Parket bij de Hoge Raad, 26-11-2002, AE8808, 01089/01 E

Nr. 1089/01/E

Mr. Fokkens

Zitting 20 augustus 2002

Conclusie inzake

[Verdachte]

()

Gelet op artikel 17 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren;

Gelet op artikel 10, eerste lid, van Richtlijun nr. 90/425/EEG

()

Art. 1

1. Het is verboden varkens te insemineren of te laten bevruchten.

2. Het is verboden varkens op zodanige wijze te houden dat bevruchting van varkens kan plaatsvinden.

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de strekking van artikel 17 van de Wet is: het bevelen van maatregelen die een actieve handeling ten aanzien van individuele dieren inhouden ter voorkoming van besmetting, waaronder inenting, opsluiting, aanlijning etc. De in het artikel genoemde 'andere maatregelen' moeten in dit licht worden beschouwd. Het verbieden van het vervoer van varkens kan dan ook niet worden opgevat als "het bevelen van andere maatregelen", reeds omdat het geen bevel is tot het verrichten van een actieve handeling ten aanzien van varkens. De wettelijke grondslag voor de vervoersverboden ligt dan ook niet, en ook niet mede, in artikel 17 van de Wet, maar uitsluitend in artikel 30 van de Wet.

(CBB 23 januari 2001, AWB 99/15, LJN AA 9618)

5.1 De Regeling fokverbod varkens is gebaseerd op artikel 17 van de Wet.

Zoals in zijn uitspraak van 23 januari 2001 (AWB 99/516, te raadplegen op www.rechtspraak.nl) is overwogen, blijkt naar het oordeel van het College uit de wetsgeschiedenis dat artikel 17 van de Wet de volgende strekking heeft: het bevelen van maatregelen die een actieve handeling ten aanzien van individuele dieren inhouden ter voorkoming van verspreiding van besmetting, waaronder inenting, opsluiting, aanlijning, enzovoorts. Blijkens die uitspraak moeten de in artikel 17 genoemde "andere maatregelen" in dit licht worden beschouwd.

5.3 In verband met het vorenstaande heeft het College, na heropening van het onderzoek in de zaak, de vraag of artikel 17 van de Wet voldoende grondslag biedt om de onderhavige Regeling vast te stellen uitdrukkelijk aan verweerder voorgelegd, met het verzoek daarop nader te reageren. Verweerder heeft daarop een nadere memorie ingediend. Ter zitting van 22 juni 2001 is door partijen vervolgens op vragen op dit punt van het College ingegaan.

Door verweerder zijn ter beantwoording van deze vraag argumenten aangevoerd, die zijns inziens tot de conclusie leiden dat bedoelde vraag bevestigend kan worden beantwoord. Het College overweegt dienaangaande het volgende.

5.3.1 Artikel 17, eerste lid, van de Wet spreekt over het "bevelen" van maatregelen. De maatregelen die daarbij met zoveel woorden zijn genoemd, zijn het voorbehoedend behandelen van dieren, het merken, het opsluiten en het aanlijnen van dieren. Het artikellid sluit af met een onbenoemde categorie maatregelen: "dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter voorkoming van overbrenging van besmetting".

In de oorspronkelijke tekst, zoals opgenomen in het wetsontwerp, voorgelegd aan de Raad van State, luidde artikel 17, eerste lid (toen nog artikel 24, eerste lid) als volgt:

Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat vee of pluimvee, dat wordt gehouden en dat door een besmettelijke dierziekte kan worden aangetast, op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend wordt behandeld en gemerkt of één van beide.

De memorie van toelichting (TK 1980-1981, 16.447) vermeldt op pagina 12 met betrekking tot artikel 24:

Voor dit artikel heeft artikel 9 van de Veewet als voorbeeld gediend, op grond waarvan onder meer de jaarlijkse enting van rundvee tegen mond- en klauwzeer en in geval van varkenspest, ringentingen tegen deze ziekte worden uitgevoerd.

Artikel 9 van de Veewet luidde, voor zover hier van belang, ten tijde van het opstellen van deze memorie van toelichting als volgt:

Door Onzen met de zaken van den landbouw belasten Minister kan hetzij voor het geheele Rijk, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, worden bevolen, dat het vee, dat door een bepaalde besmettelijke veeziekte kan worden aangetast, op de door hem te bepalen wijze voorbehoedend wordt behandeld en gemerkt of één van beide.

Een ieder, wien zulks aangaat, is verplicht aan de uitvoering van een bevel, als bedoeld in het vorige lid, zijn medewerking te verleenen. (...).

5.3.2 Door verweerder is allereerst aangevoerd dat zijns inziens artikel 17 van de Wet zich niet beperkt tot maatregelen die een actieve handeling inhouden ten aanzien van dieren. Naar zijn oordeel heeft de wetgever geen principieel onderscheid willen maken tussen maatregelen die bestaan uit een actief handelen en maatregelen die bestaan uit een nalaten. Aan de gebruikte formulering, "bevelen" van maatregelen, komt zijns inziens geen zelfstandige betekenis toe.

Het College volgt verweerder niet in dit betoog en overweegt daartoe het volgende. Naar het oordeel van het College is in artikel 17 welbewust door de wetgever een formulering gekozen ("bevelen" van maatregelen) die de hiervoor bedoelde beperking met zich brengt.

Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, is "bevelen" van maatregelen in deze context niet op te vatten als een verouderde, enigszins plechtstatige wijze van uitdrukken, welke evengoed zou kunnen worden vervangen door bijvoorbeeld "het treffen van maatregelen", waaronder zou kunnen worden begrepen "het stellen van regelen".

In dit verband wijst het College op de formulering van onder meer artikel 18 van de Wet, waarin de wetgever in één en hetzelfde artikel een bevelsbevoegdheid (tot het schorsen en sluiten van markten en diergaarden) onderscheidt van een bevoegdheid tot het verbieden van bepaalde gedragingen. In het derde lid van artikel 18 wordt, in het kader van een steunbepaling, dit onderscheid nog eens herhaald. Ook deze bepaling vindt een corresponderende bepaling in de Veewet (artikel 10).

Ook uit het bepaalde bij, onder meer, artikel 102 van de Wet, waarin de mogelijkheid wordt voorzien voor in het wild levende dieren regelen te stellen ter voorkoming van verspreiding van smetstof, volgt dat, wanneer ruimere, ook op verbodsbepalingen ziende, bevoegdheden in het leven worden geroepen, de wetgever zich in deze Wet van de daarvoor gangbare formulering bedient (te weten: "regelen stellen").

Ook dit vormt een duidelijke aanwijzing dat, anders dan verweerder heeft betoogd, de in artikel 17 gekozen formulering niet zonder betekenis is.

5.3.3 Het wetshistorische argument van verweerder dat artikel 17 van de Wet zijn oorsprong niet alleen vindt in artikel 9, maar ook in de artikelen 64 bis en 64 ter van de Veewet, leidt evenmin tot de door hem beoogde conclusie. Verweerders stelling dat op basis van genoemde artikelen 64 bis en ter in het verleden eveneens maatregelen werden opgelegd die evenmin bestonden uit een actief handelen jegens individuele dieren, heeft hij met enkele voorbeelden toegelicht.

Echter, genoemde bepalingen bieden, anders dan artikel 17, blijkens hun formulering - die inhoudt dat de minister bevoegd is "andere maatregelen dan in de vorige artikelen voorzien te treffen" (artikel 64 bis) en dat bij algemene maatregel van bestuur regelen en nadere regelen kunnen worden gesteld (artikel 64 ter) - nu juist wel de ruimere bevoegdheid tot onder meer het vaststellen van verbodsbepalingen. Aan deze bepalingen van de Veewet kan derhalve geen argument voor de juistheid van het standpunt van verweerder worden ontleend.

Het gehele complex van bepalingen over de hondsdolheidbestrijding, neergelegd in de artikelen 50 tot en met 65 van de Veewet, is uiteindelijk geïntegreerd in hoofdstuk II van de Wet. Bij nota van wijziging (TK 1984-1985, 16.447, nr 7) is de tekst van artikel 24 van het wetsontwerp (thans 17) aangepast en is deze komen te luiden zoals artikel 17 thans luidt.

In de toelichting op de nota van wijziging is daarover, onder de letter X, het volgende opgemerkt:

De integratie van de diverse dierziektebestrijdingsbepalingen in één hoofdstuk maakt het nodig dat de formulering van artikel 24 wordt uitgebreid. Voor deze uitbreiding is gebruik gemaakt van de tekst van het oorspronkelijke artikel 60, dat ziet op de bestrijding van rabiës. De bestrijding van deze ziekte vindt op basis van het nieuwe hoofdstuk II plaats.

Bedoelde integratie is onderdeel geweest van een zeer uitgebreide aanpassing van het oorspronkelijk ontwerp, waarbij in de memorie van antwoord (TK 1984-1985, 16.447, nr 6) onder paragraaf 2 de nieuwe opzet in kort bestek is toegelicht. Opgemerkt is daarin onder meer dat in het nieuw opgezette hoofdstuk II de hoofdstukken III, V, en VI van het voorstel, zoals dit bij de Tweede Kamer was ingediend, geïntegreerd worden.

Laatstbedoeld hoofdstuk VI regelde in afdeling 1 de bestrijding van rabiës bij andere dieren dan vee en pluimvee. Deze vrij uitgebreide regeling was neergelegd in de artikelen 51 tot en met 61 van het oorspronkelijk ontwerp. Zij vertoont sterke overeenkomst met de - nog uitgebreidere - regeling dienaangaande in de artikelen 50 tot en met 65 van de Veewet, welke tezamen de titel IV vormden, "Van de wering en bestrijding van hondsdolheid van honden en katten".

In de wetsgeschiedenis ontbreekt elk aanknopingspunt dat de wetgever een breuk met de onmiskenbaar beperkte strekking van artikel 9 van de Veewet (of van artikel 24 van het wetsontwerp) heeft beoogd. In artikel 17 van de Wet is voorts niet de formulering van artikel 64 bis en ter van de Veewet (of van artikel 60 van het wetsontwerp) gebruikt, maar is de formulering ("bevelen") van artikel 9 van de Veewet gehandhaafd. Verweerder heeft ter zitting erkend dat de wetsgeschiedenis geen passages bevat die met zoveel woorden zijn interpretatie ondersteunen. Aan het enkele, hiervoor genoemde, wetshistorische verband dat het huidige artikel 17 heeft met genoemd artikel 64 bis en ter van de Veewet kan dan ook geen betekenis ten gunste van verweerders standpunt worden gegeven.

5.3.4 Verweerder heeft voorts aangevoerd dat uit de kennelijke doelstelling van de Wet en het wettelijk systeem zou volgen dat de wetgever de interpretatie van het College in zijn uitspraak van 23 januari 2001 (AWB 99/516) niet heeft beoogd. De nadere argumenten die verweerder heeft aangedragen leiden het College evenwel geenszins tot een ander oordeel over de uitleg die aan artikel 17 moet worden gegeven, dan die in zijn voornoemde uitspraak is gegeven. Daartoe overweegt het College meer in het bijzonder als volgt.

De stelling van verweerder dat de Wet ertoe strekt aan de minister een instrumentarium in handen te geven dat nodig is voor een effectieve bestrijding van dierziekten is op zichzelf niet onjuist. Dat dit, zoals de gemachtigden van verweerder ter zitting hebben betoogd, vereist dat de minister op grond van artikel 17 "iedere maatregel moet kunnen opleggen die nodig is voor de bestrijding van dierziekten of die daaraan kan bijdragen", valt echter niet in te zien. Deze opvatting miskent dat de Wet op andere plaatsen, specifiek ter bestrijding van dierziekten, ruime bevoegdheden toekent aan onder meer door de minister aangewezen ambtenaren. Deze opvatting miskent voorts dat uit de systematiek van de Wet beperkingen voortvloeien, waarvan moet worden aangenomen dat deze, mede met het oog op de bescherming van belangen van de justitiabelen, door de wetgever zijn beoogd.

Verweerders in dit verband aangedragen argument dat het binnen de systematiek van de Wet niet past dat de door de minister aangewezen ambtenaar in concrete gevallen verder strekkende maatregelen zou kunnen bevelen op grond van artikel 21 van de Wet dan de minister zelf op grond van artikel 17 van de Wet kan bevelen, illustreert de hiervoor bedoelde miskenning. De vergaande maatregelen, waaronder het doden van zieke of verdachte dieren, welke ingevolge artikel 21 juncto 22 van de Wet kunnen worden genomen door hetzij de burgemeester, hetzij de aangewezen ambtenaar, zijn - in de tekst van artikel 21 - maatregelen "tot bestrijding van de ziekte". Deze mogen slechts worden genomen, nadat is vastgesteld dat zich een "geval (...) heeft voorgedaan". De maatregelen hebben dan ook betrekking op "zieke en verdachte dieren" (artikel 22). Daarbij geldt dat het vaststellen of een dier ziek of verdacht is aan bepaalde wettelijke beperkingen is onderworpen. Dat de bevoegdheid tot het nemen van dergelijke maatregelen is toegekend aan bepaalde aangewezen ambtenaren, laat zich eenvoudig verklaren door de omstandigheid dat het hier om een (veelal spoedeisende) beoordeling van de situatie ter plekke gaat, waarbij veterinaire deskundigheid ter beantwoording van de vraag welke maatregelen noodzakelijk zijn een eerste voorwaarde is. Een argument dat aan de minister zelf dan toch tenminste gelijksoortige bevoegdheden toekomen - en wel op basis van artikel 17 - valt hier dus niet aan te ontlenen.

De hiervoor genoemde beperkingen en waarborgen, welke voorwaarden inhouden waaraan voldaan moet zijn, wil bij toepassing van artikel 21 en 22 een vergaande maatregel als bijvoorbeeld het doden van dieren genomen kunnen worden, ontbreken bij artikel 17. Het is dan ook naar het oordeel van het College uitgesloten, dat verweerder - zoals verweerders gemachtigde kennelijk uit de systematiek van de Wet meent te mogen afleiden - aan artikel 17 de bevoegdheid zou kunnen ontlenen te gelasten dat dieren worden gedood. Een dergelijk bevel is inderdaad, evenals de door hem genoemde abortus van geïnsemineerde zeugen, zonder meer aan te merken als het "bevelen van maatregelen die een actieve handeling ten aanzien van individuele dieren inhouden". Het is echter naar zijn aard een (uiterste) maatregel, die naar het oordeel van het College volgens het systeem van de Wet pas ingezet kan worden bij zieke en verdachte dieren en dus als sprake is van de noodzaak tot bestrijding van een bij de betreffende dieren vastgestelde of vermoede dierziekte.

Als verweerders opvatting zou worden gevolgd, zou moeten worden aangenomen dat de wetgever, zonder zelfs daaraan enige toelichting te wijden, zou hebben beoogd ook een dergelijke uiterste maatregel mogelijk te maken als instrument om, zoals artikel 17 bepaalt, de overbrenging van besmetting te voorkomen, waarbij, in deze uitleg, sprake zou zijn van een ongeclausuleerde bevoegdheid van de minister dieren bijvoorbeeld te laten doden, ongeacht of die dieren gezond, verdacht of ziek zijn. Een dergelijke opvatting kan niet worden aanvaard. Voor verweerders stelling dat artikel 17 nu juist beoogt "de minister de bevoegdheid te geven om bij een uitbraak van een dierziekte alle nodige maatregelen te treffen" biedt tekst, noch wetsgeschiedenis enige steun. Verweerders stelling dat de minister bij zijn bestrijding van dierziekten daarin onnodig wordt "beperkt door aan te nemen dat op grond van artikel 17 van de Wet alleen maatregelen kunnen worden genomen die actief handelen inhouden", miskent dat ter bescherming van andere belangen dan die van de dierziektenbestrijding door de wetgever beperkingen noodzakelijk geacht kunnen worden. Zij lijkt bovendien uit te gaan van een opvatting dat de minister, ten behoeve van een effectieve bestrijding, bij de bestrijding van dierziekten eigenlijk door geen enkele wettelijke bepaling beperkt dient te worden. Die opvatting valt in de Wet niet te lezen.

Hieraan kan nog het volgende worden toegevoegd. De wetgever heeft bij het toekennen van bevoegdheden aan bestuursorganen tot het treffen van maatregelen die ingrijpen in de bedrijfsvoering van veehouders, tevens oog gehad voor de financiële belangen van de betrokken veehouders. In hoofdstuk VII van de Wet is een uitgebreid stelsel van financiële bepalingen neergelegd, die de veehouders aanspraak bieden op vergoedingen van door hen te maken kosten van bepaalde handelingen en tegemoetkomingen in de door hen geleden schade als gevolg van bepaalde maatregelen. Voor de "andere maatregelen" als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet zijn - behoudens de algemene mogelijkheid tot compensatie in door de minister te bepalen gevallen, neergelegd in artikel 91 van de Wet - evenwel geen compenserende bepalingen opgenomen. Gelet op het stelsel van de Wet zou het verlenen van een algemene ongeclausuleerde bevoegdheid dan ook gepaard moeten zijn gegaan met het opnemen van een financiële bepaling ter zake, of op zijn minst een motivering van de keuze dit niet te doen. Uit de omstandigheid dat niet is voorzien in financiële bepalingen kan worden afgeleid dat de wetgever niet heeft beoogd de minister vergaande bevoegdheden te verlenen.

Gelet op het vorenoverwogene ziet dus - zoals het College ook in zijn eerdere uitspraak heeft overwogen - de passage "andere maatregelen bevelen ter voorkoming van overbrenging van besmetting" in artikel 17, net als het voorbehoedend behandelen en het merken, op actieve handelingen ten aanzien van individuele dieren.

5.4.1 Verweerder heeft dienaangaande doen opmerken dat, voor het geval het College mocht vasthouden aan zijn interpretatie van artikel 17, hij van oordeel is dat moet worden gekeken naar de essentie van de maatregel en niet louter naar de formulering daarvan.

Naar zijn mening moet de vraag die moet worden beantwoord luiden: "Wat betekent een fokverbod voor de betrokken bedrijven en de daar gehuisveste dieren?" Immers, doel en effect van het fokverbod kunnen ook worden bereikt door onder meer een gebod sperma en beren gescheiden te houden van de zeugen en alle andere maatregelen op het bedrijf te treffen om bevruchting van zeugen te voorkomen. In dit verband heeft verweerders gemachtigde een uitgebreid betoog gehouden over de gang van zaken in een fokbedrijf en geschetst welke veranderingen in de bedrijfsvoering, bij de dieren en in de stallen naar zijn opvatting optreden als gevolg van het fokverbod. Zijn stelling is dat het uitvoering geven aan het fokverbod meer vereist dan het niet bij elkaar brengen van beer en zeug of het van het erf weren van de inseminator. Het vereist, aldus verweerder, een actieve en fundamentele wijziging van de bedrijfsvoering op een fokbedrijf, welke wijzigingen door alle op dat bedrijf gehuisveste dieren worden ervaren.

5.4.2 Het College volgt verweerder ook niet in dat betoog en overweegt het volgende.

De Regeling behelst een aantal verbodsbepalingen: het is verboden te insemineren, op het bedrijf sperma van varkens voorhanden te hebben, drachtige zeugen te houden, enzovoorts.

Een bevoegdheid tot het geven van een bevel kan inhouden de bevoegdheid tot het vaststellen van een gebod of een verbod. Echter, het gaat hier niet louter om het geven van een bevel, het gaat om het bevelen van maatregelen als hiervoor omschreven. Het bevelen van een dergelijke maatregel houdt in het gebod een bepaalde maatregel te nemen.

De meeste geboden kunnen worden omgezet in verboden en andersom, zij het soms slechts met behulp van een gekunstelde wijziging van de formulering ervan. Echter, een verbod een bepaalde actieve handeling te verrichten (insemineren) laat zich in beginsel slechts omzetten in een daarmee corresponderend gebod, indien wordt bepaald dat diezelfde actieve handeling moet worden nagelaten. In dat geval is evenwel geen sprake van het "bevelen van een maatregel", in de uitleg van artikel 17 die het College daaraan heeft gegeven. Het is het bevel tot een nalaten oftewel het bevelen van een "niet-maatregel".

De stelling van verweerder dat de verboden die hier aan de orde zijn evengoed zouden kunnen worden geformuleerd als geboden kan dus niet worden gevolgd. De door verweerder genoemde voorbeelden van zodanige gebodsbepalingen vallen niet onder de termen van artikel 17, nu zij in beginsel zien op een nalaten of op maatregelen die niet inhouden actieve handelingen ten aanzien van individuele dieren (bijvoorbeeld het, door verweerder genoemde, weren van de inseminator). De situatie die verweerder wil bereiken, te weten dat na vier maanden op de bedrijven waarop de Regeling betrekking heeft geen biggen worden geboren, laat zich niet op zodanige wijze realiseren door gebodsbepalingen tot het nemen van maatregelen voor dieren, dat, ook uit een oogpunt van controle en effectiviteit, op wetstechnisch zinnige wijze hetzelfde bereikt wordt als bij het eenvoudig formuleren van een verbod om varkens te insemineren. Niet voor niets is de Regeling dan ook opgezet als een verbodsregeling.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat, gelet op de tekst van artikel 17, hetgeen is bepaald in de Regeling niet behoort tot de "andere maatregelen" die de minister op basis van artikel 17 van de Wet kan bevelen.

Daarbij komt nog dat, gelet op hetgeen partijen daarover hebben aangevoerd, een maatregel als een fokverbod ook naar zijn effect geenszins op één lijn is te stellen met bijvoorbeeld inenting. Een effect op het voorkomen van verspreiding van ziekten is weliswaar niet afwezig, maar naar zijn aard is het fokverbod naar het oordeel van het College niet direct daarop gericht in een mate, die vergelijkbaar is met bijvoorbeeld een inenting.

Nu de Wet ook elders geen grondslag biedt voor het vaststellen van een regeling als de onderhavige - alleen artikel 73 kent de mogelijkheid een fokverbod voor bepaalde dieren in het leven te roepen, maar deze bepaling, ziet op regels met betrekking tot agressieve dieren en is onmiskenbaar hier niet toepasselijk - gold ten tijde van de beslissing op het verzoek om ontheffing voor appellante geen algemeen verbindende regeling, waarvan de gevraagde ontheffing kon worden verleend.

5.5 De slotsom is, dat de minister ten onrechte op appellantes verzoek om ontheffing inhoudelijk heeft beslist en dat verweerder die beslissing in bezwaar ten onrechte heeft gehandhaafd. Immers, appellante moet geacht worden geen belang te hebben bij een verzoek om ontheffing van een verbod dat niet geldt, omdat het is neergelegd in een regeling waaraan appellante niet gebonden was.

8. Eerder had de President van de Rechtbank te Den Haag in kort geding anders geoordeeld (vonnis van 23 juli 1997, rolnummer 97/927). Ook in die zaak werd door de eiser aangevoerd dat Fokverbod I en Fokverbod II onverbindend waren wegens strijd met een hogere regeling, omdat art. 17 GWWD en art. 10 lid 1 van Richtlijn nr. 90/425/EEG (pbEG L 224) geen toereikende wettelijke grondslag voor fokverboden op zouden leveren. Volgens het vonnis moet die stelling worden verworpen:

Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:

a. het voorbehoedend behandelen, merken, opsluiten, aanlijnen van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast of drager van smetstof kunnen zijn;

b. het behandelen of onschadelijk maken van producten van dierlijke oorsprong, diervoeder, vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen die drager van smetstof kunnen zijn;

c. het betreden van bedrijven of vestigingen waar dieren worden gehouden, waaronder het opleggen van de verplichting aan personen, die in het kader van de uitoefening van hun beroep of bedrijf bedrijven of vestigingen betreden, tot het houden van aantekeningen omtrent het betreden van de desbetreffende bedrijven of vestigingen;

d. het insemineren of laten bevruchten van dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast.

De onderdelen a tot en met c van het betreffende artikellid (art. 17 GWWD, JWF) geven een opsomming van de regels waarbij in dat kader met name moet worden gedacht. In deze opsomming wordt echter geen melding gemaakt van regels die betrekking hebben op het insemineren of laten bevruchten van dieren, terwijl de ervaringen opgedaan tijdens de varkenspestepidemie van 1997 en 1998 aantonen dat dergelijke regels - zoals een fokverbod - na uitbraak van een besmettelijke dierziekte aan de orde kunnen zijn. Mede in het licht van de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 3 augustus (), waarin wordt gesteld dat het huidige artikel 17 van de GWWD geen basis biedt voor de hiervoor genoemde fokverboden, is het gewenst buiten twijfel te stellen dat dergelijke regels wél op grond van het voorgestelde eerste lid van artikel 17 kunnen worden gesteld. Gelet hierop wordt ingevolge onderdeel A van de onderhavige nota van wijziging de in het eerste lid van artikel 17 opgenomen opsomming aangevuld met een nieuw onderdeel d.

Wellicht ten overvloede zij hier opgemerkt dat het enuntiatieve karakter van de in artikel 17, eerste lid, onderdelen a tot en met d, opgenomen opsomming met zich brengt dat óók ten aanzien van niet opgesomde activiteiten of handelingen regels kunnen worden gesteld, mits de regels gericht zijn op het voorkomen van overbrenging van besmettelijke dierziekten

(Kamerstukken II 2001-2002, 27 685, nr. 6 (Nota van wijziging), blz. 1-2)

15. In de wetsgeschiedenis is verder over deze regeling niets te vinden. Ik leid daaruit af dat de wetgever met het ineenvlechten van de regeling voor de bestrijding van rabiës en de algemene bepaling voor de bestrijding van besmettelijke ziekten alle aanvankelijk in verschillende bepalingen toegekende bevoegdheden in art. 24 (uiteindelijk art. 17) heeft willen opnemen. Dat impliceert dat aan de bevoegdheid "andere maatregelen te bevelen ter voorkoming van overbrenging van besmetting" in art. 24 geen andere, meer beperkte betekenis zal moeten worden toegekend dan aan de in art. 60 lid 1 van het oorspronkelijk ontwerp neergelegde bevoegdheid "andere maatregelen te treffen ter voorkoming van overbrenging van besmetting".

Dat in de wetsgeschiedenis elk aanknopingspunt ontbreekt dat de wetgever een breuk heeft gewild met de onmiskenbaar beperkte strekking van art. 9 Veewet (af art. 24 van het wetsontwerp), zoals het CBB in 5.3.3. heeft overwogen, acht ik dan ook niet juist. Door de in het aanvankelijk ontwerp in art. 60 aan de minister toegekende bevoegdheid andere maatregelen te treffen over te hevelen naar art. 24 heeft de wetgever de strekking van art. 24 (en 9 Veewet) bewust verruimd. In plaats van een uitputtende opsomming van bevoegdheden bevat art. 24 als gevolg van die wijziging immers een enuntiatieve opsomming.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,