikking vervolgens door de voorzitter van de ARRS wordt geschorst, kan in een nieuw kort geding een verbod van de executie van het eerdere kort-gedingvonnis met vrucht kan worden gevorderd. Ik verwijs naar § 4.3.2. van deze conclusie.

5.4.3. Subonderdeel 3. c tenslotte is voorgesteld voor het geval hetgeen het hof in r.o. 4.4. heeft overwogen juist is, en subonderdeel a derhalve faalt.

Zoals bleek, ben ik van mening dat subonderdeel a slaagt. Subonderdeel c mist derhalve feitelijke grondslag.

5.5. Uit het bovenstaande volgt dat de klachten gericht tegen de overwegingen van het hof zoals hiervóór, in § 2.3., onder b, c, d en e weergegeven, alle gegrond zijn. Aan de voorwaarde voor het slagen van het onderhavige cassatieberoep, zoals door in § 5.1. van deze conclusie, is derhalve voldaan.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,