Parket bij de Hoge Raad, 10-03-2017, ECLI:NL:PHR:2017:227, 16/01840

De middelonderdelen 1 tot en met 3 betreffen het vraagstuk of [eiseres 2] onrechtmatig jegens de woningeigenaren heeft gehandeld door de inrichting van 2002 – 2008 in gebruik te houden. Onderdeel 1 concentreert zich op de vraag of het hof deze gedraging ten onrechte heeft getoetst aan normen (voor het verlenen van een vergunning) die eerst vanaf de inwerkingtreding van de Wet geurhinder en veehouderij op 1 januari 2007 golden. Onderdeel 2 houdt hiermee verband. Het keert zich tegen de overweging dat [eiseres 2] niet de stelling van de woningeigenaren heeft bestreden dat de feitelijke mate van stankoverlast getoetst zou moeten worden aan de hand van de criteria in het rapport [A]. Onderdeel 3 voegt hieraan toe dat deze klachten gelden voor zowel de (denkbeeldige) situatie waarin [eiseres 2] over de vereiste vergunning beschikte als voor de situatie waarin [eiseres 2] niet beschikte over een geldige vergunning (doordat de vergunning was vernietigd en de vergunningaanvraag door de Afdeling Bestuursrechtspraak is afgewezen).

Onderdeel 1 klaagt dat het hof bij de beoordeling of [eiseres 2] onrechtmatige hinder heeft toegebracht aan de woningeigenaren, had moeten toetsen aan het ten tijde van de gestelde hinder geldende toetsingskader. Dit kader wordt volgens het middelonderdeel gevormd door de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna kortweg: de Richtlijn 1996) en de Brochure Veehouderij en Hinderwet 1985 (hierna kortweg: de Brochure). Dit toetsingskader gold in ieder geval tot 1 januari 2007, het tijdstip waarop de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) in werking is getreden, en volgens [eiseres 2] zelfs tot 27 februari 2008 (de datum van de vernietiging door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de verleende vergunning). De praktische betekenis hiervan is, dat volgens dat kader een bepaalde minimumafstand moest worden aangehouden tussen de inrichting die de geurhinder veroorzaakt en de te beschermen objecten (in dit geval: de in de nabijheid gelegen recreatiewoningen van de woningeigenaren): volgens [eiseres 2] voldeed de afstand tussen beide ruimschoots aan deze norm: de minimumafstand is 400 meter en de werkelijke afstand tot de dichtstbijzijnde woning op het villapark is 427 meter⁸. Het cassatiemiddel komt, naar de kern genomen, neer op het verwijt van ‘hindsight bias’: het verwijt dat het hof onvoldoende heeft onderkend dat sprake is geweest van een ontwikkeling, waarbij de normen voor stankoverlast vanuit (pluim)veehouderijen in de loop der jaren steeds verder zijn aangescherpt. Ten onrechte heeft het hof bij zijn oordeel over de (on)rechtmatigheid van de hinder zich niet georiënteerd op de objectieve normen die in de periode vóór 1 januari 2007 golden (de minimaal aan te houden afstand tot de recreatiewoningen van de woningeigenaren), maar in feite het toetsingskader van de eerst op 1 januari 2007 in werking getreden Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) gehanteerd. Tot zover de klacht.

Voor zover onderdeel 1 ervan uitgaat dat het hof de vóór 1 januari 2007 nog niet toepasselijke maatstaven van de Wgv rechtstreeks heeft gehanteerd, mist de klacht feitelijke grondslag. In rov. 5.14 van het tussenarrest van 17 februari 2015, reeds geciteerd, heeft het hof overwogen dat de Wet milieubeheer zelf geen eisen stelt aan de afstand tussen de inrichting die de geurhinder teweegbrengt en de locatie waar geurhinder wordt ondervonden. Volgens het hof hebben de woningeigenaren gesteld, en met het rapport [A] nader onderbouwd, dat ook de ten tijde van de vergunningverlening gebruikte beleidsregels (te weten de Richtlijn 1996 en de Brochure) geen bruikbare milieutechnische inzichten bieden voor de vaststelling van het feitelijke niveau van de geurhinder. Het hof heeft, ter beantwoording van de vraag of feitelijk sprake is geweest van stankoverlast waartegen de Wet milieubeheer bescherming beoogde te bieden, zich laten inspireren door de maatstaven voor geurhinder die in het rapport [A] zijn toegepast. Die maatstaven zijn geënt op de (eerst op 1 januari 2007 in werking getreden) Wet geurhinder en veehouderij. Uit het op die maatstaven gebaseerde resultaat van het onderzoek van [A] naar het niveau van de feitelijke geurhinder blijkt volgens het hof voldoende dat sprake was van een uit de inrichting komend onheil voor de woningeigenaren waartegen de Wet milieubeheer bescherming bood.

Als wettelijk kader voor de beoordeling van de vraag of sprake is van onrechtmatige hinder kan art. 5:1 (lid 2) en, voor naburige erven, art. 5:37 in verbinding met art. 6:162 BW worden genomen. In art. 5:37 BW is bepaald dat de eigenaar van een erf niet in een mate of op een wijze die volgens art. 6:162 BW onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder mag toebrengen, zoals door (onder meer) het verspreiden van stank. Of het verspreiden van stank of andere vormen van hinder onrechtmatig is, is afhankelijk van de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade, in verband met de verdere omstandigheden van het geval waaronder de plaatselijke omstandigheden⁹.

De ernst van de hinder neemt binnen dit beoordelingskader een centrale plaats in. Minimumvoorwaarde voor het oordeel ‘onrechtmatig’ lijkt te zijn dat de toegebrachte hinder voldoende ernstig is¹⁰. Blijft de hinder onder deze grens, dan zal de hinder moeten worden geduld. Voor het bepalen van de aanvaardbaarheid van een bepaalde vorm of mate van hinder kan de rechter getuigen horen of zich door middel van een gerechtelijke plaatsopneming vergewissen van de situatie ter plaatse. Het nadeel van deze methode, hoe leerzaam dikwijls ook, is dat het risico bestaat van een subjectieve beoordeling of van een momentopname die weinig zegt over de mate van hinder op een ander tijdstip of bij een andere windrichting. Daarom verdient het de voorkeur dat de rechter aansluiting zoekt bij objectieve criteria. Dat kunnen maatstaven zijn die in wetenschappelijk onderzoek naar geurhinder zijn ontwikkeld, maar de rechter mag voor dit doel ook gebruik maken van objectieve normen die zijn opgesteld in het kader van bestuursrechtelijke regelgeving of uit de praktijk van de vergunningverlening.

Wel verdient aantekening dat het hebben van een publiekrechtelijke vergunning niet vrijwaart tegen aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad (jegens derden)¹¹. Omgekeerd geldt, dat het ontbreken van de publiekrechtelijk vereiste vergunning of het overtreden van de voorwaarden van een publiekrechtelijke vergunning in beginsel onrechtmatig is, maar niet zonder meer tot het oordeel leidt dat de betrokkene onrechtmatig jegens een derde handelt. Van belang is tot bescherming van wie de desbetreffende voorwaarde strekte¹². Of, en zo ja, in hoeverre een overheidsvergunning invloed heeft op de beoordeling van de aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad van degene die overeenkomstig de vergunning handelt, hangt af van de aard van de vergunning en van het belang dat wordt nagestreefd met de regeling waarop de vergunning berust, één en ander in verband met de omstandigheden van het geval¹³. In het arrest van 10 maart 1972 is de Hoge Raad ingegaan op het doel van de toen geldende Hinderwet (later vervangen door de Wet milieubeheer). Hij heeft toen overwogen dat niet behoefde te worden onderzocht of de schade toebrengende partij zich aan de haar bij een Hinderwetvergunning opgelegde voorwaarden had gehouden: ook indien die voorwaarden niet zijn overtreden, kan sprake zijn van een op onrechtmatige wijze aan derden toegebrachte hinder¹⁴. Volgens een schrijver komt de vrijwarende werking van een vergunning in dit systeem eerst in beeld indien in het kader van de vergunningverlening dezelfde belangen zijn afgewogen als die, welke de burgerlijke rechter in aanmerking moet nemen bij de beoordeling van de vraag of de uitvoering van de vergunde activiteit rechtmatig of onrechtmatig is¹⁵.

Art. 8.1 (oud) Wet milieubeheer (Stb. 1992, 551) bepaalde dat het verboden is, zonder een daartoe verleende vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen, dan wel deze in werking te hebben. De Wet milieubeheer beschermde milieubelangen. Op grond van art. 8.10 lid 1 (oud) Wet milieubeheer kon de vergunning slechts worden geweigerd ‘in het belang van de bescherming van het milieu’. Ingevolge art. 8.11 lid 2 (oud) Wet milieubeheer kon een vergunning ‘in het belang van de bescherming van het milieu’ onder beperkingen worden verleend. Op grond van het derde lid van dit artikel werden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ‘ter bescherming van het milieu’. Bij de toepassing van de artikelen 8.10 lid 1 en 8.11 van de Wet milieubeheer (vervallen) kwam aan de gemeente een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vond in hetgeen voortvloeide uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten¹⁶. Bij toepassing van deze wet speelden de specifieke belangen van de eigenaren of bewoners van naburige erven geen rol. De afweging daarvan diende derhalve − bij geschil − te geschieden door de burgerlijke rechter ¹⁷.

De opkomst van intensieve vormen van veehouderij heeft geleid tot een toename van geurhinder. Ter ondersteuning van het bevoegd gezag bij de vergunningverlening zijn richtlijnen voor het beoordeling van stankoverlast vanuit veehouderijen gepubliceerd, voor het eerst in 1971. Deze richtlijn is in 1976, in 1985 (Brochure veehouderij en hinderwet 1985) en in 1996 (Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996)¹⁸ herzien. In 1985 is ook een rapport gepubliceerd ten behoeve van de beoordeling van cumulatie van gelijktijdige geuremissies vanuit verschillende veehouderijen¹⁹. Deze richtlijnen hebben ertoe bijgedragen dat in de vergunning op grond van de Wet milieubeheer meestal slechts is voorzien in een ruimtelijke scheiding tussen enerzijds de veehouderij en anderzijds het geurgevoelige object (bijvoorbeeld een woning). Deze ruimtelijke scheiding behelst geen fysieke maatregelen, zoals een scheidingswand of afzuiginstallatie, maar een minimumafstand, die grafisch wordt vormgegeven als een zogenaamde ‘stankcirkel’. Voor sommige diercategorieën zoals varkens en kippen, is deze minimumafstand het resultaat van een berekening met variabelen, zoals het gehouden aantal dieren en het toegepaste stalsysteem. Voor andere diercategorieën geldt een ‘vaste’ minimumafstand rondom het bedrijf. De straal van de stankcirkel bepaalt in dit systeem de uitbreidingsmogelijkheden van het desbetreffende veehouderijbedrijf: voor het milieuaspect ‘geurhinder’ is uitbreiding toegestaan mits binnen de ‘stankcirkel’ geen geurgevoelige objecten zijn gelegen²⁰.

Voor het beoordelingskader onder de Wet milieubeheer werd in de hier relevante periode de basis gevonden in de Richtlijn 1996. Voor zover in de jurisprudentie onderdelen van de Richtlijn 1996 onvoldoende onderbouwd zijn bevonden²¹, greep de uitvoeringspraktijk terug op de Brochure veehouderij en hinderwet uit 1985. De zogenoemde ‘cumulatiebeoordeling’ werd uitgevoerd op basis van het voormelde rapport ‘Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij’ uit 1985. Omdat zowel de Richtlijn 1996 als de Brochure op een aantal punten slechts summier zijn uitgewerkt, is het beoordelingskader in de jurisprudentie nader ingevuld en uitgewerkt. In de Richtlijn 1996 is een herziening van het beleid inzake stankoverlast vanuit de veehouderijen aangekondigd²². Met dat doel is onderzoek uitgevoerd naar de feitelijke geuremissie vanuit stalsystemen en naar de mate van geurhinder die door intensieve veehouderijen wordt veroorzaakt²³. Uit dit rapport volgt dat de beleving van geurhinder niet overeenkomt met de categorie-indeling (criteria aan de hand van minimumafstanden) zoals opgenomen in de Richtlijn 1996 en de Brochure²⁴. Op 1 augustus 2001 is de Tweede Kamer een voorstel gepresenteerd tot vernieuwing van het beoordelingskader²⁵. Uit dit voorstel volgt dat het toen geldende beoordelingskader (d.w.z. met minimumafstanden) werd ervaren als onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd²⁶.

In de onderhavige zaak is het besluit van B en W tot verlening van de vergunning vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak, waarna zij de aanvraag heeft afgewezen. In de periode van 14 november 2002 tot 1 september 2008 had [eiseres 2] dan ook geen vergunning om het bedrijf uit te oefenen.

Bij het ontbreken van wettelijke normen voor het bepalen van (geur)hinder, mag voor de vaststelling van de feitelijk toegebrachte overlast worden aangeknoopt bij objectieve criteria, ook indien deze criteria pas later zijn opgenomen in (publiekrechtelijke) regelgeving. Dit volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 13 april 2001 inzake geluidshinder luchthaven Soesterberg²⁷. Twee omwonenden klaagden toen over vliegtuiglawaai tussen 1979 en 1988. Het hof zocht naar een bruikbare maatstaf om te beoordelen of sprake was van een nog toelaatbare geluidshinder en vond deze door – evenals partijen in die zaak hadden gedaan – aansluiting te zoeken bij de in het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaartterreinen 1981 neergelegde hoogst toelaatbare geluidbelasting, ook al was dat besluit gedurende een gedeelte van de desbetreffende periode van overlast nog niet in werking getreden.

Het onderhavige geval wijkt af van de casus Luchthaven Soesterberg, in zoverre dat hier wel een (objectieve) norm bestond, te weten een aan te houden minimumafstand tot objecten die overlast zouden kunnen ondervinden, zoals woningen. Maar daarmee is nog gezegd dat een minimumafstand een bruikbare maatstaf is om de mate van de feitelijk ervaren overlast te meten. Ook indien ervan wordt uitgegaan dat deze (uit de Richtlijn 1996 en de Brochure voortvloeiende) minimumafstand strekt tot bescherming van omwonenden tegen stankoverlast, kan [eiseres 2] daaraan bezwaarlijk het vertrouwen hebben ontleend dat zij rechtmatig handelde jegens de eigenaren/gebruikers die (kort) buiten deze ‘stankcirkel’ een woning hebben. Zoals gezegd, moet de hinder worden getoetst aan de aard, de ernst en de duur van de hinder en de daardoor teweeggebrachte schade, in verband met de verdere omstandigheden van het geval. Die factoren komen niet alle tot uitdrukking in een minimumafstand. Ik noem een arrest van het gerechtshof Leeuwarden, betreffende een mestsilo die voor stankoverlast zorgde²⁸. De bouw van de mestsilo was op grond van de verleende bouwvergunning toegestaan en aan de toepasselijke voorschriften was in bestuursrechtelijke zin voldaan. Bij beantwoording van de vraag of er sprake was van onrechtmatige hinder overwoog de burgerlijke rechter dat het Besluit mestbassins milieubeheer geen specifieke voorschriften tegen stankoverlast bevat. Er was slechts sprake van een afstandscriterium: een mestsilo mag niet minder dan 100 meter verwijderd zijn van een woning. De omstandigheid dat aan dit afstandscriterium was voldaan, betekende volgens het hof Leeuwarden niet dat in een concreet geval geen sprake zou kunnen zijn van onrechtmatige stankoverlast. Tegen deze achtergrond geeft het bestreden oordeel niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

Aan het slot van onderdeel 1 (cassatiedagvaarding onder 11) wordt nog geklaagd over het miskennen van de relativiteit van de geschonden norm. Op grond van art. 6:163 BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Het hof heeft deze regel niet uit het oog verloren: met betrekking tot de relativiteit heeft het hof overwogen dat het handelen van [eiseres 2] onrechtmatig is jegens de woningeigenaren²⁹. Uit de rechtspraak volgt dat de Wet milieubeheer voornamelijk strekt tot bescherming van de omgeving van een ‘inrichting’ als bedoeld in die wet tegen vanuit die inrichting komend onheil.³⁰ Ook voor zover het hof zich zou hebben laten inspireren door normen in de Wet milieubeheer, heeft het hof hiermee de relativiteitsregel niet miskend. Overigens is het bestreden oordeel toereikend gemotiveerd.

Onderdeel 1 leidt niet tot cassatie.

Onderdeel 2 klaagt over het oordeel van het hof in rov. 5.14, regel 8 e.v. van het tussenarrest van 17 februari 2015. Het hof heeft overwogen dat de woningeigenaren met het rapport [A] – onbestreden door [eiseres 2] – hebben geadstrueerd dat het traditionele toetsingskader geen bruikbare milieutechnische inzichten biedt voor de vaststelling van het feitelijke geurhinderniveau. Volgens onderdeel 2 is dit oordeel onjuist althans onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd. Volgens de toelichting op de klacht had [eiseres 2] het gebruik van het rapport [A] op dit punt wel degelijk bestreden.

Het woord ‘bovendien’ in rov. 5.14 duidt erop dat de redengeving van het hof tweeledig is. In de eerste plaats acht het hof van belang dat in de Wet milieubeheer geen minimumafstandseisen worden gesteld, zoals door [eiseres 2] bedoeld. Kortom, ook al zou de feitelijke afstand tussen de inrichting en de dichtstbijzijnde recreatiewoning van de woningeigenaren meer dan 400 meter bedragen, dan doet dit volgens het hof niet af aan de onrechtmatigheid van de toegebrachte geurhinder. Minimumafstandseisen worden weliswaar in de Richtlijn 1996 en de Brochure genoemd, maar ten behoeve van de beslissing over een vergunningaanvraag; niet als een kader om te bepalen of feitelijk sprake is van onrechtmatige hinder.

Hetgeen door [eiseres 2] in de zo-even geciteerde gedingstukken is aangevoerd, is door het hof niet opgevat – en behoefde door het hof niet te worden opgevat – als een deugdelijke bestrijding van (a) de met behulp van het rapport van [A] onderbouwde stelling van de woningeigenaren dat de meergenoemde beleidsregels (d.w.z. die over de minimumafstand) geen bruikbare milieutechnische inzichten bieden voor de vaststelling van het feitelijke geurhinderniveau en (b) het oordeel van [A] omtrent dat feitelijk ervaren geurhinderniveau. Onderdeel 2 faalt.

Onderdeel 3 klaagt dat het in onderdeel 1 en 2 gestelde onverkort geldt: zowel in de situatie dat [eiseres 2] in de relevante periode niet over een vergunning beschikte als in de situatie dat moet worden aangenomen dat het wel over de vereiste vergunning beschikte. Daarom is de beslissing, in rov. 5.14, om voor die situatie(s) inspiratie te putten uit de door het rapport [A] aan de hand van de Wet geurhinder en veehouderij vastgestelde feitelijke hinderniveaus, volgens de klacht onjuist althans onvoldoende begrijpelijk.

Met de steller van het middel neem ik aan dat het hof ervan uitgaat dat [eiseres 2] niet over een geldige vergunning beschikte: zie rov. 5.12 en de eerste volzin van rov. 5.15. Aan de voorwaardelijk voorgedragen klacht in de cassatiedagvaarding onder 24 kom ik daarom niet toe.

De toelichting op onderdeel 3 in de cassatiedagvaarding onder 20 – 23 ziet op de situatie waarin [eiseres 2] niet over een (onherroepelijke) vergunning beschikte. Indien het hof zou zijn uitgegaan van een juiste rechtsopvatting door het tot 1 januari 2007 (dan wel tot 27 februari 2008) geldende toetsingskader tot uitgangspunt te nemen, en zijn beslissing begrijpelijk had gemotiveerd, had het hof volgens de klacht zijn beslissing niet kunnen baseren op het rapport [A]. Dan had het hof, volgens het middelonderdeel, tot het oordeel moeten komen dat [eiseres 2] geen onrechtmatige hinder aan de woningeigenaren had toegebracht: de minimumafstand was immers in acht genomen.

Anders dan de klacht (toelichting onder 21) veronderstelt, berust het rapport [A] – en berust het daarnaar verwijzende oordeel van het hof – niet op het uitgangspunt dat de Richtlijn 1996 en de Brochure niet meer bij de tijd zijn. In de redenering van het hof (en van het rapport) konden de Richtlijn 1996 en de Brochure tot de inwerkingtreding van de Wgv worden gebruikt in het kader van de beslissing over een vergunningaanvraag. Het rapport [A] berust op de constatering dat de aan te houden minimumafstanden, welke voortvloeien uit de beleidsregels in de Richtlijn 1996 en de Brochure, geen inzicht bieden in de feitelijke stankoverlast voor de woningeigenaren. De toelichting onder 21 mist daarom feitelijke grondslag. Anders dan de klacht (toelichting onder 22) veronderstelt, is hier geen sprake van een cirkelredenering.

In de toelichting onder 23 op deze klacht heeft [eiseres 2] nog aangevoerd dat het oordeel van [A] omtrent het feitelijke hinderniveau in de feitelijke instanties is bestreden, namelijk in de conclusie van dupliek onder 14 en 15, waarin verwezen is naar de bevoegdheid van de lagere overheid om (van de in de Richtlijn 1996 en de Brochure bedoelde minimumafstand) af te wijken. Volgens [eiseres 2] is in het rapport van [A] met die mogelijkheid geen rekening gehouden. Ook dit argument leidt niet tot cassatie: al zou het college van B en W bevoegd zijn geweest om bij de beslissing over een vergunningaanvraag daarvan af te wijken, dan nog blijft staan dat het hof als onbestreden kon aanmerken hetgeen het als onbestreden heeft aangemerkt; zie alinea 2.19 hiervoor. Onderdeel 3 faalt.

Onderdeel 4 bouwt voort op de voorgaande klachten. Het is gericht tegen het oordeel van het hof, in rov. 5.15, dat aan het relativiteits- en causaliteitsvereiste is voldaan en tegen de daarop voortbouwende beslissing over de schadevergoeding. Dit onderdeel mist zelfstandige betekenis naast de voorgaande klachten en behoeft hier geen verdere bespreking.