Parket bij de Hoge Raad, 17-11-2017, ECLI:NL:PHR:2017:1320, 16/05210
Parket bij de Hoge Raad, 17-11-2017, ECLI:NL:PHR:2017:1320, 16/05210
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 17 november 2017
- Datum publicatie
- 26 januari 2018
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2017:1320
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2018:110, Gevolgd
- Zaaknummer
- 16/05210
Inhoudsindicatie
Huur woonruimte. Vraag of Staat art. 1 Eerste Protocol EVRM schendt doordat verhuurders van (niet geliberaliseerde) woonruimte op grond van regelgeving geen ‘decent profit’ dan wel ‘minimal profit’ kunnen behalen (‘fair balance’ op regelgevingsniveau). Betekenis EHRM-rechtspraak.
Conclusie
Zaaknr: 16/05210
mr. M.H. Wissink
Zitting: 17 november 2017
Conclusie in de zaak van:
1. [eiser 1]
(hierna: “[eiser 1]”)
2. Stichting tot bevordering van particulier huizenbezit ‘Hippos’
(hierna: “Hippos”)
3. Stichting Plantagehoek
(hierna: ”Plantagehoek”)
(hierna gezamenlijk: “[eisers]”)
tegen
De Staat der Nederlanden
(hierna: de “Staat”)
1 Inleiding
Deze zaak gaat in cassatie nog over de vraag of het Nederlandse wettelijke stelsel van huur(prijs)wetgeving voor sociale woonruimte de door art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: EP) vereiste fair balance miskent. Het hof Den Haag heeft die vraag ontkennend beantwoord.1 De zaak hangt samen met zaak nr. 16/05209 waarin vandaag ook wordt geconcludeerd. De middelen en daarmee ook de conclusies in beide zaken zijn grotendeels identiek.
2 Feiten
Het hof is in zijn in cassatie bestreden arrest uitgegaan van de volgende feiten en omstandigheden.4
Het gaat in deze zaak om de implicaties en de toelaatbaarheid van het in Nederland bestaande stelsel van regulering van de verhuur van woningen in de sociale sector. Woningen vallen binnen de sociale sector indien, kort gezegd, de kale aanvangshuur minder dan een jaarlijks aangepast bedrag (in 2016: € 710,68) bedraagt. Voor sociale huurwoningen zijn op basis van de Huurprijzenwet woonruimte de huurprijzen gereguleerd. Deze vorm van regulering komt er op neer dat de maximum huur die een verhuurder in rekening mag brengen gerelateerd is aan de kwaliteit van de woning, gemeten aan de hand van een puntenstelsel. De huurprijs bij aanvang mag elk jaar met een jaarlijks door de Staat vastgesteld maximum percentage worden verhoogd. Sociale huurwoningen worden in Nederland voornamelijk verhuurd door woningcorporaties en deels ook door particuliere (dat wil zeggen niet een woningcorporatie zijnde) verhuurders. [eisers] zijn particuliere verhuurders. Woningcorporaties moeten minimaal 80% van hun vrijgekomen sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tot (in 2016) € 35.739.
Gemeenten kunnen op grond van de Huisvestingswet eisen dat een huurder van een sociale huurwoning over een huisvestingsvergunning beschikt. Of een huisvestingsvergunning wordt afgegeven kan afhankelijk worden gesteld van (onder meer) inkomenseisen of van de vraag of de huurder economische of maatschappelijke binding heeft met de desbetreffende gemeente.
Voor woningen in het algemeen geldt huurbescherming, hetgeen er op neerkomt dat de huurovereenkomst door de verhuurder slechts op beperkte gronden kan worden beëindigd en niet dan na tussenkomst van de rechter.
[eiser 1] is sinds 12 december 1962 eigenaar van het pand [a-straat] 68 te Amsterdam. [eiser 1] heeft dit pand in 1992 gesplitst in appartementen. In 1998 heeft [eiser 1] het benedenhuis verkocht. In het bovenhuis bevinden zich twee appartementen ([a-straat] 68-1 en [a-straat] 68-11) die nog eigendom zijn van [eiser 1]. [eiser 1] heeft [a-straat] 68- I verhuurd aan [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1]), [eiser 1] is met [betrokkene 1] in een procedure verwikkeld geweest, nadat [eiser 1] de huur aan hem had opgezegd. Deze procedure is met het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, NJ 2014, 426 (ECLI:NL:HR:2014:826) in het nadeel van [eiser 1] geëindigd. Het andere appartement is in gebruik gegeven aan studenten die daarin als anti-kraakwacht wonen en geen huur betalen.
Hippos is sinds 15 december 1975 juridisch eigenaar van de woningen [b-straat] 7-III, IV en V en [b-straat] 9-1 te Amsterdam. [eiser 1] is economisch eigenaar van deze woningen. Hippos heeft [b-straat]-III verhuurd aan [betrokkene 2] en [b-straat] 9-1 aan [betrokkene 3] (hierna: [betrokkene 3]). [b-straat]-IV en V had [eiser 1] verhuurd aan [betrokkene 4], maar aangezien deze laatste is overleden is de huurovereenkomst ontbonden en is de woning te koop gezet. Hippos is met [betrokkene 3] in een procedure verwikkeld geweest waarin Hippos ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming vorderde. Deze procedure is met het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:827 in het nadeel van Hippos geëindigd.
Plantagehoek is sinds 15 april 1976 juridisch eigenaar van het appartement [c-straat] 4-III te Amsterdam. [eiser 1] is economisch eigenaar van dit appartement. Plantagehoek heeft het appartement verhuurd aan [betrokkene 5]. Plantagehoek is met [betrokkene 5] in een procedure verwikkeld geweest nadat Plantagehoek te kennen had gegeven de huurovereenkomst te willen beëindigen.
In zijn arrest van 2 juli 2013 (nr. 27126/11) heeft het EHRM [eiser 1] en twee anderen in hun klacht, dat het Nederlandse sociale huurstelsel in strijd is met art. 1 Eerste Protocol EVRM (hierna: EP), niet-ontvankelijk verklaard omdat deze klacht kennelijk ongegrond is.
In het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014 tussen [eiser 1] en [betrokkene 1] heeft de Hoge Raad het cassatieberoep van [eiser 1] tegen het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 24 april 2012 verworpen. Ook in die procedure stelde [eiser 1] zich op het standpunt dat het sociale huurstelsel in strijd is met art. 1 EP. Het hof had die stelling verworpen. De Hoge Raad oordeelde dat, gezien de uitspraak van het EHRM van 2 juli 2013, het hof bij de toepassing van art. 1 EP geen blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Voorts overwoog de Hoge Raad dat het oordeel van het hof, dat hetgeen [eiser 1] ter onderbouwing van zijn stellingen had aangevoerd, onvoldoende was om te kunnen concluderen dat hij door de wettelijke regulering van huurprijzen disproportioneel wordt getroffen, niet onbegrijpelijk en niet onvoldoende gemotiveerd is.
3. Procesverloop 5
Bij dagvaarding, met herstelexploot, van 17 november 2011 hebben [eisers] de Staat gedagvaard voor de rechtbank Den Haag en schadevergoeding bestaande uit, kort gezegd, derving van huuropbrengsten gevorderd. De Staat heeft verweer gevoerd. De rechtbank heeft bij vonnissen van 25 april 2012 en 23 januari 2013 (waarin de zaak werd gevoegd met de zaak Fair Huur c.s./Staat) een comparitie bepaald en bij eindvonnis van 4 december 2013, de vorderingen van [eisers] afgewezen. De rechtbank oordeelde, kort gezegd en voor zover in cassatie nog van belang, dat het Nederlandse stelsel van huur(prijs)- en huurbeschermingswetgeving in zijn algemeenheid niet in strijd komt met het in art. 1 EP neergelegde eigendomsrecht, dat geen sprake is van een ongeoorloofd verschil in behandeling en dat evenmin strijd aanwezig is met art. 6 EVRM.
[eisers] zijn van deze vonnissen in hoger beroep gekomen en vorderen, na eiswijziging bij memorie van grieven, samengevat,6 dat het hof voor recht verklaart dat de Nederlandse wet- en regelgeving ten aanzien van (a) de huurprijsbeheersing, (b) de huurbescherming, (c) de Huisvestingswet, (d) de fictieve rendementsheffing en de Wet verhuurderheffing alsmede de lokale heffingen en belastingen in strijd zijn met art. 1 EP, althans dat diverse onderdelen van die regelgeving dat zijn, althans voor zover een verhuurder als gevolg van die regelgeving geen decent profit ontvangt of verlies op de exploitatie lijdt. Daarnaast vorderen [eisers] verklaringen voor recht dat verhuurders van woonruimte recht hebben op een redelijk rendement, dat de leges van € 450 die verhuurders verschuldigd worden indien zij een beroep doen op de Huurcommissie in strijd is met de art. 6, 13 en 14 EVRM alsmede met de art. 14 en 26 IVBPR. Ten slotte vorderen [eisers] dat de Staat wordt veroordeeld in de integrale kosten van appellanten met betrekking tot het onderhavig proces, althans in de proceskosten.
Nadien hebben [eisers] hun meer subsidiaire eis aangepast. Het hof heeft deze eiswijzing als niet relevant voor zijn oordeel buiten beschouwing gelaten.
Bij arrest van 5 juli 2016 heeft het hof Den Haag de vonnissen waarvan beroep bekrachtigd en de gewijzigde eis in hoger beroep afgewezen, waarbij [eisers] in de kosten van het geding zijn veroordeeld.
Bij cassatiedagvaarding van 5 oktober 2016 hebben [eisers] tijdig cassatieberoep ingesteld tegen dit arrest. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van dat beroep. Zowel [eisers] als de Staat hebben hun standpunten schriftelijk toegelicht, waarna [eisers] hebben gerepliceerd en de Staat heeft gedupliceerd.
4 Het bestreden arrest
Het hof heeft in de eerste plaats beoordeeld of het sociale huurstelsel, althans onderdelen daarvan, al dan niet in combinatie met andere regelingen zoals de fictieve rendementsheffing, in strijd zijn met art. 1 EP (rov. 2.1). In cassatie zijn onbestreden zijn oordelen dat de regulering van de eigendom door de sociale huurwetgeving voldoet aan de vereisten dat deze bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving (rov. 2.3 t/m 3.6).
Het hof toetst vervolgens of ten aanzien van het wettelijk systeem als zodanig (het regelgevingsniveau) sprake is van een fair balance tussen het nagestreefde doel en de belangen van de particuliere eigenaren/verhuurders (rov. 4.1 e.v.). Het concludeert dat niet is aangetoond dat het systeem in strijd is met art. 1 EP (rov. 4.20). Daartoe overweegt het hof, samengevat, als volgt (overwegingen waartegen het middel klachten richt, worden geciteerd).
(i) Over de betekenis van de mogelijkheid om een decent profit te realiseren, overweegt het hof:
“4.2 Het hof zal eerst ingaan op het betoog van [eisers] in de grieven 1 tot en met 7, dat er op neerkomt dat uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat het enkele feit dat een verhuurder van woonruimte (als gevolg van regulering door de Staat) geen redelijk rendement (decent profit) kan realiseren, reeds meebrengt dat geen fair balance bestaat tussen het algemeen belang en de belangen van de verhuurder. De rechtbank zou het ontbreken van die mogelijkheid ten onrechte slechts als één van de, tegen het algemeen belang af te wegen, omstandigheden hebben beschouwd, aldus [eisers]
Deze stelling faalt. De opvatting van [eisers] dat het enkele feit dat een verhuurder van woonruimte (als gevolg van wetgeving) geen decent profit kan realiseren, reeds meebrengt dat geen fair balance bestaat tussen het algemene belang en de belangen van de verhuurder, vindt geen steun in de rechtspraak van het EHRM. Dit volgt reeds uit het arrest van het EHRM inzake [eisers] (hiervoor geciteerd), waarin het EHRM ten aanzien van één van de verzoekers overweegt dat, zelfs indien deze een huur ontvangt die niet zijn volledige kosten dekt, dit nog niet betekent dat sprake is van een individual and excessive burden, aangezien deze verhuurder zich bewust moet zijn geweest van de beperkingen die verbonden waren aan de hoogte van de huurprijs toen hij besloot tot verhuur over te gaan.
Uit de overige door [eisers] aangehaalde uitspraken van het EHRM kan geen andere conclusie worden getrokken. Het EHRM heeft in een aantal gevallen geconstateerd dat de klager geen mogelijkheid had om een decent profit te realiseren, merendeels in gevallen waarin de huur extreem laag was (bijvoorbeeld tussen € 0 en € 10 per maand, zie Statileo t. Kroatië no. 12027/10 § 138) en mede daaraan de conclusie verbonden dat sprake was van een individual and excessive burden. Steeds speelden echter ook andere omstandigheden een rol, zoals het feit dat de verhuurders gedwongen werden een huurovereenkomst aan te gaan, althans niet de vrije keuze hadden bij het kiezen van een huurder. Dit betekent dat de grieven 1 tot en met 7 falen.”
(ii) Over de kenbaarheid van het wettelijke stelsel overweegt het hof:
“4.5 Bij de vraag of een fair balance is getroffen is voorts van belang dat, naar tussen partijen ook niet in geschil is, in Nederland reeds sinds (in ieder geval) de Tweede Wereldoorlog een zekere vorm van huurprijsregulering en huurbescherming bestaat, aanvankelijk in de vorm van het Huurprijsbesluit 1940 en het Huurbeschermingsbesluit 1941, vanaf 1950 in de vorm van de Huurwet en vanaf 1979 in de vorm van de Huurprijzenwet woonruimte. Particulieren die na de Tweede Wereldoorlog woonruimte kochten om deze in de sociale sector te verhuren, of reeds verhuurde panden aankochten, wisten dat voor hen beperkingen zouden gelden ten aanzien van de hoogte van de huurprijs en de beëindiging van de huurovereenkomst en zij hadden de gelegenheid deze wetenschap in de aankoopprijs te verdisconteren. [eisers] voeren ook niet aan, althans zij onderbouwen onvoldoende, dat zij de thans bestaande situatie niet hadden kunnen voorzien bij het verhuren van de woonruimte. Zo stellen [eisers] bijvoorbeeld niets over de periodes waarin particuliere verhuurders tot verhuur zijn overgegaan en de verwachtingen die zij toen redelijkerwijs mochten hebben. Voor zover [eisers] zich in dit verband beroepen op de fictieve rendementsheffing, waardoor de kosten van de verhuurder volgens [eisers] in één klap substantieel stegen, komt het hof daarop hierna terug.”
Hieraan doen niet af de beleidswijziging in 1973/1979 (terugdraaien van de liberalisatie) of opmerkingen over een redelijk rendement voor sociale verhuurders bij de totstandkoming van de Huurprijzenwet woonruimte in 1979 (rov. 4.6-4.8 en 4.16).
(iii) Over de keuzevrijheid van de eigenaar overweegt het hof:
“4.9 Bij de beoordeling of een fair balance is getroffen acht het hof voorts van belang dat de vraag, of tot verhuur van woonruimte zal worden overgegaan volledig aan de eigenaar van dergelijke woonruimte is overgelaten. Ook heeft de verhuurder een aanzienlijke vrijheid bij de vraag aan wie hij zal verhuren. Weliswaar is op grond van de Huisvestingswet, die het voor gemeenten mogelijk maakt regels te stellen omtrent de verdeling van woonruimte, de kring van personen waaruit een verhuurder kan kiezen niet altijd onbeperkt, maar dat dit - op grote schaal - tot concrete problemen leidt is niet aannemelijk geworden. Niet is gesteld of gebleken dat verhuurders door dergelijke regelgeving onredelijk in hun keuzemogelijkheden worden beperkt, bijvoorbeeld doordat zij genoegen moeten nemen met insolvente huurders, of dat zij een ander dan theoretisch - bijvoorbeeld financieel - nadeel lijden als gevolg van de terzake geldende regels. De grieven 19 tot en met 22 falen reeds op deze grond; hetzelfde geldt voor grief 23 voor zover daarin dezelfde stellingen nog eens worden herhaald. Ook na afloop van een huurovereenkomst is de eigenaar geheel vrij om hetzij opnieuw tot verhuur over te gaan hetzij tot verkoop van de woonruimte over te gaan. Dit kan anders zijn indien de verhuurder van plan is de woning leeg te laten staan en deze valt onder een categorie die in die gemeente als schaars is aangemerkt, maar waarom verhuurders woningen zouden willen laten leeg staan is niet duidelijk, althans in zijn algemeenheid niet deugdelijk toegelicht. Ook hier is derhalve onvoldoende aangevoerd om te kunnen concluderen dat verhuurders in een reëel belang worden getroffen. Indien de verhuurder tijdens of na afloop van de huurovereenkomst tot verkoop overgaat komt de eventuele daardoor gerealiseerde winst geheel aan hem ten goede. Het EHRM heeft immers wel geoordeeld dat eigenaar een "entitlement to derive profits from their property” heeft, maar niet dat die winst uitsluitend van verhuur afkomstig moet zijn. Winst kan ook worden gerealiseerd bij verkoop van de eigendom.”
(iv) De wetgever heeft ook de belangen van de verhuurders meegewogen bij het ontwerpen van het huidige systeem. De lasten van het sociale huurstelsel worden niet volledig of voornamelijk afgewenteld op de particuliere verhuurders (rov. 4.10-4.11).
(v) [eisers] hebben op geen enkele manier onderbouwd of aannemelijk gemaakt dat het wettelijke systeem als zodanig tot gevolg heeft dat particuliere verhuurders in de sociale sector als regel of in de meerderheid van de gevallen al dan niet structureel verlies lijden, geen decent profit of minimal profit ontvangen, dan wel in een situatie verkeren dat gesproken moet worden van een individual and excessive burden. Het feit dat de exploitatie over een bepaalde periode niet of onvoldoende rendabel is, zegt nog niets over de vraag of dat ook het geval is indien de totale periode waarin de eigenaar de woning verhuurt in de beoordeling wordt betrokken (rov. 4.12).
(vi) Er is onvoldoende gesteld over de omvang van en de gevolgen voor verhuurders van het fenomeen ‘huurveteranen’. Daaronder wordt verstaan de situatie dat de huurprijs, ook indien deze jaarlijks met het toegestane maximum percentage wordt verhoogd, na verloop van jaren achterblijft ten opzichte van de maximale huurprijs die bedongen zou mogen worden indien dezelfde woonruimte aan een nieuwe huurder zou worden verhuurd. De enkele stelling dat de verschuldigde huur achterblijft bij de actuele maximale huurprijs of de marktprijs is onvoldoende om tot de conclusie te kunnen leiden dat geen sprake meer is van een fair balance (rov. 4.13-4.14).
“4.15 [eisers] beroepen zich ook nog op de discrepantie die volgens hen zou bestaan tussen de maximaal toegestane huur en de marktprijs, met name in gevallen waarin sprake is van huurveteranen. Naast hetgeen hiervoor al over de huurveteranen is opgemerkt wijst het hof er op dat verhuurders die zich op de sociale woningmarkt begeven, al decennia lang weten of behoren te weten dat zij geen marktprijzen voor hun woningen zullen kunnen vragen. Zij begeven zich immers op een markt waarop de huurprijzen van oudsher vergaand gereguleerd zijn. Het hof is daarom van oordeel dat in het algemeen een vergelijking van de huren in de sociale sector met huren die bij afwezigheid van regulering gevraagd zouden kunnen worden geen goede maatstaf is om aan af te meten of een fair balance is getroffen. Dit zou anders kunnen zijn in uitzonderlijke situaties, maar daarvan is in dit geval niet gebleken. Uit een door [eisers] aangehaald onderzoek van het Centraal Planbureau zou blijken dat de gereguleerde huren 50% lager zijn dan marktconforme huren (memorie van grieven onder 15). Dat acht het hof niet een uitzonderlijk groot verschil. In zoverre verschilt de situatie in Nederland dan ook van de zaken die beslist werd in het arrest van her EHRM inzake Statileo t. Kroatië (hiervoor geciteerd) waarin sprake was van een huur die een factor 25 lager was dan de markthuur (§ 139) en Bittó e.a. t. Slovakije (arrest van 8 januari 2014, nr. 30255/09) waarin de gereguleerde huur tussen de 14-26% van de markthuur bedroeg (§112-113).”
(vii) Het beroep op de invoering van de fictieve rendementsheffing en de verhuurderheffing faalt nu niet inzichtelijk is gemaakt wat de gevolgen daarvan zijn voor verhuurders in de sociale sector (rov. 4.17-4.18).7
Het hof onderzoekt vervolgens of in de individuele situaties van [eisers] sprake is van een individuele en excessieve last. Het komt tot de conclusie dat onvoldoende is gesteld om te rechtvaardigen dat daarvan sprake is (rov. 4.21-4.25). Het hof verwerpt voorts de stellingen ten aanzien van schending van het gelijkheidsbeginsel (rov. 5.1-5.6).