Parket bij de Hoge Raad, 09-07-2010, BM2311, 09/02632

Conclusie inzake:

tegen

[Verweerder]

In deze zaak is aan de beheerder van een politiekorps verzocht kennis te mogen nemen van bepaalde gegevens op basis van de Wet politieregisters (oud). In cassatie staat de uitleg van verscheidene bepalingen in deze wet centraal.

1. De feiten en het procesverloop

1.1. Op 3 november 2003 heeft verweerder in cassatie (in het vervolg van deze conclusie aangeduid met de wettelijke term: belanghebbende) zich gewend tot de beheerder van het Politiekorps regio Haaglanden met het verzoek hem mede te delen welke hem betreffende persoonsgegevens zijn opgenomen in de door dit korps gehouden (bijzondere) politieregisters en informantenregister. Tevens heeft belanghebbende inlichtingen gevraagd over de herkomst van de gegevens en opgaaf van degenen aan wie deze gegevens zijn verstrekt (art. 20 Wet politieregisters(1)). Belanghebbende heeft aangegeven dat tegen hem een strafzaak liep en dat het verzoek geen betrekking heeft op gegevens die zijn opgenomen in het dossier van de strafzaak en hem uit dien hoofde al bekend zijn.

1.2. De Korpsbeheerder heeft het verzoek aanvankelijk verstaan als een verzoek tot kennisneming van gegevens in het register zware criminaliteit. Namens de Korpsbeheerder is hem mondeling informatie uit dit register verstrekt. De Korpsbeheerder heeft evenwel geweigerd de bronnen (met name informanten) en de evaluatie- en afhandelingscoderingen bekend te maken, zulks op gronden als bedoeld in art. 21 lid 1 Wet politieregisters. In die wettelijke bepaling staat dat mededeling van gegevens achterwege blijft voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak dan wel indien gewichtige belangen van derden daartoe noodzaken.

1.3. Op 16 februari 2004 heeft belanghebbende zich gewend tot de rechtbank te 's-Gravenhage met het verzoek de Korpsbeheerder te gelasten alsnog aan het inleidende verzoek tot kennisneming te voldoen (art. 23 Wet politieregisters). De Korpsbeheerder heeft verweer gevoerd. Namens belanghebbende is kenbaar gemaakt dat het verzoek om kennisneming niet beperkt is tot het register zware criminaliteit, maar betrekking heeft op hem betreffende persoonsgegevens in alle bijzondere registers en het informantenregister. Ook beklaagde hij zich dat de Korpsbeheerder hem niet heeft toegestaan de door de politie opgenomen telefoongesprekken af te luisteren, waarvan de cd-roms met geluidsopnamen zich (volgens belanghebbende) in een tijdelijk register bevinden(2).

1.5. Bij beschikking van 17 december 2004 heeft de rechtbank het verzoek uitsluitend toegewezen voor zover dit ziet op de kennisneming van het meldingsformulier MRO en de van zich in het tijdelijk register bevindende tapgesprekken die in het kader van de strafrechtelijke procedure zijn opgenomen van telefoonlijnen van belanghebbende, ten aanzien waarvan de Korpsbeheerder zich zou hebben gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank (rov. 4.5 Rb(5)). Voor het overige heeft de rechtbank het verzoek afgewezen.

1.6. Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Bij tussenbeschikking van 8 december 2005 heeft het hof vastgesteld dat in hoger beroep werd geklaagd dat de rechtbank heeft verzuimd toereikend onderzoek te (laten) doen naar de verzochte gegevens. Zonder een zodanig onderzoek zou de rechter zich geen behoorlijk oordeel kunnen vormen over de vraag of de door de Korpsbeheerder opgegeven weigeringsgronden inderdaad zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij kennisneming. Het hof heeft in verband hiermee het College bescherming persoonsgegevens (CBP) verzocht een advies uit te brengen. Het CBP heeft op 14 december 2006 aan het hof advies uitgebracht(6).

1.7. Bij tussenbeschikking van 19 juni 2008 (LJN BD5187), voor zover in cassatie nog van belang, heeft het hof het volgende overwogen. Indien de beheerder van een politieregister met een beroep op art. 21 lid 1 Wet politieregisters aan de belanghebbende mededeling weigert van daarin opgenomen en hemzelf betreffende persoonsgegevens, zal de rechter voor elk opgevraagd persoonsgegeven afzonderlijk moeten toetsen of aan de wettelijke voorwaarden voor weigering is voldaan. De door de Korpsbeheerder naar voren gebrachte bezwaren tegen de verzochte kennisneming zijn niet uitgesplitst naar de opgevraagde persoonsgegevens afzonderlijk, kennelijk omdat de Korpsbeheerder deze gegevens niet aan belanghebbende bekend wilde maken. Echter, nu belanghebbende zich op voorhand ermee akkoord heeft verklaard dat het hof kennis neemt van de desbetreffende gegevens buiten aanwezigheid van hemzelf en zijn raadsman, gaat dit bezwaar niet langer op. Het hof zal de Korpsbeheerder in de gelegenheid stellen zijn standpunt toe te lichten voor elk van de gevraagde gegevens afzonderlijk (rov. 1.1 - 1.3). In de daarop volgende rechtsoverwegingen besprak het hof enkele afzonderlijke geschilpunten, die hierna aan de orde zullen komen.

1.8. Bij brief van 28 oktober 2008 heeft de Korpsbeheerder zijn bezwaren tegen kennisneming door belanghebbende van elk persoonsgegeven nader uiteengezet. Op 10 december 2008 heeft het hoofd van de Criminele inlichtingen eenheid van de Nationale Recherche buiten aanwezigheid van partijen en hun advocaten een mondelinge toelichting aan het hof verstrekt ten aanzien van de in februari 2002 verwerkte CIE-mutaties en aan het hof daarin inzage gegeven.

1.9. Bij beschikking van 7 april 2009 heeft het hof de resterende geschilpunten besproken. Vervolgens heeft het hof de beschikking van de rechtbank vernietigd en bepaald dat aan belanghebbende mededeling zal worden gedaan van de in rov. 3.1 bedoelde mutatie (dat is de enige in februari 2002 verwerkte CIE-mutatie), inclusief de uit een letter en een cijfer bestaande evaluatiecode, van de in rov. 4 bedoelde observatieverslagen en van de in rov. 5.2 bedoelde journaals, aangevuld als in die rechtsoverweging aangegeven, alsmede van de in rov. 5.3 bedoelde journaals doch met inachtneming van de hetgeen in rov. 5.7 ten aanzien van elk van deze journaals is beslist. Het hof wees het meer of anders verzochte af.

1.10. De Korpsbeheerder heeft - tijdig - beroep in cassatie ingesteld. Omdat het tijdelijk register van het "Xenon"-onderzoek is overgebracht naar het Korps landelijke politiediensten, is het cassatieberoep voor zover nodig mede ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in zijn hoedanigheid van beheerder van dat korps(7). Belanghebbende heeft in cassatie verweer gevoerd.

2. Bespreking van het cassatiemiddel

2.1. Anders dan in het verweerschrift in cassatie onder 1 en 2 is beweerd, voldoet het cassatiemiddel aan de eisen die de wet daaraan stelt(8). Reeds in alinea 1.1 van het cassatierekest zijn de rechtsvragen waarover de Korpsbeheerder een beslissing van de Hoge Raad verlangt bondig samengevat. Het cassatiemiddel stelt de vraag aan de orde of de audiogegevens van tapgesprekken moeten worden aangemerkt als onderdeel van een tijdelijk politieregister (onderdeel 1). Vervolgens stelt het middel aan de orde of evaluatie- en afhandelingscoderingen moeten worden aangemerkt als `persoonsgegevens', althans `persoonsgegevens betreffende belanghebbende', in de zin van de Wet politieregisters (onderdeel 2). Tot slot betreft het middel de vraag of de Korpsbeheerder zich ter zake van bepaalde gegevens heeft kunnen beroepen op de weigeringsgronden in art. 21 lid 1 Wet politieregisters (onderdeel 3).

2.3. De Wet politieregisters kende drie soorten bijzondere politieregisters. Daarvan zijn voor deze cassatiezaak van belang: het tijdelijk register, dat voor een bepaald doel wordt aangelegd (zie art. 13 in verbinding met art. 1 Wet politieregisters), en het register zware criminaliteit (zie art. 13a in verbinding met art. 1 Wet politieregisters). Ten behoeve van het zogenaamde Xenon-onderzoek is door het Politiekorps regio Haaglanden een tijdelijk register aangelegd. In cassatie is niet in geschil dat dit register is aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak.

2.4. Het hof (rov. 2.11) is ervan uitgegaan dat de Korpsbeheerder bereid is belanghebbende te laten kennisnemen van de `printgegevens' van de afgetapte telefoonlijnen(10) maar niet bereid is hem de geluidsopnamen van de afgetapte gesprekken te laten beluisteren. Belanghebbende wilde met deze procedure bereiken dat hij kan luisteren naar de door de politie opgenomen telefoongesprekken. In hoger beroep heeft de Korpsbeheerder aangevoerd dat de audiogegevens zich niet bevinden in enig politieregister: hij achtte de Wet politieregisters daarom niet van toepassing. Volgens de Korpsbeheerder is het tijdens dit politieonderzoek verzamelde "tapmateriaal" niet te kenschetsen als "een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd of met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd". Zijns inziens ontbreekt de daarvoor vereiste samenhang: de geluidsopnamen zijn door elkaar opgeslagen en een directe ingang naar de persoonsgegevens die deze belanghebbende betreffen is niet aanwezig. Volgens de Korpsbeheerder zou, om aan het verzoek tot kennisneming te voldoen, nodig zijn dat alle via de `tapkamer' binnengekomen en opgeslagen gesprekken worden beluisterd en geselecteerd op persoonsgegevens van belanghebbende en dat de geselecteerde gesprekken worden overgezet op een ander opslagmedium. Reeds vanwege de daarvoor benodigde arbeidstijd, zou dit redelijkerwijs niet doenlijk zijn(11).

2.6. De klacht in cassatie houdt in dat het hof hiermee uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het bepaalde in art. 1, lid 1 onder c, Wet politieregisters, althans dat het hof dit oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd in het licht van hetgeen de Korpsbeheerder had aangevoerd. Ter toelichting op deze klacht wijst het cassatierekest op de samenhang van het begrip `politieregister' in art. 1, lid 1 onder c, Wet politieregisters met het begrip `persoonsregistratie' in art. 1 Wet persoonsregistraties: "een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens, die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd of met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd". Ook legt het cassatierekest een verband met het begrip `bestand' in art. 1 van de huidige Wet bescherming persoonsgegevens(14): "elk gestructureerd geheel van persoonsgegevens, ongeacht of dit geheel van gegevens gecentraliseerd is of verspreid is op een functioneel of geografisch bepaalde wijze, dat volgens bepaalde criteria toegankelijk is en betrekking heeft op verschillende personen"(15).

2.7. In de parlementaire geschiedenis van de Wet politieregisters is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de Wet persoonsregistraties. Het begrip `politieregister' werd in art. 1 van het wetsvoorstel omschreven als: een persoonsregistratie als bedoeld in de Wet persoonsregistraties, aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak(16). In de parlementaire geschiedenis van de Wet persoonsregistraties is, samengevat, uiteengezet dat niet elke schoenendoos met verzamelde gegevens een `persoonsregistratie' in de zin van die wet omvat: van een persoonsregistratie kan eerst worden gesproken bij een samenhangende verzameling van persoonsgegevens. De vereiste samenhang kan blijken uit een gemeenschappelijke bestemming of uit het feit dat de verzameling in de praktijk als één geheel wordt beschouwd. Voor zover de verzameling niet langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd, is van belang of deze met het oog op een doeltreffende raadpleging van de daarin opgenomen persoonsgegevens systematisch is aangelegd(17).

2.8. Na de vervanging van de Wet persoonsregistraties door de Wet bescherming persoonsgegevens is de tekst van art. 1 Wet politieregistraties aangepast. In de parlementaire geschiedenis van de Wet bescherming persoonsgegevens is het in die wet gebruikte begrip `bestand' uitvoerig toegelicht. Het in art. 1 Wbp gestelde vereiste van een "gestructureerd geheel" houdt in dat de gegevensverwerking en/of de verzameling op grond van meer dan één kenmerk een onderlinge samenhang moet(en) vertonen. De onderlinge samenhang kan blijken uit een gemeenschappelijke bestemming of uit het feit dat de verzameling in de praktijk als één geheel wordt beschouwd. De samenhang kan zitten in een vooraf aangebrachte structuur van de verzameling of in een raadpleegmethodiek die samenhang brengt in ogenschijnlijk willekeurige gegevensverwerkingen. Daarnaast zijn, vooral bij geïntegreerde systemen, het doel of de doelen van de verwerkingen en het feitelijk gebruik van de gegevens van belang bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een `bestand' in de zin der wet(18).

2.9. Het in art. 1 Wbp bedoelde vereiste van systematische toegankelijkheid ("volgens bepaalde criteria toegankelijk") is praktisch van belang voor niet-geautomatiseerde gegevensverzamelingen(19). De inhoud van het bestand moet met het oog op een doeltreffende raadpleging volgens bepaalde criteria zijn aangelegd. Door de systematische structuur zijn de persoonsgegevens gemakkelijk toegankelijk. Kaartsystemen en gegevensverzamelingen die in hoofdzaak bestaan uit voorgedrukte formulieren voldoen aan deze eis. Dossierverzamelingen kunnen aan de eis van systematische toegankelijkheid voldoen, bijvoorbeeld in combinatie met een al dan niet geautomatiseerd bestand met een verwijsfunctie naar de dossiers. Dossierverzamelingen die uitsluitend bestaan uit een hoeveelheid op alfabet gerangschikte dossiers, met losse aantekeningen en min of meer chronologisch geordende documenten van velerlei aard, zullen niet voldoen aan het vereiste van systematische toegankelijkheid. De vraag of handmatige dossierverzamelingen aan deze criteria voldoen, is volgens de memorie van toelichting afhankelijk van de feitelijke omstandigheden(20).

2.10. Bij de beoordeling van dit middelonderdeel stel ik voorop dat het hof in rov. 2.14 beslissend heeft geacht of het hier gaat om "een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens, die met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak". Daarmee heeft het hof in ieder geval de juiste wettelijke maatstaf voor ogen gehad.

Deze laatste mededeling vindt enige steun in art. 6 onder m van het Modelreglement tijdelijke registers(21), welke bepaling spreekt over de opname in het register van "gegevens met betrekking tot telecommunicatieverkeer en gebruikte/gevoerde communicatie(middelen)". Dat de geluidsopnamen van de afgetapte telefoongesprekken zijn aangemerkt als `persoonsgegevens' in de zin van de Wet politieregisters en de Wet bescherming persoonsgegevens, is in cassatie niet bestreden.

2.12. Door de verwijzing naar het advies van het CBP, dat ter plaatse onderzoek heeft verricht naar de wijze waarop de audiogegevens zijn opgeslagen en de wijze waarop toegang tot deze geluidsopnamen kan worden verkregen, heeft het hof op een voldoende begrijpelijke wijze voor de lezer aangegeven waarop het oordeel is gebaseerd dat de audiogegevens deel uitmaken van een tijdelijk politieregister (namelijk het tijdelijk register van het "Xenon"-team). Voor zover het oordeel berust op een vaststelling en waardering van de feiten, kan de juistheid daarvan in cassatie niet worden onderzocht. Het oordeel geeft, gelet op het voorgaande, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het wettelijk begrip `politieregister'.

2.13. De vraag of het bestreden oordeel van het hof ook begrijpelijk is in het licht van de stellingen die de Korpsbeheerder in de feitelijke instanties had ingenomen, verdient een bevestigend antwoord. Het hof is in rov. 2.14 uitdrukkelijk ingegaan op het standpunt van de Korpsbeheerder dat de verzameling in dit politieonderzoek afgetapte telefoongesprekken niet zodanig is gestructureerd en toegankelijk gemaakt dat kan worden gesproken van "een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens, die met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak". Het verschil in beoordeling tussen de Korpsbeheerder en het hof lijkt hoofdzakelijk hierin gelegen dat de Korpsbeheerder uitsluitend kijkt naar de verzameling geluidsopnamen zelf. Het hof daarentegen, in rov. 2.13 en 2.14, houdt ook rekening met de hulpmiddelen die de politie ten dienste staan om de verzameling audiogegevens te ontsluiten. Dat het hof deze hulpmiddelen erbij betrekt, is in overeenstemming met de in alinea 2.9 geciteerde toelichting op de Wbp: verzamelingen kunnen aan de eis van systematische toegankelijkheid voldoen in combinatie met een al dan niet geautomatiseerd bestand met een verwijsfunctie naar de afzonderlijke dossiers.

2.14. Het hof heeft in zijn oordeel tevens betrokken of de gegevens gemakkelijk toegankelijk zijn. Het hof constateert dat het CBP-onderzoek heeft geleerd dat zowel via het fysieke dossier als via het geautomatiseerde systeem "Octopus" kan worden nagegaan, welke telefoonlijnen onder belanghebbende zijn afgetapt alsmede op welke datum en op welk tijdstip een gesprek is gevoerd en met wie. Anders dan de Korpsbeheerder had aangevoerd, blijkt uit het onderzoek van het CBP dat het op de juiste MO-disk terugvinden van een gesprek en het zgn. "uitluisteren" daarvan niet een onevenredige inspanning kost (rov. 2.13). Het hof acht aannemelijk dat de politie via deze beschikbare ingangen (telefoonlijn, datum en tijdstip) de gewenste `taps' zal opzoeken. De praktische bezwaren van de Korpsbeheerder, die kort gezegd inhouden dat de Korpsbeheerder aan belanghebbende niet rechtstreeks toegang kan bieden tot de geluidsopnamen (omdat de MO-disks meer informatie bevatten dan alleen persoonsgegevens die belanghebbende zelf betreffen), kunnen volgens het hof worden verholpen indien de Korpsbeheerder de opgenomen telefoongesprekken van de telefoonaansluiting van belanghebbende laat overzetten op andere geluidsdragers en deze door belanghebbende laat beluisteren (rov. 2.16). Deze redengeving geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Zij is gedeeltelijk verweven met een waardering van de feiten die in cassatie niet kan worden getoetst en is niet onbegrijpelijk.

2.15. In dit verband heeft de Korpsbeheerder nog gewezen op HR 15 maart 1994, NJ 1994, 745 m.nt. Schalken (rov. 5.3 - 5.6). In die zaak ging het om de kennisneming van `tapjournaals'. De feitenrechter had vastgesteld dat deze journaals waren te beschouwen als de schriftelijke weerslag van de via een bepaald telefoonnummer gevoerde telefoongesprekken en dat zij slechts de chronologische vastlegging daarvan bevatten. De schriftelijke stukken (tapjournaals) leverden op zich niet "een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens" op. Aan dat oordeel deed volgens het hof en de Hoge Raad niet af, dat het tapmateriaal wel gegevens kan bevatten die zich lenen voor systematische ordening. Evenmin deed daaraan af, dat in de tapverslagen versneld kan worden gezocht via de ingangen: tijd, datum, gespreksnummer en telefoonnummer. Die ingangen waren niet gericht op het aantreffen van persoonsgegevens van de betrokkene.

2.16. De beslissing uit het arrest van 15 maart 1994 is niet rechtstreeks van toepassing, omdat het toen niet ging om geluidsopnamen (audiogegevens) doch om schriftelijke tapjournaals. Voor zover de toen genomen beslissing zich leent voor een overeenkomstige toepassing, miskent de klacht van de Korpsbeheerder dat het hof niet slechts heeft gelet op de verzameling geluidsopnamen zelf, maar ook op de beschikbare hulpmiddelen waarmee de verzameling audiogegevens kan worden ontsloten. Hieruit maak ik op, dat de zoekmogelijkheden in het huidige geval ruimer zijn dan in het geval dat in HR 15 maart 1994 ter berechting voorlag. De slotsom is dat onderdeel 1 faalt.

2.17. Volledigheidshalve zij vermeld dat onder de huidige Wet politiegegevens niet langer wordt uitgegaan van een politieregister, maar van het begrip `verwerking van politiegegevens'. Dit begrip is omschreven in artikel 1 van die wet. Het verzoek van een belanghebbende om kennisneming van hemzelf betreffende politiegegevens is geregeld in art. 25 van die wet en meer in detail in het Besluit politiegegevens(22). Een beslissing op een dergelijk verzoek geldt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De weigeringsgronden zijn opgenomen in art. 27 van de Wet politiegegevens.

2.18. Onderdeel 2 heeft betrekking op gegevens in het register zware criminaliteit. Ter inleiding op deze klacht zij vermeld dat politieonderdelen (de criminele inlichtingen eenheden van de politiekorpsen) op grond van art. 6 lid 1 van de Regeling criminele inlichtingen eenheden(23) gevraagd en ongevraagd informatie uitwisselen. De ingekomen inlichtingen van informanten en anderen over het doen en laten van bepaalde personen worden verwerkt tot zgn. CIE-mutaties. De aldus verzamelde informatie wordt op een gestandaardiseerde manier verwerkt. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het modelformulier in bijlage I van genoemde Regeling. Op dit formulier zijn twee soorten coderingen vermeld: de evaluatiecode en de afhandelingscode. Door middel van de afhandelingscodering wordt aangegeven in hoeverre de verstrekte informatie operationeel mag worden gebruikt (bijvoorbeeld: code 11: de informatie is operationeel te gebruiken; code 01: de informatie mag alleen gebruikt worden na overleg met de afzender; code 00: het betreft informatie met zware beperkingen voor gebruik). Met de evaluatiecodering wordt een kwalificatie gegeven aan de informant en aan de van deze afkomstige informatie. Deze code geeft met een letter aan in hoeverre de informant betrouwbaar wordt geacht (A: betrouwbaar; B: meestal betrouwbaar; C: minder tot niet betrouwbaar; X: betrouwbaarheid niet te beoordelen). De cijfercode geeft aan, op welke wijze de informant aan deze informatie is gekomen (1: door hem zelf waargenomen; 2: gehoord van iemand die erbij geweest is; 3: door hem indirect gehoord)(24).

3.4 De Korpsbeheerder voert hiertegen aan dat de afhandelings- en de evaluatiecodes niet (meer) kenbaar worden gemaakt buiten de CIE-structuur en dat de coderingen slechts iets zeggen over de wijze waarop binnen de CIE met de onder de betreffende coderingen geregistreerde gegevens dient te worden omgegaan. Informatie wordt door de CIE verstrekt door middel van een proces-verbaal en ook wordt wel gebruik gemaakt van kale tekstblokken. In geen van beide gevallen worden de codes verstrekt.

3.5 Het hof oordeelt als volgt. Onder 'persoonsgegevens' moet worden verstaan elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijk persoon (art. 1 onder a Wet bescherming persoonsgegevens j° art. 1 lid 1 onder i Wpolr). Tussen partijen bestaat er geen geschil over dat de op [naam van belanghebbende, noot A-G] betreffende CIE-mutaties persoonsgegevens in de zojuist genoemde zin zijn. Uit de wetsgeschiedenis van de Wet bescherming persoonsgegevens blijkt dat het (maatschappelijk) gebruik dat van gegevens wordt gemaakt medebepalend is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een persoonsgegeven. Het hof acht in dit verband van belang dat het bij de CIE-gegevens gaat om gegevens die bestemd zijn om in het kader van de opsporing van strafbare feiten te worden gebruikt en dat dergelijke gegevens dan ook bij uitstek invloed zullen hebben op de wijze waarop degene op wie de informaties betrekking hebben door justitie tegemoet wordt getreden.

3.6 Bij de onderhavige coderingen gaat het niet om administratieve aanduidingen die bestemd zijn om de informaties te ordenen. Het gaat veeleer om toevoegingen die aan de potentiële gebruikers van die informatie kenbaar maken (i) of de informatie al dan niet onder zekere beperkingen mag worden gebruikt en (ii) hoe de betrouwbaarheid van die informatie wordt ingeschat. Het spreekt voor zich dat dergelijke toevoegingen het gebruik dat van deze informatie wordt gemaakt mede bepalen en dat de bejegening van degene op wie die informaties betrekking heeft daar uiteindelijk door wordt beïnvloed. Het hof acht ook niet aannemelijk dat het systeem van coderingen, dat kennelijk met een bepaald doel is opgezet, in feiten van geen enkele invloed zou zijn op de opsporing van strafbare feiten en daarmee op de bejegening van verdachte personen.

3.7 Aan het voorgaande doet niet af dat de betreffende coderingen mogelijk niet buiten de CIE worden verstrekt. De Korpsbeheerder erkent ook zelf dat de evaluatiecoderingen wel van invloed kunnen zijn op de inhoud van de informatie die door middel van een proces-verbaal worden verstrekt. Hetzelfde zal naar het oordeel van het hof voor de afhandelingscodes gelden, aangezien aangenomen moet worden dat juist deze codes bepalend zijn voor de vraag of de informatie waarop deze betrekking hebben buiten de CIE mag worden verstrekt.

3.8 Het hof concludeert dat de afhandelingscodes en de evaluatiecodes persoonsgegevens zijn in de zin van de Wpolr, voor zover zij zijn toegevoegd aan de op [belanghebbende] betrekking hebbende persoonsgegevens. (...)."

2.20. Onderdeel 2.a klaagt dat het hof miskent dat de uit een letter en een cijfer bestaande evaluatiecodes geen persoonsgegevens zijn, want geen gegevens betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare persoon. In ieder geval zijn de evaluatiegegevens geen persoonsgegevens betreffende belanghebbende: de evaluatiecodes betreffen uitsluitend een beoordeling van de informant en de redenen van zijn wetenschap. Bovendien worden deze evaluatiecodes niet verstrekt buiten de kring van de Criminele inlichtingen eenheden. Als buiten de kring van de CIE's informatie wordt verschaft, geschiedt dit slechts in de vorm van een (formeel) proces-verbaal of kale tekstblokken; niet door het openbaren van de evaluatiecodes. In geval van informatieverstrekking aan derden wordt door de Korpsbeheerder een inschatting gemaakt, waarbij ook andere factoren een rol spelen. Dit kan leiden tot inhoudelijke verschillen met de codering: zo kan bijvoorbeeld informatie in een proces-verbaal als `betrouwbaar' worden aangemerkt, terwijl de aan deze informatie gekoppelde evaluatiecodes in een andere richting wijzen. In zoverre is er geen (directe) relatie tussen de evaluatiecoderingen en de wijze waarop de betrokkene door derden in het maatschappelijk verkeer zal worden bejegend, aldus de klacht.

2.21. Onderdeel 2.b voegt hieraan toe dat daar, waar het hof overweegt dat de Korpsbeheerder heeft erkend dat evaluatiecoderingen van invloed kunnen zijn op de inhoud van de informatie die door middel van een proces-verbaal aan derden wordt verstrekt (rov. 3.7), het hof een onbegrijpelijke uitleg heeft gegeven aan het standpunt van de Korpsbeheerder. Het middelonderdeel verwijst naar een passage in de gedingstukken. Deze klachten kunnen gezamenlijk worden besproken.

2.23. De wettekst noch de parlementaire geschiedenis geeft uitsluitsel over specifiek de vraag of evaluatiecodes wel of niet moeten worden gerekend tot de `persoonsgegevens' als bedoeld in art. 1 en art. 20 Wet politieregisters in verbinding met de Wet bescherming persoonsgegevens. Het hof heeft, in het voetspoor van de zo-even geciteerde memorie van toelichting, van belang geacht of de coderingen, alleen of in samenhang met de criminele inlichting waaraan deze is toegekend, mede bepalend zijn voor de wijze waarop belanghebbende in het maatschappelijk verkeer wordt bejegend (rov. 3.3, 3.5 en 3.6).

2.25. De Korpsbeheerder heeft tegen het CBP-advies ingebracht dat, als de afhandelings- en evaluatiecoderingen niet buiten de CIE bekend worden gemaakt, zij ook niet (mede) bepalend kunnen zijn voor de wijze waarop de betrokkene in het maatschappelijk verkeer wordt benaderd. Het hof heeft rekening gehouden met dit argument. Het hof heeft niet aangenomen dat de evaluatiecoderingen rechtstreeks invloed hebben op de bejegening van belanghebbende in het maatschappelijk verkeer. In de redenering van het hof is een getrapte benadering te onderkennen: de evaluatiecodes kunnen indirect van invloed zijn als deze informatie aan derden wordt verstrekt (in de vorm van een uitgeschreven proces-verbaal of tekstblokken). Volgens het hof spreekt voor zich, dat de bejegening van de betrokkene uiteindelijk wordt beïnvloed door de codering.

2.26. Hebben de gegevens betrekking op belanghebbende? Op zich is juist, dat de evaluatiecoderingen slechts aangeven in hoeverre de informant betrouwbaar wordt geacht en hoe hij aan de informatie is gekomen, respectievelijk in hoeverre de verstrekte informatie operationeel mag worden gebruikt. Dit neemt niet weg dat de codes tezamen met de informatie toch kunnen worden aangemerkt als persoonsgegevens betreffende belanghebbende. De CIE-gegevens worden gebruikt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede voor criminaliteitsanalyses, prioritering van onderzoeken, evaluaties en beleidsadviezen(26). De coderingen die in de CIE-mutaties zijn aangebracht bepalen mede het gebruik dat van de door de informant verstrekte informatie wordt gemaakt. Valt uit de codering bijvoorbeeld af te leiden dat de persoon die informatie heeft aangebracht betrouwbaar is en de informatie zonder beperking mag worden gebruikt, dan zal deze informatie een belangrijke rol kunnen spelen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek tegen de betrokkene, zijn screening in het kader van bijvoorbeeld een vergunning op grond van de wet Bibob etc. Met andere woorden: de informatie zegt iets over (de handelwijze van) belanghebbende, op grond waarvan de overheid kan beslissen tot een bepaalde benadering van betrokkene. Minder betrouwbare informatie zal niet, of in mindere mate, worden gebruikt. De coderingen zijn dus van invloed op de wijze waarop van CIE-informatie gebruik wordt gemaakt. Dit gebruik heeft weer invloed op de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijke verkeer wordt beoordeeld of bejegend. De coderingen hebben niet direct betrekking op belanghebbende, maar kunnen in combinatie met de informatie uit de betreffende mutatie wel degelijk iets zeggen over (de handelwijze van) belanghebbende. Dat is voldoende om de codes te kunnen aanmerken als persoonsgegevens in de zin van de Wet politieregisters(27).

2.27. De Korpsbeheerder gaat uit van een te strikte maatstaf, waar hij betoogt dat er geen directe relatie bestaat tussen de coderingen en de wijze waarop de betrokkene door derden in het maatschappelijke verkeer wordt bejegend. Een directe relatie is niet vereist om te kunnen spreken van persoonsgegevens in de zin van de Wpolr. Het is voldoende dat de coderingen mede bepalend kunnen zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijke verkeer wordt beoordeeld of behandeld. In deze zin ook het hof, rov. 3.6, laatste volzin: "Het hof acht ook niet aannemelijk dat het systeem van coderingen, dat kennelijk met een bepaald doel is opgezet, in feite van geen enkele invloed zou zijn op de opsporing van strafbare feiten en daarmee op de bejegening van verdachte personen."

2.28. In de bovengenoemde Richtlijn is het begrip `persoonsgegevens' omschreven als: "alle informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon". Dit begrip duidt op een ruime opvatting, waarmee 's hofs oordeel niet in strijd is.

2.29. De slotsom is dat hof ook de evaluatiecoderingen heeft mogen aanmerken als `persoonsgegevens' in de zin van de Wet politieregisters in verbinding met de Wet bescherming persoonsgegevens. Hetzelfde geldt voor de subsidiaire klacht. Weliswaar is juist dat de evaluatiecode iets zegt over de informant en over de door deze verstrekte informatie, maar dat staat niet in de weg aan het oordeel dat de evaluatiecode in samenhang met andere informatie (nl. de door de informant aan de politie verstrekte criminele inlichting) is aan te merken als een gegeven dat de persoon van de belanghebbende betreft.

2.30. Onderdeel 2.c heeft betrekking op de categorie van de afhandelingscoderingen. Het middelonderdeel klaagt dat het hof ten onrechte heeft beslist dat ook de afhandelingscoderingen zijn aan te merken als `persoonsgegevens' in de zin van de Wet politieregisters. Volgens de toelichting op de klacht hebben afhandelingscodes geen betrekking op de desbetreffende persoon: zij zien slechts op de wijze waarop binnen de CIE-eenheden met de betreffende informatie wordt omgegaan. De afhandelingscoderingen worden niet verstrekt buiten de kring van CIE-eenheden. In het modelproces-verbaal waarmee CIE-informatie aan derden wordt verstrekt is geen plaats ingeruimd voor het vermelden van de afhandelingscodering, aldus de klacht.

2.31. Bij gemis aan belang faalt deze klacht. Weliswaar heeft het hof in rov. 3.7 en 3.8 van de tussenbeschikking van 19 juni 2008 uitgemaakt dat (ook) de gevraagde afhandelingscodes persoonsgegevens betreffende belanghebbende zijn in de zin van de Wet politieregisters in verbinding met de Wet bescherming persoonsgegevens, maar in het dictum van de eindbeschikking is slechts de kennisneming toegestaan van één CIE-mutatie, met inbegrip van de uit een letter en een cijfer bestaande evaluatiecodering. Hieruit leid ik af dat het hof (na de afweging als bedoeld in art. 21 lid 1 Wet politieregisters) ten aanzien van geen enkele mutatie in het register aan belanghebbende de kennisneming van de afhandelingscode heeft toegestaan.

Het hof heeft de afhandelingscoderingen in rov. 3.8 op één lijn gesteld met de evaluatiecoderingen en hierbij kennelijk dezelfde lijn gevolgd: geen rechtstreekse, maar wel indirecte invloed op de bejegening van de betrokkene door de politie en derden. Ten aanzien van de afhandelingscoderingen geldt dan ook hetzelfde als hiervoor werd opgemerkt over de evaluatiecoderingen. De klacht faalt.

2.33. Onderdeel 3 is in het bijzonder gericht tegen rov. 3.2 van de eindbeschikking, waarin het hof ten aanzien van bepaalde persoonsgegevens het beroep van de Korpsbeheerder op de weigeringsgronden van art. 21 lid 1 Wet politieregisters verwerpt. Volgens de klacht miskent het hof dat ingevolge art. 21 lid 1 Wet politieregisters in verbinding met art. 16 lid 2 Reglement register zware criminaliteit Politie Haaglanden(28), slechts aan het verzoek tot kennisneming kan worden voldaan voor zover daaruit geen onevenredige schade kan voortvloeien: hetzij voor het doel van het register, hetzij voor een ander onderdeel van de politietaak, hetzij in verband met gewichtige belangen van derden. Gezien de aard van de in het register zware criminaliteit opgenomen gegevens, moet met een verzoek om kennisneming terughoudend worden omgegaan. Ingevolge art. 16 lid 2 Reglement zware criminaliteit politieregio Haaglanden wordt een verzoek om kennisneming ter zake van gegevens uit het register zware criminaliteit in beginsel geweigerd, althans vormt deze bepaling een substantiële beperking van het recht op kennisneming. Deze beperking wordt gerechtvaardigd door de aard van de informatie die in de betreffende registers is opgenomen. Het onderdeel wijst op plaatsen in de gedingstukken waarin de Korpsbeheerder had betoogd dat het verzoek tot kennisneming terecht is geweigerd.

2.34. Art. 21 lid 1 Wet politieregisters gaat uit van een recht op kennisneming, maar bepaalt dat dit recht niet kan worden uitgeoefend voor zover dit noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak dan wel indien gewichtige belangen van derden daartoe noodzaken. Het uitgangspunt van de wet is dus: "ja, tenzij ..." en niet: "neen, tenzij ..."(29). De uitzonderingsgrond staat in de wet en kan niet bij reglement worden uitgebreid(30). Voor zover de wet ruimte laat voor beleidsvrijheid, wordt aan deze beleidsvrijheid nader invulling gegeven in het reglement. Voorafgaand aan de vaststelling van het reglement wordt het CBP gehoord (art. 21 lid 3 Wpolr)(31).

2.35. In het reglement register zware criminaliteit van politie regio Haaglanden is zo'n nadere invulling gegeven aan het recht op kennisname en de weigering daarvan. Dit reglement is in overeenstemming met het Modelreglement register zware criminaliteit(32). Art. 15 van het Modelreglement (= art. 16 van het reglement van de Politie regio Haaglanden) regelt de rechten van de geregistreerde, waarbij als uitgangspunt geldt dat de geregistreerde recht heeft op kennisname van de hem betreffende gegevens uit het register (lid 1). Aan het verzoek tot kennisname kan volgens art. 15 lid 2 Modelreglement slechts worden voldaan voor zover daaruit geen onevenredige schade kan voortvloeien, hetzij voor het doel van het register, hetzij voor een ander onderdeel van de politietaak, hetzij in verband met gewichtige belangen van derden. De registerbeheerder wint over deze afweging het advies in van het hoofd van de criminele inlichtingen eenheid en van de CIE-officier van justitie(33).

2.36. Anders dan in het middelonderdeel is betoogd, volgt uit het reglement niet dat een verzoek om kennisneming van gegevens opgenomen in het register zware criminaliteit in beginsel behoort te worden geweigerd. Een voorgenomen weigering dient, van geval tot geval, te worden afgewogen tegen het belang van de geregistreerde op kennisneming van de hem betreffende gegevens(34). In rov. 1.2 van de tussenbeschikking heeft het hof dan ook terecht tot uitgangspunt genomen dat het op de weg van de Korpsbeheerder ligt, concrete feiten en omstandigheden te stellen waaruit de toepasselijkheid van een van de in art. 21 lid 1 Wpolr genoemde weigeringsgronden kan worden afgeleid.

2.37. De Korpsbeheerder heeft vervolgens aangevoerd dat indien de coderingen aan belanghebbende zouden worden bekendgemaakt, deze gegevens - eventueel: in combinatie met andere aan belanghebbende bekende gegevens - kunnen leiden tot identificatie van de desbetreffende informant van de politie, met alle risico's van dien voor de persoonlijke veiligheid van deze informant. Voorts zou het bekend maken van de coderingen het werven van informanten bemoeilijken, als gevolg waarvan de informatiestroom naar de politie zou kunnen opdrogen. Volgens de Korpsbeheerder is het zowel in verband met de gewichtige belangen van de informant(en) als in verband met de uitvoering van de politietaak noodzakelijk dat de verzochte kennisneming wordt geweigerd.

2.38. De aangevoerde weigeringsgronden passen op zichzelf binnen het bereik van art. 21 lid 1 Wet politieregisters. De weging daarvan is echter voorbehouden aan de rechter die over de feiten oordeelt. Volgens het hof heeft de Korpsbeheerder onvoldoende onderbouwd waarom in dit geval de kennisneming van de evaluatiecode zou kunnen leiden tot identificatie van de informant, of anderszins de goede uitvoering van de politietaak of gewichtige belangen van derden zal aantasten. Van een reële aantasting van de genoemde belangen is volgens het hof niet gebleken(35). De juistheid van dit aan de feitenrechter voorbehouden oordeel kan in cassatie niet worden getoetst. In dit verband verdient opmerking dat belanghebbende reeds bekend is met de desbetreffende (in februari 2002 verwerkte) CIE-mutatie, zij het met uitzondering van de evaluatiecode (vgl. rov. 3.1 eindbeschikking).

2.39. De aansluiting die het middelonderdeel zoekt bij het in de parlementaire geschiedenis genoemde voorbeeld van het CID-register (de voorganger van het `register zware criminaliteit'), waarbij de weigeringsgrond kan meebrengen dat als regel niet wordt meegedeeld of iemand in het CID-register voorkomt(36), gaat in dit geval niet op. Immers, belanghebbende weet al dat hij in het register zware criminaliteit voorkomt; sterker nog, hij heeft kennis gekregen van de hem betreffende mutatie, met uitzondering van de evaluatiecodering. De slotsom is dat ook deze klacht faalt.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

a.-g.