Parket bij de Hoge Raad, 13-11-2007, BA9173, 01984/07 CW

Nr. 01984/07 CW

Mr. Fokkens

Parket, 3 juli 2007

Inleiding

1. Deze vordering tot cassatie in het belang der wet is gericht tegen de beschikking van het Hof te Amsterdam van 21 december 2005, rolnummer 13.097278-2004, LJN AU9264; NJFS 2006, 93 gegeven op een schriftelijk beklag als bedoeld in art. 12 Sv van de Stichting Greenpeace Nederland.(1) Daarbij heeft het Hof de voortzetting van de vervolging van Euratom gelast. Een gewaarmerkt afschrift van de beschikking leg ik hierbij over, alsmede het procesdossier.

Beschikking van het Hof

5. Het Hof heeft het verweer van Euratom dat zij immuniteit geniet, verworpen. Vervolgens heeft het Hof het beklag van de Stichting Greenpeace Nederland gegrond verklaard en de voorzetting van de vervolging van Euratom gelast. Daartoe heeft het Hof overwogen:

'6.1 Op 29 september en 1 oktober 2003 heeft onder de onderzoeksnaam Esdoorn een milieucontrole door de politie plaatsgevonden op de onderzoekslocatie Petten, gemeente Zijpe N-H. Op genoemde onderzoekslocatie zijn vier instellingen/bedrijven actief. Naast GCO, de instelling van Euratom, zijn dat de Stichting Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), de v.o.f. Nuclear Research and Consultancy Group (NRC) en Mallinckrodt Medical B.V. (Mallinckrodt). Bij het onderzoek is een aantal overtredingen geconstateerd van voorschriften van de aan betrokkenen afgegeven milieuvergunningen en vergunningen krachtens de Kernenergiewet, op grond waarvan het Openbaar Ministerie heeft besloten om tot dagvaarding van betrokkenen over te gaan voor de zitting van de Meervoudige Economische Strafkamer van de Rechtbank te Alkmaar van 25 maart 2004. Namens Euratom is een bezwaarschrift tegen de dagvaarding ingediend op grond van de stelling dat Euratom strafrechtelijke immuniteit geniet. De dagvaarding tegen Euratom is daags voor de zitting ingetrokken teneinde verder te kunnen onderzoeken of Euratom strafrechtelijke immuniteit geniet. De intrekking heeft geleid tot kamervragen, welke zijn behandeld in het mondelinge vragenuur van de Tweede Kamer op 7 december 2004. Daarbij is door de Minister van Justitie naar voren gebracht dat eventuele vragen over de reikwijdte van de immuniteit aan het Europese Hof moeten worden voorgelegd.

ECN, NRC en Mallinckrodt zijn ieder bij vonnis van 25 maart 2005 terzake van een deel van de aan hen telastegelegde misdrijven veroordeeld tot een geldboete van euro 25.000. De officier van justitie, die telkens oplegging van een aanmerkelijk hogere boete had geëist, heeft hoger beroep ingesteld. De zaken zijn nog niet in hoger beroep behandeld.

Aan Euratom is een kennisgeving niet verdere vervolging van 21 juli 2005 betekend.

Van verdere vervolging van Euratom is afgezien, omdat er naar het oordeel van het openbaar ministerie geen vervolgingsrecht (meer) bestond.

Tot dit oordeel is het openbaar ministerie gekomen op basis van een onderzoek, waarbij naast het Openbaar Ministerie te Alkmaar, het College van procureurs-generaal, het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken betrokken zijn geweest. Dit onderzoek zou hebben uitgewezen dat Euratom op grond van het Euratomverdrag, het Fusieverdrag (hierna: het Verdrag), het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965 (hierna: het Protocol) en de Zetelovereenkomst van 25 juli 1961 (hierna de Zetelovereenkomst) strafrechtelijke immuniteit geniet.

Klaagster is van mening dat Euratom geen immuniteit toekomt van strafvervolging door de Nederlandse autoriteiten voor op Nederlands grondgebied door haar instelling GCO gepleegde strafbare feiten. Zij voert hiertoe onder meer aan dat niet de Europese Gemeenschap maar de lidstaten van de Europese Gemeenschap beschikken over de bevoegdheid inzake de strafwetgeving en de regels inzake strafvordering en wijst daarbij op vaste rechtspraak van het Hof van Justitie en op literatuur.

Klaagster baseert haar standpunt op het Verdrag, het Protocol, de Zetelovereenkomst, alsmede de daarbij behorende Bijlage III (hierna: Bijlage III) en de daaraan voorafgaande notawisseling van diezelfde datum tussen de Nederlandse regering en de Commissie van Euratom (hierna: Notawisseling). Voorts beroept klaagster zich op het EVRM.

Daarnaast is klaagster van mening dat, indien het hof op grond van immuniteitsoverwegingen zou menen geen bevel tot verdere vervolging te kunnen geven, de immuniteitsvraag aan het Hof van Justitie zou moeten worden voorgelegd als prejudiciële vraag.

Euratom is van mening dat strafvervolging niet mogelijk is, nu zij strafrechtelijke immuniteit geniet. Euratom baseert zich daarbij evenals klaagster op het Verdrag, het Protocol, de Zetelovereenkomst en Bijlage III. Zij voert daarnaast nog aan artikel 8 van het Wetboek van Strafrecht.

Ook Euratom verwijst naar jurisprudentie en literatuur.

Euratom ziet geen reden tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het Europese Hof, nu het antwoord op de immuniteitsvraag evident zou zijn.

Afgezien van de immuniteit is Euratom van mening dat strafvervolging thans niet meer opportuun is aangezien door Euratom een verbetertraject is ingezet, waardoor het aantal overtredingen is teruggebracht tot een zeer beperkt aantal, waarbij niet kan worden gesproken van verhoogde milieurisico's.

6.2 Het hof overweegt als volgt.

6.3 Het GCO is een door de toenmalige Commissie van Euratom krachtens artikel 8, lid 1, van het Euratomverdrag opgericht onderzoekscentrum op het gebied van de kernenergie. Met het oog op de vestiging van een inrichting van het GCO in Petten (hierna: het Centrum) is tussen de Nederlandse Staat en Euratom op 25 juli 1961 de zogeheten Zetelovereenkomst gesloten. Op grond van artikel 16 van de Zetelovereenkomst dient de wijze van handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum plaats te vinden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Gelet op het bepaalde in de aanhef van Bijlage III zijn het Centrum, zijn werkzaamheden en het daarvoor in aanmerking komende personeel onderworpen aan de bepalingen van het Verdrag en het Protocol, alsook aan de toepassingsbepalingen zoals vastgelegd in de Notawisseling.

6.4 Het Verdrag houdt in (artikel 28 Fusieverdrag, overeenkomstig het tevoren geldende artikel 191 Euratomverdrag) dat de Europese gemeenschappen - en derhalve in casu Euratom - overeenkomstig de bepalingen van het Protocol op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten genieten welke nodig zijn ter vervulling van hun taak. Deze laatste zinsnede houdt een relevante beperking in van de immuniteit, nu het moet gaan om zogenaamde functionele immuniteit. Daar waar het activiteiten betreft die passen in de functievervulling van Euratom, kan op die immuniteit een beroep worden gedaan. Bij de activiteiten waarop het beklag betrekking heeft, gaat het - indien bewijsbaar - om veelvuldige en geenszins onbetekenende overtredingen van wetten en regels door het Centrum, zijnde een inrichting van het onder Euratom ressorterende GCO. Het Centrum kan worden beschouwd als een werkmaatschappij van Euratom, die deelneemt aan het privaatrechtelijke verkeer op gelijke voet met andere inrichtingen zoals ECN, NRC en Mallinckrodt en evenals die andere inrichtingen gehouden is de daarbij geldende regels na te leven. Het correct moeten naleven van die regels kan niet als een belemmering worden gezien, welke niet zou mogen gelden voor Euratom en wel voor die andere inrichtingen. In dit kader door het Centrum begane overtredingen kunnen nimmer vallen onder de functievervulling van Euratom, derhalve onder datgene wat Euratom ter vervulling van haar taak zou moeten kunnen doen. Immers niet kan worden gesteld dat de taakuitoefening van Euratom zou worden belemmerd in geval van strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van de naleving van die wetten en regels door het Centrum. Toelichting waaruit iets anders zou moeten worden afgeleid ontbreekt. Omdat aan Euratom slechts functionele immuniteit toekomt kan haar belang, gelegen in het feit dat zij beducht is om zich voor een strafrechter in een gastland te moeten verantwoorden, geen toereikende grond opleveren om te oordelen dat haar immuniteit toekomt.

Aan het Verdrag kan dan ook geen strafrechtelijke immuniteit van Euratom worden ontleend.

Aan het Protocol kan strafrechtelijke immuniteit evenmin worden ontleend, nu daarin weliswaar ingevolge artikel 6 aan de instellingen van de Europese gemeenschappen diplomatieke status wordt toegekend voor communicatiedoeleinden, maar overigens op geen enkele wijze hun strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt uitgesloten.

6.5 Daarentegen is in de Zetelovereenkomst voorzien (artikel16) dat de handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum zal geschieden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Daarvan zijn in casu de artikelen 1 tot en met 5 relevant, waarin - kort samengevat - wordt bepaald dat zal worden bevorderd dat de Nederlandse wetgeving binnen het centrum zal worden nageleefd, dat de Nederlandse autoriteiten op verzoek van of in overleg met de Commissie dan wel haar gemachtigde de nodige maatregelen zullen treffen tot handhaving van de Nederlandse wet, dat de Nederlandse justitiële autoriteiten in de gelegenheid zullen worden gesteld op te treden en dat medewerking zal worden verleend aan inspecties.

6.6 Uit de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie inzake milieubescherming in het strafrecht van 13 maart 2001 en de daarbij behorende toelichting volgt dat deze Europese instellingen strafrechtelijke sancties soms nodig achten en van oordeel zijn dat de lidstaten dienen zorg te dragen voor strafwetgeving met evenredige en afschrikkende straffen en dat strafrechtelijk onderzoek en vervolging bij de rechterlijke instanties van de lidstaten berusten.

In het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht wordt vastgelegd dat de lidstaten ruime rechtsmacht moeten vestigen om te voorkomen dat natuurlijke of rechtspersonen niet kunnen worden vervolgd en dat de lidstaten moeten zorgen voor doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.

Zo al ten tijde van de totstandkoming van Verdrag en Protocol niet zou zijn gedacht aan mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen naar communautair recht en als gevolg daarvan zou zijn verzuimd uitdrukkelijk strafrechtelijke immuniteit op te nemen voor de instellingen van de Europese gemeenschappen, blijkt wel uit het voorgaande dat nadien ruimschoots aandacht is besteed aan de rechtspersoon in het strafrecht en dat de verantwoordelijkheid in dezen uitdrukkelijk is neergelegd bij de lidstaten zonder enige uitzondering voor de instellingen van de Europese Gemeenschappen.

6.7 Nu - in aanmerking genomen dat overleg met de Commissie heeft plaatsgehad als bedoeld in Bijlage III - noch uit de hiervoor besproken regels noch uit enige andere het hof bekende (geschreven of ongeschreven) rechtsregels strafrechtelijke immuniteit voor Europese instellingen kan worden afgeleid en derhalve in casu geen sprake kan zijn van in het volkenrecht erkende uitzonderingen als bedoeld in artikel 8 Wetboek van Strafrecht, is het hof van oordeel dat ten aanzien van Euratom geen strafrechtelijke immuniteit geldt.

6.8 Het hof kan de immuniteitsvraag niet aan het (Europese) Hof van Justitie voorleggen op de voet van artikel 18 van de Zetelovereenkomst, dan wel op de voet van beginsel 8 van de Annex bij de Notawisseling. Uit de Zetelovereenkomst vloeit geen strafrechtelijke immuniteit van Euratom voort, zodat zich geen geschil omtrent de rechten en verplichtingen van partijen, voortvloeiend uit "deze overeenkomst" zoals bedoeld in artikel 18 van de Zetelovereenkomst voordoet. De in de genoemde Annex neergelegde beginselen houden niet in dat aan Euratom strafrechtelijke immuniteit toekomt, zodat zich geen geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van de "voorgaande beginselen" zoals bedoeld in beginsel 8 van de Annex voordoet.

6.9 Er is ook geen aanleiding om het Hof van Justitie in het kader van de onderhavige beklagzaak te benaderen met een verzoek om uitspraak te doen over de immuniteitsvraag bij wege van prejudiciële beslissing op de voet van artikel 234 van het EG-verdrag. Gezien de stukken die zich in het dossier van deze zaak bevinden en gelet op hetgeen namens de klaagster, namens Euratom en door de advocaat-generaal naar voren is gebracht, laat het onderzoek in het kader van de onderhavige beklagzaak - ook voorzover door het hof ambsthalve ondernomen - geen andere gevolgtrekking toe dan dat vooralsnog moet worden vastgesteld dat de juiste toepassing van het hier aan de orde zijnde gemeenschapsrecht zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.

6.10 Aan de opportuniteit van strafvervolging staat het inmiddels ingezette verbetertraject niet in de weg. Nu de andere drie inrichtingen wel terzake van soortgelijke overtredingen zijn vervolgd en inmiddels ook in eerste aanleg veroordeeld, is ook uit het oogpunt van rechtsgelijkheid vervolging van Euratom aangewezen. Dat het uitgangspunt van loyaliteit tussen de gaststaat Nederland en Euratom daaraan in de weg zou staan, vermag het hof niet in te zien.

6.11 Een en ander leidt tot de beslissing dat tot verdere vervolging van Euratom moet worden overgegaan.

6.12 Het hof merkt nog op dat denkbaar is dat in de loop van de berechting van Euratom alsnog feiten naar voren zullen komen, die de strafrechter aanleiding geven zich ten aanzien van de immuniteitsvraag tot het Hof van Justitie te wenden op de voet van artikel 234 van het EG-verdrag. De strafrechter zal zonodig hebben te beoordelen of zodanig geval zich voordoet'.

Internationale regelgeving over immuniteit Euratom

7. De stelling van Euratom dat haar immuniteit toekomt, berust op art. 191 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, dat thans als volgt luidt:

'De Gemeenschap geniet, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten welke nodig zijn ter vervulling van haar taak.'

8. De tekst van art. 191 is terug te voeren op art. 76 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal 1951, Trb. 1951, 82, luidende:

'De Gemeenschap geniet op het grondgebied der deelnemende Staten de voor de uitoefening van haar taken nodige immuniteiten en voorrechten, overeenkomstig de bepalingen, die in een bij dit Verdrag gevoegd Protocol zijn omschreven.'

De Hoge Verdragsluitende Partijen:

Overwegende dat overeenkomstig de bepalingen van artikel 76 van het Verdrag, de Gemeenschap op de grondgebieden van de deelnemende Staten de immuniteiten en voorrechten geniet, welke nodig zijn voor de vervulling van haar taak overeenkomstig de bepalingen van het Protocol,

zijn omtrent het volgende overeengekomen:

Art. 1

'De gebouwen en terreinen van de Gemeenschappen zijn onschendbaar. Zij zijn vrijgesteld van huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening. De eigendommen en bezittingen van de Gemeenschappen kunnen zonder toestemming van het Hof van Justitie niet worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard.'

(...)

Art. 12 aanhef en onder a):

'De ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen zijn, ongeacht hun nationaliteit, op het grondgebied van elk der lidstaten:

a) vrijgesteld van rechtsvervolging voor hetgeen zij in hun officiële hoedanigheid hebben gedaan, gezegd of geschreven, behoudens de toepassing van de bepalingen der Verdragen, die betrekking hebben op de verantwoordelijkheid van de ambtenaren en overige personeelsleden tegenover de Gemeenschappen, en voorts op de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen in geschillen tussen de Gemeenschappen en hun ambtenaren en overige personeelsleden. Zij blijven deze immuniteit genieten nadat zij hun ambt hebben neergelegd.'

12. Deze bepalingen kunnen aldus worden opgevat dat ze niet slechts rekening houden met de onschendbaarheid van de terreinen waarin het Protocol voorziet, maar uitgaan van een verdergaande immuniteit die Euratom als zodanig toekomt. Dit laatste blijkt ook de opvatting van de Nederlandse regering te zijn. In de Memorie van Toelichting bij de Goedkeuringswet van de Zetelovereenkomst is met betrekking tot art. 16 het volgende opgemerkt:

'Volgens het Protocol betreffende Voorrechten en Immuniteiten, gevoegd bij het Euratomverdrag (Trb. 1957, 97 en 255), geniet Euratom onschendbaarheid. Met het oog hierop is in bijlage III een regeling uitgewerkt over de wijze, waarop de Nederlandse wetgeving zal worden gehandhaafd, voor zover de gang van zaken binnen het centrum daarbij betrokken is. In deze regeling is gestreefd naar een praktische oplossing van het vraagstuk hoe, met handhaving van de in het protocol aan Euratom toegekende onschendbaarheid, de Nederlandse autoriteiten de nodige armslag kan worden gegeven om de controlerende en inspecterende taak, hun bij de wet toegekend, te vervullen, en om, indien zulks noodzakelijk mocht zijn, binnen het centrum te kunnen optreden.'(7)

13. In de Nota naar aanleiding van het eindverslag met betrekking tot diezelfde Goedkeuringswet is op de vraag of de Regering na de inwerkingtreding van de overeenkomst nog enige bevoegdheid zal bezitten ten aanzien van het terrein van Euratom geantwoord:

'In dit verband zij er met nadruk op gewezen, dat de Nederlandse wetgeving ook binnen het centrum van Euratom zal moeten worden nageleefd; slechts bestaat, zoals in de memorie van toelichting op dit wetsontwerp [...] werd vermeld, een zekere beperking bij de uitvoering van het controlerecht door de Nederlandse instanties, zulks wegens de aan Euratom toekomende onschendbaarheid.'(8)

15. Art. III § 4 van het VN Verdrag luidt als volgt:

Art. III § 4

'De gespecialiseerde organisaties, haar eigendommen en bezittingen, waar deze ook gelegen zijn en wie deze ook onder zich heeft, zijn vrijgesteld van rechtsvervolging, behoudens wanneer zij in een bijzonder geval uitdrukkelijk afstand hebben gedaan van haar immuniteit. Het is echter wel verstaan, dat afstand van immuniteit zich niet uitstrekt tot enige maatregel van tenuitvoerlegging.'

Art. III § 5

'De gebouwen en de terreinen van de Verenigde Naties zijn onschendbaar. De eigendommen en bezittingen van de gespecialiseerde organisaties, waar deze ook gelegen zijn en wie deze ook onder zich heeft, zijn vrijgesteld van onderzoek, vordering, confiscatie, onteigening of van iedere andere vorm van ingrijpen, hetzij door optreden van uitvoerende, [rechterlijke] of wetgevende aard.'

17. Hiermee wijkt de regeling met betrekking tot de Gemeenschap dus af van die van andere internationale organisaties. Dat wordt ook duidelijk gesteld in de conclusie van A-G Gulmann voor de zaak SGEEM en R. Etroy t. Europese Investeringsbank:

'[6.] Het Verdrag gaat dus uit van het beginsel, dat de bij het Verdrag opgerichte instellingen en organen geen immuniteit van jurisdictie genieten. Een vordering kan voor de nationale rechter worden gebracht, tenzij zij volgens het Verdrag bij het Hof van Justitie moet worden ingesteld.

7. Ook op dit punt verschilt de communautaire rechtsorde duidelijk van de regels die gelden voor internationale organisaties. Het is gebruikelijk, dat staten bij de oprichting van internationale organisaties daaraan een vérstrekkende immuniteit van jurisdictie verlenen, die geldt ongeacht of die organisatie iure imperii of iure gestionis handelen.'(15)

19. Uit de bewoordingen van art. 240 EG alsmede van art. 178 EG blijkt dat daarmee de civielrechtelijke aansprakelijkheid is geregeld. Dit wordt bevestigd in de Memorie van toelichting bij de goedkeuringswet van het VEG:

'Zoals reeds hierboven werd vermeld, heeft de Gemeenschap rechts- en handelingsbevoegdheid naar intern recht der deelnemende Staten. Zij neemt deel aan het rechtsverkeer in de deelnemende Staten en kan uit dien hoofde ook aansprakelijk worden gesteld voor haar gedragingen.

Voor de regeling van de aansprakelijkheid ex contractu van de Gemeenschap verwijst het eerste lid van artikel 215 naar het op de overeenkomst toepasselijke recht. Welk nationaal recht dit is, wordt door de regels van het internationaal privaatrecht bepaald. Ten aanzien van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap bevat artikel 215, tweede lid, een verwijzing naar de aan de interne rechtstelsels der deelnemen Staten gemeenschappelijke beginselen. Blijkens artikel 178 is het Gerechtshof der Gemeenschap bij uitsluiting bevoegd in dezen over de aansprakelijkheid der Gemeenschap te oordelen; aan het Gerechtshof is dus de taak toebedeeld de gemeenschappelijke regels van aansprakelijkheid te ontwikkelen.'(17)

Rechtspraak

21. Aan het Hof van Justitie voor de Europese Gemeenschappen is de vraag of Euratom als zodanig immuniteit geniet tot nu toe niet voorgelegd. Wel heeft het Hof zich, in zaken die betrekking hebben op ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschap, uitgesproken over de strekking van de in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de EG aan de Gemeenschap toegekende voorrechten en immuniteiten. Met die voorrechten en immuniteiten wordt, aldus het HvJ EG, beoogd dat de Gemeenschap en haar ambtenaren hun officiële werkzaamheden in volledige onafhankelijkheid overeenkomstig hun taak kunnen uitoefenen.

22. In de zaak Sayag tegen Leduc, die betrekking had op een verkeersovertreding begaan door de voor Euratom werkzame ambtenaar Sayag, overwoog het HvJ EG:

'dat met de hierboven geciteerde bepalingen, waar zij [...] de rechterlijke bevoegdheid der Lid-Staten uitsluiten, wordt beoogd de officiële werkzaamheden van de Gemeenschap en haar ambtenaren aan de criteria van het interne recht der Lid-Staten te onttrekken, opdat zij in volledige onafhankelijkheid overeenkomstig de taak van de Gemeenschap kunnen worden uitgeoefend'.(18)

24. Deze uitleg van de regeling van de immuniteit van de Gemeenschap past ook bij de rechtspraak van de Hoge Raad, die heeft aangenomen dat een internationale organisatie krachtens internationaal gewoonterecht immuniteit toekomt. In de zaak van Spaans tegen het Iran-United States Claims Tribunal overwoog hij dat:

'volgens huidig ongeschreven volkenrecht een internationale organisatie in beginsel niet is onderworpen aan de rechtsmacht van de rechter van de gastheerstaat ter zake van alle geschillen welke onmiddellijk verband houden met de vervulling van de aan die organisatie opgedragen taken'.(19)

27. Dit wordt bevestigd in een thans bij het Zwitserse parlement aanhangig wetsvoorstel inzake door Zwitserland als gaststaat te verlenen voorrechten en immuniteiten. Dit Gaststaatgesetz zal voorzien in een raamwerk waarbij immuniteiten aan internationale organisaties kunnen worden toegekend 'von der Gerichtsbarkeit und der Vollstreckung'. Die heeft blijkens de toelichting ook betrekking op immuniteit van strafvervolging:

'Auch die Immunität von der straf-, zivil- und verwaltungsrechtlichen Gerichtsbarkeit und Vollstreckung soll den Gaststaat daran hindern, auf institutionelle Begünstigte oder bei ihnen in offizieller Eigenschaft tätige Personen Druck auszuüben, indem sie diese gerichtlich belangen und damit ihre Fähigkeit zur Ausübung ihres Mandats einschränken.'(25)

Functionele immuniteit

29. Voorts wijs ik nog op een uitspraak van het EHRM [GC] in de zaak Waite en Kennedy t. Duitsland. Daarin wees het EHRM op het belang van immuniteiten voor internationale organisaties.

'[T]he court points out that the attribution of privileges and immunities to international organisations is an essential means of ensuring the proper functioning of such organisations free from unilateral interference by individual governments.

The immunity from jurisdiction commonly accorded by States to international organisations under the organisations' constituent instruments or supplementary agreements is a long-standing practice established in the interest of the good working of these organisations.'(27)

Middel van cassatie

35. Daarmee kom ik tot het volgende middel van cassatie:

Het Hof heeft in zijn hierboven weergegeven beschikking het recht geschonden dan wel op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen verzuimd door te oordelen dat aan Euratom geen immuniteit van strafvervolging toekomt op grond van art. 191 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en het Protocol inzake de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen. De overweging dat de door het Centrum begane overtredingen nimmer kunnen vallen onder de functievervulling van Euratom, derhalve onder datgene wat Euratom ter vervulling van haar taak zou moeten kunnen doen en dat niet kan worden gesteld dat de taakuitoefening van Euratom zou worden belemmerd in geval van strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van de naleving van die wetten en regels door het Centrum, geeft blijk van een verkeerde rechtsopvatting, althans is deze zonder nadere motivering onbegrijpelijk. Het betreft hier immers overtredingen van voorschriften van de aan Euratom afgegeven milieuvergunningen en vergunningen krachtens de Kernenergiewet en derhalve activiteiten die in het kader van de vervulling van de taken van Euratom zijn begaan, waarbij het voor het al dan niet toekennen van immuniteit niet van belang is of de betreffende overtredingen al dan niet hadden kunnen worden vermeden zonder de taakuitoefening te belemmeren of te bemoeilijken.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,

1 NTER 2006/7, p. 160 m.nt. M.I. Veldt-Foglia.

2 HR 18 oktober 1994, NJ 1995, 118.

3 HR 25 juni 1996, NJ 1996, 714.

4 Vgl. HR 18 september 2001, NJ 2002, 559 inzake D.D. Bouterse.

5 Art. 8 onder I.14 Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende Akten, Amsterdam 2 oktober 1997, Trb. 1998, 11; i.w.tr. op 1 mei 1999, Trb. 2002, 153, p. 7.

6 Voluit: Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) betreffende de vestiging te Petten van een inrichting van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek op het gebied van de kernenergie, Brussel 25 juli 1961, Trb. 1961, 142; i.w.tr. op 30 oktober 1962, Trb. 1963, 13.

7 Kamerstukken II 1961/62, 6593, nr. 3, p. 3 r.k.

8 Kamerstukken II 1961/62, 6593, nr. 7, p. 2 l.k.

9 Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies, Algemene Vergadering Verenigde Naties Resolutie 179(II) van 21 november 1947, Stb. J [1949] 67.

10 Kamerstukken II 1950/51, 2228, nr. 3, p. 45. In die zin ook de door de Duitse regering gegeven toelichting bij de goedkeuringswet Bundesrat Drucksache 146/57 Begründung (ongenummerd): 'Die Bestimmungen der beiden übereinstimmenden Protokolle entsprechen im wesentlichen den üblichen Regelungen von Vorrechten und Immunitäten internationaler Organisationen.

11 De Internationale Organisatie voor Atoomenergie is eveneens als zodanig uitdrukkelijk van rechtsvervolging vrijgesteld: 'The Agency, its property and assets, wherever located and by whomsoever held, shall enjoy immunity from every form of legal process except in so far as in any particular case it has expressly waived its immunity. It is, however understood that no waiver of immunity shall extend to any measure of execution.', Article III, section 3 Overeenkomst inzake de voorrechten en immuniteiten van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie, Wenen 1 juli 1959, Trb. 1965.

12 Trb. 1957, 91; Trb. 1957, 249.

13 Von der Groeben/Schwarze, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 240 Rndnr. 8 (Gaitanides).

14 Streinz/Ehricke, EUV/EGV, Art. 240 EGV Rndnr. 1.

15 Société générale d'entreprise électro-mécaniques (SGEEM) en R. Etroy tegen Europese Investeringsbank, HvJ EG 2 december 1992, C-370/89, Jur. 1992-10, I-6233.

16 A.S. Muller, International Organizations and their Host States, diss. Leiden, 1995, p. 157.

17 Kamerstukken II 1956/57, 4725, nr. 3, p. 40 r.k.

18 Sayag t. Leduc, HvJ EG 11 juli 1968, nr. 5/68, VR 1971, nr. 14, p. 37. Zie inzake art. 1 Protocol ook HvJ EG rov. 9.NV Generale Bank t. Commissie EG, HvJ EG 11 april 1989, Jur. 1989, p. 858 'de werking en onafhankelijkheid van de Gemeenschap hinderen'; Cotecna Inspection SA t. Commissie EG, HvJ EG 29 mei 2001, Jur. P. I-4221 'artikel 1 [...] dient te voorkomen, dat de werking en de onafhankelijkheid van de Gemeenschappen worden geschaad'; Zwartveld, HvJ EG 13 juli 1990, NJ 1990, 725 'de door het Protocol aan de EG toegekende voorrechten en immuniteiten [hebben] enkel een functioneel karakter, in zoverre zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd'.

19 HR 20 december 1985, NJ 1986, 438 rov. 3.3.4. Vgl. P.A. Nollkaemper, Kern van het publiekrecht, Den Haag: Boom 2005, p. 228 nr. 375 waar hij opmerkt dat deze uitspraak weinig navolging heeft gevonden en dat in het algemeen wordt aangenomen dat immuniteit alleen geldt op basis van een door staten bij verdrag aanvaarde rechtsplicht. De Europese Commissie verklaarde het beroep van Spaans niet-ontvankelijk: Spaans t. Nederland [dec.], nr. 12516/86, D&R 58, p. 119 (12 december 1988).

20 Op 24 september 1990 is de overeenkomst in werking getreden zoals vervat in de Briefwisseling tussen de Regering van het Koninkrijk der Nederlanden en de President van het 'Iran-United States Claims Tribunal' inzake het toekennen van voorrechten en immuniteiten aan het Tribunaal, Den Haag 6 en 24 september 1990, Trb. 1990, 150.

21 HR 20 december 1985, NJ 1986, 438 onder verwijzing naar Aanhangsel Handelingen II 1982/83, p. 283/84.

22 Rechtbank Maastricht 12 januari 1984, NIPR 1985, nr. 275: 'Vooreerst stelt de Rechtbank vast, dat in het Verdrag zelf geen uitdrukkelijke immuniteit van rechtspraak is gegeven. Doch nu daarbij is gesticht een internationaal publiekrechtelijke rechtspersoon, aan wie in het belang van de veiligheid der luchtvaart boven de gebieden der lidstaten, door die staten een beperkte soevereiniteit wordt overgedragen, vloeit daaruit op grond van het internationaal gewoonterecht voort, dat haar immuniteit van rechtspraak toekomt, in zoverre deze voor het uitoefenen van haar publiekrechtelijke dienst noodzakelijk is'; NYIL XVI (1985), p. 464-471.

23 Bundesgericht 21 december 1992, BGE 118 Ib 562, p. 564-565. Bevestigd door Bundesgericht 2 juli 2004, BGE 130 I 312, p. 321-323.

24 Art. 2 Accord entre le Conseil Fédéral Suisse et l'Organisation Européenne pour la Recherche Nucléaire pour déterminer le statut juridique de cette Organisation en Suisse, Recueil Systématique 0.192.122.42.

25 Art. 2 lid 1 onder a in verband met art. 3 lid 1 onder b GStG, Bundesblatt 2006 71, 72; Entwurf zu einem Bundesgesetz über die von der Schweiz als Gaststaat gewährten Vorrechte, Immunitäten und Erleichterungen sowie financiellen Beträge (Gaststaatgesetz, GStG), Bundesblatt 2006, 8017, 8045.

26 Uitdrukkelijk anders evenwel Hof van Cassatie 12 maart 2001, nr. S.99.0103.F, p. 11 'Overwegende dat er geen algemeen beginsel van het internationaal publiek recht [...] bestaat dat de immuniteit van rechtsmacht vastlegt van de internationale organisaties ten aanzien van de Staten die hen hebben opgericht of erkend'.

27 Waite en Kennedy t. Duitsland [GC], nr. 26083/94, § 63, ECHR 1999-I.

28 A.S. Muller, International Organizations and their Host States, diss. Leiden, z.p., 1995, p. 151; Ch. Dominicé, L'immunité de jurisdiction et d'execution des organizations internationales, RdC 1984-IV, p. 145-238 op p. 220; H.G. Schermers & N.M. Blokker, International Institutional Law, Boston-Leiden: Martinus Nijhoff 2003, nr. 1608 en 1611. I. Seidl-Hohenvelders & G. Loibl, Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der Supranationalen Gemeinschaften, Keulen-Berlijn-Bonn-München: Carl Heymanns 1996, Rn. 1907 stellen 'Internationale Organisationen genießen dagegen für alle ihre Handlungen Immunität', maar uit hun betoog blijkt dat het in feite ook bij hen om functionele immuniteit gaat.

29 Seidl-Hohenveldern/Loibl, Rn 1901.

30 Art. 2 aanhef en onder a) Euratomverdrag.

31 HR 9 juni 1992, NJ 1992, 794 rov. 5.2.

32 HR 23 april 19996, NJ 1996, 513 rov. 6.4.