Parket bij de Hoge Raad, 30-11-2018, ECLI:NL:PHR:2018:1339, 18/02625 (NO 2016/139)
Parket bij de Hoge Raad, 30-11-2018, ECLI:NL:PHR:2018:1339, 18/02625 (NO 2016/139)
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 november 2018
- Datum publicatie
- 30 november 2018
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2018:1339
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2018:2197
- Zaaknummer
- 18/02625 (NO 2016/139)
Inhoudsindicatie
Externe klachtprocedure (art. 13a RO). Klacht van advocaat tegen president rechtbank en gerechtsbestuur, in verband met doen van melding aan deken over gedraging advocaat. Bevoegdheid Hoge Raad. Is het doen van die melding een gedraging van een rechter in de uitoefening van zijn functie (art. 13a RO) of uitoefening van een bestuurlijke taak (art. 23 RO)? Is door die melding de plicht tot geheimhouding (art. 13 RO) geschonden? Klachten tegen gerechtsbestuur over interne klachtbehandeling. Hoorplicht (art. 9:10 Awb in verbinding met art. 26 lid 6 RO).
Conclusie
Aan de Hoge Raad der Nederlanden. Parketnr. NO 2016/139
Vordering dat de Hoge Raad zal overgaan tot behandeling van de klacht van:
[klager]
tegen
1. mw. mr. R.G. de Lange-Tegelaar
2. het bestuur van de rechtbank Rotterdam.
Deze vordering is toegespitst op drie rechtsvragen:
- is de klachtregeling van art. 13a e.v. van de Wet op de rechterlijke organisatie van toepassing op handelingen van de voorzitter van een gerechtsbestuur zoals hier aan de orde?
- is de mogelijkheid om vanuit een gerecht ‘signalen’ aan de Deken van de orde van advocaten te geven over gedragingen van een advocaat gebonden aan beperkingen?
- is de gerechtsbestuurder of rechterlijk ambtenaar die aan de Deken een ‘signaal’ geeft over gedragingen van een advocaat verplicht de desbetreffende advocaat vooraf te horen?
1 Feiten en verloop van de klachtprocedure
Bij de afdeling Insolventies van de rechtbank Rotterdam is op 4 januari 2016 per fax een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 287b Faillissementswet. Het verzoek riep bij de rechtbank vragen op over de identiteit en de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de indiener. Daarover heeft de rechtbank extern inlichtingen ingewonnen.
Na een melding van dit voorval door de teamvoorzitter aan het gerechtsbestuur heeft de president van de rechtbank, mw. mr. R.G. de Lange-Tegelaar, op 7 januari 2016 zich gewend tot de Deken van de orde van advocaten in het arrondissement Den Haag. Zij schreef, voor zover hier van belang:
“Ik wend me tot u met een signaal dat ik ontving van de teamvoorzitter Insolventie bij de rechtbank Rotterdam met betrekking tot de handelwijze van Advocatenkantoor [klager] in uw arrondissement. Ik geef het signaal zoals ik dat ontving hieronder weer. Het advocatenkantoor is door de teamvoorzitter niet op de handelwijze aangesproken.
“Afgelopen maandag werd rond 16.00 u per fax een verzoek tot het treffen van voorlopige voorzieningen ingediend t.b.v. [betrokkene 2] , waarbij volgens het verzoekschrift de Gemeentelijke Kredietbank Rotterdam, [betrokkene 3] , als schuldhulpverlener was betrokken. [betrokkene 2] dreigde de volgende dag uit haar huis gezet te worden, en het verzoek was om die huisuitzetting tegen te houden. (…)
De volgende zaken vielen op:
1. Het verzoekschrift was niet door [betrokkene 2] zelf ondertekend, maar is “p/o” ondertekend (niet zijnde handtekening [betrokkene 2] ). Stond geen naam van wie dan had ondertekend of in welke hoedanigheid.
2. Er is gebeld met [betrokkene 3] vd Kredietbank: het verzoek was haar niet bekend en was ook niet door iemand anders van KBR ingediend (zij was “not amused”). KBR had dus geen enkele betrokkenheid met dit verzoekschrift. KBR ondersteunde het verzoek dan ook niet.
3. Bovenin de bladzijde was iets waar te nemen van de afzender van de fax: www. [...] .nl. Dit blijkt een klein advocatenkantoor te zijn uit den Haag, te weten: Advocatenkantoor [klager] .
4. Er was geen begeleidend schrijven dat zij namens [betrokkene 2] het verzoek indienden of een andere toelichting (bijv. waarom WSNP-bijlage incompleet was), dan wel een schriftelijke machtiging van [betrokkene 2] .
(…) Het verzoek is overigens niet ontvankelijk verklaard, hetgeen betekent dat de ontruiming heeft plaatsgevonden.”
Het betreffende verzoekschrift treft u als bijlage aan. Graag laat ik aan u over of u in bovenstaand relaas aanleiding ziet voor een gesprek met het betreffende kantoor.”
De president heeft een afschrift van deze brief gezonden aan de Deken van de Orde van advocaten in het arrondissement Rotterdam.
Bij brief van 15 mei 2016 heeft [klager] , toen advocaat te Den Haag en hierna aangeduid als klager, een klacht ingediend bij het bestuur van de rechtbank Rotterdam:
( a) over het feit dat de rechtbank naar aanleiding van het per fax ingediende verzoekschrift wel contact heeft opgenomen met Kredietbank Rotterdam, maar niet met klager;
( b) over het feit dat de president op 7 januari 2016 de in alinea 1.2 geciteerde melding heeft gedaan aan de Deken van de Orde van advocaten in het arrondissement Den Haag met afschrift aan de Deken in het arrondissement Rotterdam.
Klager acht deze gedragingen onbehoorlijk jegens hem en in strijd met de geheimhoudingsplicht als bedoeld in art. 13 van de Wet op de rechterlijke organisatie (RO).
Bij brief van 16 juni 2016 heeft [betrokkene 1] , rechterlijk lid van het bestuur van de rechtbank Rotterdam, aan klager het volgende geschreven:
“Van u is een klacht ontvangen d.d. 15 mei 2016. Aangezien uw klacht ziet op een gedraging van de president van de rechtbank, mr. R.G. de Lange-Tegelaar, neem ik, gelet op artikel 9, derde lid, van de Klachtenregeling van de rechtbank Rotterdam, de afhandeling van uw klacht voor mijn rekening.
U beklaagt zich, kort samengevat, over het feit dat de president een melding heeft gedaan aan de deken van de orde van advocaten van zowel Rotterdam als Den Haag, over een verzoek ingediend door een medewerker van uw kantoor. U bent van mening dat u in eerste instantie hierover benaderd had moeten worden.
Naar aanleiding van uw klacht is een onderzoek ingesteld. In dat onderzoek is de reactie van de president betrokken.
In het algemeen geldt dat de deken van de orde van advocaten wettelijk belast is met het toezicht op de advocatuur (artikel 45a van de Advocatenwet). Bij de uitoefening van deze taak ontvangt de deken o.m., als daartoe aanleiding is, klachten en signalen vanuit de rechterlijke macht. Iedere rechter kan een formele klacht indienen maar de voorkeur gaat uit naar een signaal via de president van de rechtbank aan de deken, zijnde minder zwaar en minder formeel. Het is vervolgens aan de deken of en zo ja op welke wijze, hij dit signaal oppakt. In uw geval heeft de deken besloten tot een kantoorbezoek. Voor een dergelijk bezoek behoeft overigens geen specifieke aanleiding te bestaan maar kan ook worden afgelegd in het kader van de toezichthoudende taak. Indien de deken naar aanleiding van het kantoorbezoek zou besluiten tot een formele klachtprocedure, dan gaat dit geheel buiten de president van de rechtbank om.
(…)
U beklaagt zich over het feit dat alvorens de kredietbank is benaderd en de dekens zijn ingelicht, met u geen contact is gezocht.
De president heeft in haar reactie aangegeven dat er geen aanleiding bestond om contact met u te zoeken. Er was immers geen sprake van een inhoudelijke verduidelijking die de rechtbank nodig had om de zaak te kunnen behandelen. Het verzoek is dan ook door de rechtbank behandeld. Zoals hiervoor uiteengezet betrof het in dit geval het afgeven van een signaal aan de deken omdat er naar de mening van de teamvoorzitter sprake was van een kwalijke gang van zaken.
U schrijft voorts dat de indiener van het verzoek weliswaar aan uw kantoor is verbonden maar niet onder uw verantwoordelijkheid valt. Ik acht dit feit ter beoordeling aan de deken.
In uw klacht werpt u de vraag op hoe het signaal aan de deken zich verhoudt tot artikel 13 Wet op de rechterlijke organisatie. In het desbetreffende artikel staat vermeld dat de daarin genoemde ambtenaren een verplichting tot geheimhouding hebben, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hen tot mededeling verplicht of uit hun ambt de noodzaak tot mededeling voortvloeit. Dit laatste is hier het geval. De president heeft de noodzaak gezien, gelet op het signaal dat zij ontving van de teamvoorzitter. (…).
Tot slot merk ik op dat de reden waarom het signaal aan de deken van het arrondissement Den Haag tevens in afschrift aan de deken van het arrondissement Rotterdam is gezonden, is gelegen in het feit dat de gedraging waar het signaal op betrekking heeft zich heeft voorgedaan in Rotterdam.”
Bij brief van 2 september 2016 met bijlagen heeft klager de procureur-generaal bij de Hoge Raad verzocht een vordering in te stellen op de voet van art. 13a RO. Na een uiteenzetting van de reden waarom een collega van hem te elfder ure bij de rechtbank per fax een verzoek had ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 287b Faillissementswet, heeft klager de volgende klachten geformuleerd:
“Klacht niet behoorlijk behandeld
(1) De klacht is door het gerechtsbestuur in strijd met artikel 8 van de klachtenregeling en art. 9:10 Awb (hoorplicht) behandeld. Er is geen sprake van de situatie in art. 8 lid 2 klachtenregeling of 9:10 lid 2 Awb. In een gesprek had – in het licht van artikel 4 klachtenregeling – wellicht de zaak informeel afgehandeld kunnen worden. Deze mogelijkheid is mij nu ontnomen. Het in strijd handelen van het gerechtsbestuur met artt. 4 en 8 van de klachtenregeling en art. 9:10 Awb is niet behoorlijk.
(2) De afhandeling van de klacht heeft niet namens het gerechtsbestuur plaatsgevonden, maar is alleen door een “rechterlijk bestuurslid” ondertekend. Om deze reden is de klacht in strijd met art. 10 van de klachtenregeling behandeld. Er is geen sprake van delegatie door het bestuur aan het bestuurslid, zodat sprake is van strijd met art. 10:15 Awb. Het niet duidelijk vermelden namens wie de klacht is behandeld is niet behoorlijk.
(3) Er is niet met mij in overleg getreden om te zoeken naar een oplossing (art. 1 lid 2 huishoudelijk reglement voor de behandeling van klachten). De klacht is niet door het bestuur maar door een bestuurslid afgehandeld en is niet naar de KLAC gestuurd (art. 1 lid 2 HhR). Er heeft geen mondelinge behandeling plaatsgevonden (art. 5 HhR). De klachtenbehandeling is daarom niet behoorlijk geweest.
(4) De president heeft in strijd met de Wet basisregistraties persoonsgegevens1 gehandeld door persoonsgegevens van de cliënt ( [betrokkene 2] ) die van mijn kantoorgenoot waren verkr[e]gen in het kader van een juridische procedure en waren opgenomen in de database van de rechtbank, zonder haar toestemming en/of mijn toestemming en/of haar te informeren aan de Rotterdamse en Haagse Orde en ook de Kredietbank te verstrekken, met een heel ander doel dan waarvoor de gegevens waren verstrekt. Deze handelwijze is niet behoorlijk en in strijd met de Wbp.
Melding van de president in strijd met art. 13 Wet RO
(5) De bedoeling van de brief van 7 januari 2016 was kennelijk om een gesprek tussen mij en de deken te initiëren (laatste alinea): “Graag laat ik aan u over of u in bovenstaand relaas aanleiding ziet voor een gesprek met het betreffende kantoor”. Het arrangeren van een gesprek tussen mij en de deken kan niet als een noodzaak in de zin van art. 13 Wet op de rechterlijke organisatie worden aangemerkt. Ik ben dan ook van mening dat door de president in strijd met art. 13 Wet RO is gehandeld. Het was noodzakelijk om mij te bellen nu er een aanwijzing was dat mijn kantoor bij de zaak betrokken was. Er was geen enkele noodzaak om de Haagse en/of Rotterdamse Orde te contacten. Deze handelwijze is niet behoorlijk en ik vermoed zelfs strafbaar.
Handelwijze schadelijk voor cliënt
(6) De behandelende rechter heeft wel met [betrokkene 3] van de kredietbank contact laten leggen, maar niet met mij, terwijl er een aanwijzing is dat mijn kantoor bij de zaak is betrokken. Als er met mij contact was gelegd, had de schade wellicht beperkt kunnen worden. De handelwijze is niet behoorlijk.”
Op de voet van art. 13b lid 2 RO is een vooronderzoek ingesteld. In het kader van dat vooronderzoek is het gerechtsbestuur in de gelegenheid gesteld inlichtingen te verstrekken. Bij brieven van 28 februari 2017 zijn klager en het gerechtsbestuur gewezen op de bevoegdheidsvraag die hierna onder 2 zal worden besproken en uitdrukkelijk uitgenodigd zich (ook) daarover uit te laten.
Bij brief van 25 april 2017 met bijlagen heeft de president van de rechtbank mede namens het gerechtsbestuur de gevraagde inlichtingen verstrekt, zich uitgelaten over de bevoegdheidsvraag en een inhoudelijke reactie op de klacht gegeven. Bij brief van 1 juni 2017 heeft klager gereageerd op de brief van de president van 25 april 2017. De verdere behandeling is gedurende enige tijd aangehouden. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben klager bij mailbericht van 2 april 2018 en de president van de rechtbank bij brief van 30 april 2018 gereageerd op een concept-verslag van het vooronderzoek. Het verslag van het vooronderzoek is overeenkomstig art. 13b lid 3 RO toegezonden aan klager en aan de president van de rechtbank.
2 De bevoegdheid op grond van art. 13a RO
In beginsel heeft een ieder het recht om over de wijze waarop een rechtbank zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of haar heeft gedragen, bij het bestuur van de rechtbank een klacht in te dienen. Een gedraging van een persoon die bij de rechtbank werkzaam is wordt, voor zover deze aan de rechtbank kan worden toegerekend, aangemerkt als een gedraging van de rechtbank. De klachtenregeling van de rechtbank is gebaseerd op art. 26 RO (de zogenoemde ‘interne’ klachtbehandeling)2. Deze klachtenregeling is, blijkens artikel 1, van toepassing op “een uiting van ongenoegen over een gedraging van de rechtbank die zowel bejegening als bedrijfsvoering kan betreffen”. In het kader van de interne klachtbehandeling kan ook een klacht over een gedraging van (een lid van) het gerechtsbestuur worden onderzocht en beoordeeld, voor zover deze gedraging aan de rechtbank kan worden toegerekend. Niet kan worden geklaagd over de inhoud, de motivering en de wijze van totstandkoming van een rechterlijke beslissing3.
De regeling in art. 13a – 13f RO, welke ter onderscheiding van de ‘interne’ klachtbehandeling ook wel wordt aangeduid als de ‘externe’ klachtbehandeling, heeft betrekking op klachten over de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens de klager heeft gedragen4. Een klager kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad schriftelijk verzoeken om een vordering bij de Hoge Raad in te stellen tot het doen van een onderzoek naar die gedraging, tenzij de klacht een rechterlijke beslissing betreft. Indien de Hoge Raad op vordering van de procureur-generaal een klacht behandelt over de wijze waarop een rechterlijk ambtenaar met rechtspraak belast zich in de uitoefening van zijn functie jegens de klager heeft gedragen, kan de Hoge Raad tevens beoordelen of het betrokken gerechtsbestuur zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Deze uitbreiding, in art. 13f, lid 1, tweede volzin, RO, maakt mogelijk dat de Hoge Raad bij toepassing van art. 13e en 13f RO tevens toezicht houdt op de wijze waarop de desbetreffende klacht door het gerechtsbestuur is behandeld in de ‘interne’ klachtenbehandeling5.
Art. 23 lid 1 RO omschrijft de taken en bevoegdheden van een gerechtsbestuur. Een beslissing van het gerechtsbestuur ter uitvoering van deze taken kan worden vernietigd door de Raad voor de Rechtspraak indien de beslissing kennelijk in strijd is met het recht of met het belang van een goede bedrijfsvoering van het gerecht (art. 37 RO)6.
Op 6 maart 2013 achtte de Hoge Raad een klacht over een gedraging van een gerechtsbestuur ontvankelijk en verwierp hij het verweer van het gerechtsbestuur dat de klacht buiten het bereik van de klachtenregeling in art. 13a e.v. RO viel7. De Hoge Raad overwoog:
“4.2 Bij de beoordeling van deze verweren stelt de Hoge Raad voorop dat art. 13a e.v. RO voorziet in een regeling van de behandeling door de Hoge Raad van klachten over de wijze waarop een rechter zich in de uitoefening van zijn functie als rechterlijk ambtenaar jegens de klager heeft gedragen en dat de tweede volzin van art. 13f lid 1 RO ("De Hoge Raad kan tevens beoordelen of het betrokken gerechtsbestuur zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen.") er niet op duidt dat de wetgever heeft willen regelen dat de Hoge Raad ook gedragingen van een gerechtsbestuur zal beoordelen die niet in verband staan met de interne behandeling door dat bestuur op de voet van art. 26 RO van een klacht over de wijze waarop een rechter zich in de uitoefening van zijn functie als rechterlijk ambtenaar heeft gedragen.
Niettemin oordeelt de Hoge Raad de klacht ontvankelijk. Hiertoe wordt het volgende overwogen. Klaagster klaagt, kort gezegd, erover dat het Bestuur is ingegaan op een verzoek om uitleg te geven aan een vonnis dat gewezen is door drie rechters in het gerecht met de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering waarvan het Bestuur is belast. Het geven van uitleg aan beslissingen die gegeven zijn door met rechtspraak belaste rechterlijke ambtenaren uit de eigen rechtbank behoort niet tot de taken van een gerechtsbestuur als opgesomd in art. 23 lid 1 RO. Dat brengt mee dat het in de art. 36-39 RO geregelde toezicht van de Raad voor de rechtspraak op gerechtsbesturen niet voorziet in toezicht op handelingen als die waarover klaagster heeft geklaagd. Gezien de hiervoor in 3 onder (vii) bedoelde brief van de Voorzitter van de Raad voor de rechtspraak van 27 juni 2011 is dit kennelijk ook het standpunt van die Raad. Gerechtsbesturen vallen, zoals de Procureur-Generaal in zijn voordracht onder 4.8 stelt, ook niet onder het begrip bestuursorgaan van de Algemene wet bestuursrecht, zodat dus ook geen externe klachtmogelijkheid ingevolge die wet bestaat wanneer het gaat om klachten als de onderhavige.
De Hoge Raad acht het ongewenst dat geen enkele instantie bevoegd zou zijn dergelijke klachten inhoudelijk te behandelen. Daarbij acht de Hoge Raad het (…) aangewezen dat hij zelf oordeelt over de behoorlijkheid van gedragingen van gerechtsbesturen als in dit geval aan het Bestuur verweten. De Hoge Raad zal daarom gevolg geven aan de vordering van de Procureur-Generaal en de behoorlijkheid van de door klaagster aan het Bestuur verweten gedraging onderzoeken.”
De zo-even aangehaalde beslissing van de Hoge Raad had betrekking op een gedraging die niet behoorde tot de taken van een gerechtsbestuur als genoemd in art. 23 lid 1 RO, waarop de Raad voor de Rechtspraak ingevolge art. 37 RO toezicht houdt: het betrokken gerechtsbestuur was zijn bevoegdheden te buiten gegaan door zelf uitleg te geven aan het door een rechter gewezen vonnis. Daarmee trad het gerechtsbestuur, zij het achteraf, in de inhoudelijke beoordeling van een concrete rechtszaak. In de zo-even aangehaalde overwegingen van de Hoge Raad is sprake van “klachten als de onderhavige”, “dergelijke klachten” en “gedragingen van gerechtsbesturen als in dit geval aan het Bestuur verweten”. Daaruit volgt dat deze overwegingen van de Hoge Raad kunnen worden toegepast in andere, soortgelijke gevallen. De vraag is nu, of zij ook kunnen worden toegepast in het onderhavige Rotterdamse geval.
De kern van het verwijt van klager is hierin gelegen dat de president van de rechtbank Rotterdam haar bevoegdheden te buiten is gegaan door deze informatie over klager ter beschikking te stellen aan de Dekens. De klacht heeft niet betrekking op de inhoud, de motivering of de wijze van totstandkoming van een rechterlijke beslissing. Dit pleit ervoor, de klachtenregeling van art. 13a e.v. RO van toepassing te achten op deze klacht van klager, om dezelfde redenen als vermeld in de aangehaalde beslissing van de Hoge Raad van 6 maart 20138. Daartegenover stelt de president zich op het standpunt dat het informeren van de Dekens over gedragingen van advocaten bij uitstek behoort tot de taken van het gerechtsbestuur als omschreven in art. 23 RO. Omdat het geven van ‘signalen’ aan de Deken niet wordt genoemd in art. 23, lid 1, tweede volzin, onder a – f, bedoelt de president kennelijk dat het geven van een ‘signaal’ aan de Deken over gedragingen van advocaten kan worden gerekend onder “de algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het gerecht” als bedoeld in art. 23 lid 1 RO. Om deze reden acht de president de klachtenregeling van art. 13a e.v. RO niet van toepassing.
Het lijkt mij correct, over deze rechtsvraag het oordeel van de Hoge Raad te vragen door deze vordering in te dienen. Gerechtsbesturen vallen niet onder het begrip ‘bestuursorgaan’ in de zin van art. 1:1 Awb9. Bij de Nationale ombudsman kan daarom niet worden geklaagd over een gedraging van het gerechtsbestuur, zijn voorzitter of een van zijn leden. Titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Klachtbehandeling door een ombudsman’) heeft betrekking op klachten over gedragingen van een ‘bestuursorgaan’ in de zin van de Awb. Op grond van art. 27 RO vertegenwoordigt de president het gerecht. Het onderhouden van contacten met de Deken van de (plaatselijke of landelijke) Orde van advocaten kan mijns inziens in zijn algemeenheid worden gerekend onder het begrip ‘algemene leiding’ van het gerecht. Dat is niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag wie beoordeelt of tijdens de contacten met de Deken bepaalde gegevens over personen mogen worden uitgewisseld. De bevoegdheden van de Raad voor de Rechtspraak in de artikelen 36 – 39 RO zijn gericht op beslissingen in het kader van de bedrijfsvoering van het gerecht en, in voorkomend geval, op mogelijke ongeschiktheid van een gerechtsbestuurder anders dan wegens ziekte. In de wet is niet voorzien in een regeling waarmee een klager – na de ‘interne’ klachtbehandeling bij het gerechtsbestuur te hebben doorlopen – een klacht over de bejegening door (de voorzitter of een lid van) het gerechtsbestuur kan voorleggen aan de Raad voor de Rechtspraak of aan de Nationale ombudsman. Weliswaar kan een klager een verzoek tot de Raad voor de Rechtspraak richten om gebruik te maken van zijn vernietigingsbevoegdheid op grond van art. 37 RO of van zijn bevoegdheden op grond van art. 38 RO, maar daarmee wordt nog geen oordeel gegeven over de behoorlijkheid van een gedraging van feitelijke aard jegens de klager in het individuele geval. In zoverre kan worden gezegd dat hier sprake is van een lacune in de wettelijke klachtenregeling die zich laat vergelijken met de situatie als bedoeld in overweging 4.4 van de beslissing van de Hoge Raad van 6 maart 2013.
Indien de Hoge Raad zich bevoegd acht tot kennisneming van de klacht onder art. 13a e.v. RO, volgt uit art. 13f, lid 1, tweede volzin, RO dat de Hoge Raad tevens bevoegd is tot kennisneming van de klachten over de wijze waarop het bestuur van de rechtbank de klacht van klager in de ‘interne’ klachtprocedure heeft behandeld. Het vervolg van deze vordering gaat ervan uit dat de Hoge Raad bevoegd is tot het instellen van een onderzoek als bedoeld in art. 13a e.v. RO.
3 Inleidende beschouwingen
Het toezicht op advocaten en de taken van de Deken
Klachten tegen advocaten worden schriftelijk ingediend bij de Deken van de orde waartoe zij behoren (art. 46c Advocatenwet). De Deken stelt een onderzoek in naar elke bij hem ingediende klacht. Indien de kwestie niet in der minne kan worden opgelost, brengt de Deken de klacht ter kennis van de tuchtrechter voor advocaten, te weten de Raad van Discipline (art. 46d Advocatenwet). Van een beslissing van de Raad van Discipline kan hoger beroep worden ingesteld bij het Hof van Discipline (art. 51 e.v. Advocatenwet). De gedragsnorm voor advocaten is omschreven in art. 46 Advocatenwet.
Indien de Deken buiten het geval van een bij hem ingediende klacht bekend wordt met bezwaren tegen een advocaat, kan hij deze bezwaren ambtshalve ter kennis van de Raad van Discipline brengen. De Deken stelt de advocaat tegen wie bezwaren zijn gerezen van dit feit op de hoogte (art. 46f Advocatenwet). De Deken kan uit eigen onderzoek bekend worden met gedragingen van een advocaat, maar bijvoorbeeld ook uit berichten in de media of uit mededelingen van de benadeelde of van anderen. Een persoon die aan de Deken inlichtingen over een advocaat heeft verschaft geldt niet als de klager in de tuchtrechtelijke procedure indien de Deken een dekenbezwaar ter kennis van de Raad van Discipline brengt10.
Indien een rechter persoonlijk is benadeeld door een gedraging van een advocaat, kan die rechter op de voet van art. 46c Advocatenwet een klacht indienen bij de bevoegde Deken. In gevallen waarin een rechter van mening is dat een bepaalde gedraging van een advocaat ‘klachtwaardig’ is (dat wil zeggen: in strijd met de gedragsnorm van art. 46 Advocatenwet), maar niet jegens deze rechter zelf, zal deze rechter doorgaans niet optreden als klager. Wanneer het indienen van een klacht nodig is ter behartiging van een algemeen belang, is dit een taak voor de Deken11. Voor zover het gaat om gedragingen van een advocaat ter zitting in een concrete rechtszaak, kan de (voorzittende) rechter bij de behandeling van die rechtszaak zijn procesrechtelijke bevoegdheden benutten. Voor zover het gaat om een advocaat die – bij herhaling of in ernstige mate – onder de maat blijft bij het verlenen van rechtsbijstand of zich anderszins klachtwaardig gedraagt, kan de rechter de geconstateerde feiten melden aan het gerechtsbestuur. Vervolgens kan de voorzitter of een ander lid van het gerechtsbestuur van deze feiten kennis geven aan de Deken in het arrondissement waar de betrokken advocaat kantoor houdt12, met inachtneming van hetgeen hierna zal worden besproken. Het is aan de Deken om de feiten te onderzoeken en, na een eigen afweging, daaraan wel of geen tuchtrechtelijke consequenties te verbinden in de vorm van een dekenbezwaar bij de Raad van Discipline. Signalen vanuit gerechtsbesturen of andere (overheids)organisaties aan de Deken over gedragingen van advocaten worden af en toe genoemd in tuchtrechtelijke uitspraken13.
De terughoudendheid van rechters om rechtstreeks bij de Deken een klacht tegen een advocaat in te dienen houdt verband met de neutrale positie, die de rechter die de onderliggende zaak behandelt moet innemen14. Wanneer een rechter rechtstreeks een advocaat aanspreekt op zijn of haar disfunctioneren, bestaat een kans dat een procespartij dit aanmerkt als een blijk van onvoldoende onpartijdigheid15. Hier dringt zich de vergelijking op met een terughoudende opstelling van rechters ten aanzien van het doen van aangifte van een vermoedelijk begaan strafbaar feit (buiten het geval van meineed16) waarvan zij uit de gedingstukken of ter zitting kennis hebben gekregen17. Een rechter zal daarom voorkeur hebben voor een melding aan het gerechtsbestuur. Wel is de behandelende rechter verantwoordelijk voor het behoorlijk verloop van de procedure. In de jurisprudentie van het EHRM wordt de rechter in dit verband wel aangeduid als “the ultimate guardian of the fairness of the proceedings”18. De rechter beschikt daartoe over bevoegdheden van procedurele aard19. Zo kan de kantonrechter of de bestuursrechter bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan weigeren tenzij deze advocaat is (art. 81 Rv respectievelijk art. 8:25 Awb20). De rechter kan niet een advocaat uitsluiten als procesvertegenwoordiger.
De bevoegdheden van de Deken zijn met ingang van 1 januari 2015 uitgebreid door de Wet positie en toezicht advocatuur21. De Deken in een arrondissement is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Advocatenwet door advocaten die in het arrondissement kantoor houden. Dit toezicht omvat ook de zorg die advocaten behoren te betrachten ten opzichte van degene wiens belangen zij als zodanig behartigen althans behoren te behartigen, inbreuken op verordeningen van de Nederlandse Orde van Advocaten en verder handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt (art. 45a Advocatenwet). De Deken beschikt hiertoe over bevoegdheden als bestuursorgaan (zie art. 45g Advocatenwet in verbinding met hoofdstuk 5 Awb). Daarnaast kan de Deken de Raad van Discipline verzoeken een advocaat te schorsen in de uitoefening van de praktijk of een andere voorlopige voorziening te treffen (art. 60ab Advocatenwet). Op verzoek van de Deken kan de Raad van Discipline een onderzoek (laten) instellen naar de praktijkuitoefening van een advocaat (art. 60b Advocatenwet).
De uitbreiding van de taken van de Deken en ook de toename van het aantal advocaten per arrondissement ten gevolge van schaalvergroting en samenvoeging van arrondissementen per 1 januari 2013 maken het voor een Deken moeilijk, alle advocaten in het arrondissement en de wijze waarop zij functioneren persoonlijk te kennen. De bezorgdheid van de Dekens om hun informatievergaring te verbeteren komt tot uitdrukking in het Jaarplan 2016 van het Dekenberaad. Dit jaarplan vermeldde het volgende22:
“Een belangrijk aspect binnen het toezicht is de informatiepositie van de deken. Zo wisselt de deken informatie uit met de Raad voor Rechtsbijstand en met de IND op basis van een protocol. Ook wordt gesproken met de Belastingdienst over het uitwisselen van informatie. Daarnaast vindt informele informatie-uitwisseling plaats met presidenten van rechtbanken en (hoofd)officieren van justitie. Van belang om in het kader van de informatie-uitwisseling te melden is dat er in het veld veel gespeculeerd wordt over advocaten die in strijd met de regels of normen zouden handelen. Concrete signalen blijven echter veelal uit en kunnen bijvoorbeeld ook niet door de hoofdofficieren van justitie in de verschillende arrondissementen bevestigd worden. Om die reden roepen de dekens nogmaals op om signalen over advocaten te melden zodat de dekens daar gericht onderzoek naar kunnen doen en waar noodzakelijk kunnen handhaven.”
Het werkplan 2016 van het College van Toezicht sloot hierbij aan:
“Verkrijging van signalen van ketenpartners en andere betrokken partijen
Het college acht het voor het toezicht door de dekens van belang dat zij op structurele basis informatie en signalen verkrijgen van professionele, bij de advocatuur betrokken partijen. In voorgaande jaren hebben de dekens afspraken gemaakt met de Raad voor Rechtsbijstand en de IND over de uitwisseling van informatie. De dekens zijn in overleg met de Belastingdienst over de wijze waarop zij informatie kunnen verkrijgen over financiële problemen bij advocaten. Daarnaast voeren alle dekens periodiek overleg met de president van de rechtbank en de hoofdofficier van justitie in hun arrondissement, dat mede is bedoeld om signalen over advocaten te krijgen van rechters en het OM. De dekens hebben afgesproken om vanaf 2015 de aldus verkregen informatie te verwerken in de zogenaamde S-dossiers. In deze S-dossiers wordt ook informatie verwerkt over mogelijke niet-naleving van normen die blijkt uit het toezicht of de klachtbehandeling. Deze dossiervorming vormt de grondslag, althans dient de grondslag te vormen voor de uitoefening van het toezicht.”
“Criteria voor het indienen van dekenbezwaar
Een van de methoden voor handhaving is dat de dekens ambtshalve een klacht tegen een advocaat kunnen indienen bij de tuchtrechter. Dit wordt ook een dekenbezwaar genoemd en is mogelijk op grond van art. 46f Advocatenwet. De dekens kunnen een dergelijk bezwaar indienen op grond van het algemeen belang, bijvoorbeeld als er sprake is van overtreding van een voorschrift zonder dat daarbij cliënten direct in hun belang zijn getroffen, of als de kwaliteit van het werk van een advocaat onder de maat is. De deken kan een dekenbezwaar ook indienen als een klager op eigen gronden een klacht tegen de betrokken advocaat heeft. Dat wordt ‘meeklagen’ genoemd. Dit maakt het mogelijk dat als de klager zijn klacht alsnog intrekt, de tuchtrechter toch kan oordelen over het bewuste gedrag. De dekens hebben afgesproken dat zij klachten afkomstig van ketenpartners, bijvoorbeeld een rechter of officier van justitie, in beginsel – na een eigen afweging – overnemen door middel van een dekenbezwaar.”23
Het in het jaarplan genoemde protocol voor de verstrekking van inlichtingen door de Raad voor Rechtsbijstand houdt samengevat het volgende in. Indien de Raad voor Rechtsbijstand een gedraging van een advocaat constateert op grond waarvan de inschrijving van die advocaat bij de Raad zou kunnen worden doorgehaald, informeert de Raad in een zo vroeg mogelijk stadium de Deken in het arrondissement waar de advocaat kantoor houdt. Het protocol geeft hiervan voorbeelden. Indien de Deken − na eigen afweging – daartoe aanleiding ziet, zal hij actie ondernemen. De Deken geeft hiervan een terugkoppeling aan de Raad voor Rechtsbijstand, indien dit mogelijk en voor de Raad relevant is. Zowel de Raad voor Rechtsbijstand als de Dekens registreren hoe vaak zulke informatie wordt gevraagd, verstrekt of ontvangen24. Het toezicht van de Deken kan ook betrekking hebben op de financiële integriteit en verslaglegging door een advocaat. Voor het verstrekken van inlichtingen (‘signalen’) door gerechtsbesturen aan de Dekens bestaat, voor zover mij bekend, geen protocol. Uit het jaarverslag 2016 van het Dekenberaad is de praktijk aan de zijde van de Dekens kenbaar25.
Informatieverstrekking door de gerechten
Het verstrekken door het gerechtsbestuur van een ‘signaal’ aan de Deken over het functioneren van een advocaat is niet het uitoefenen van een overheidsbevoegdheid met direct rechtsgevolg voor een burger. Daarom kan niet in het algemeen worden gezegd dat een wettelijke basis is vereist om, gevraagd of ongevraagd, zulke inlichtingen aan de Deken te verschaffen. Bij beantwoording van de vraag of het verstrekken van inlichtingen aan de Deken over gedragingen van advocaten wettelijk is toegestaan, moet m.i. onderscheid worden gemaakt tussen drie onderwerpen, te weten (i) de verwerking van beschermde persoonsgegevens, (ii) het verstrekken van afschriften van gedingstukken en (iii) de geheimhoudingsplicht als bedoeld in art. 13 RO.
De verwerking van persoonsgegevens, inclusief de verstrekking van persoonsgegevens aan derden, was in januari 2016 – toen de feiten plaatsvonden waarop de klacht betrekking heeft − geregeld in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Deze wet was van toepassing op de geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens alsmede op niet-geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens die in een bestand zijn opgenomen of bestemd zijn om daarin te worden opgenomen (art. 2 Wbp). Het stond een gerechtsbestuur niet vrij om persoonsgegevens van rechtzoekenden in strijd met deze wet aan derden te verstrekken. Indien een gerechtsbestuur een bestand als bedoeld in de Wbp zou bijhouden van verzamelde signalen over gedragingen van individuele advocaten, golden ook daarvoor de regels van hoofdstuk 2 Wbp. De Wet bescherming persoonsgegevens is niet van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van de uitvoering van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Met ingang van 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming in werking getreden26. Daarnaast bestaat Richtlijn (EU) 2016/680 betreffende gegevensbescherming opsporing en vervolging27.
Voor het informeel verstrekken aan de Deken van informatie (‘signalen’) over gedragingen van een bepaalde advocaat is verwerking van persoonsgegevens in de zin van de Wbp niet altijd nodig. Soms kan worden volstaan met een eenvoudige of geanonimiseerde aanduiding van de zaak waarom het gaat, zodanig dat de Deken op basis daarvan zelf inlichtingen kan vragen aan de betrokken advocaat28. Indien de melding door een gerechtsbestuur aan de Deken over gedragingen van een advocaat wordt onderbouwd met documenten uit procesdossiers van zaken waarin die advocaat is opgetreden, gelden de algemene regels over de ambtelijke geheimhoudingsplicht, het verstrekken van afschriften van processtukken aan derden en de beveiliging van de toegang tot (digitaal opgeslagen) gerechtsdossiers. De regels voor het verstrekken van afschriften van rechterlijke uitspraken en van documenten uit procesdossiers aan anderen dan de procespartijen verschillen per rechtsgebied. Voor procedures bij de burgerlijke rechter kan worden gewezen op art. 28 Rv; voor procedures bij de bestuursrechter op art. 8:79 Awb. De verstrekking aan derden van afschriften van uitspraken van de strafrechter en van documenten uit strafdossiers – in deze zaak niet aan de orde − is geregeld in het Wetboek van Strafvordering en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.
De geheimhoudingsplicht van ambtenaren is neergelegd in art. 125a lid 3 van de Ambtenarenwet (“De ambtenaar is verplicht tot geheimhouding van hetgeen hem in verband met zijn functie ter kennis is gekomen, voor zover die verplichting uit de aard der zaak volgt.”)29. In aanvulling daarop geldt een algemene geheimhoudingsplicht, welke is neergelegd in art. 2:5 Awb30. De bijbehorende strafbepaling is te vinden in art. 272 Sr.
De geheimhoudingsplicht van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast en van gerechtsauditeurs en (waarnemend) griffiers is neergelegd in art. 13 RO. Dit artikel bepaalt voor zover hier van belang:
“De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast (…) zijn verplicht tot geheimhouding van de gegevens waarover zij bij de uitoefening van hun ambt de beschikking krijgen en waarvan zij het vertrouwelijke karakter kennen of redelijkerwijs moeten vermoeden, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hen tot mededeling verplicht of uit hun ambt de noodzaak tot mededeling voortvloeit.”
Van oudsher stond in de Wet op de rechterlijke organisatie een bepaling over het geheim van de raadkamer: art. 28 (oud) RO. Bij wet van 3 juni 1992, Stb. 278 (herziening rechterlijke organisatie, eerste fase) is artikel 28a toegevoegd; dit is later vernummerd tot het huidige artikel 13 RO31. De memorie van toelichting op art. 28a vermeldde dat de Beroepswet (art. 125a/art. 40) en de Ambtenarenwet 1929 (art. 20a) een geheimhoudingsbepaling bevatten; deze ontbrak nog in de Wet op de rechterlijke organisatie. Door het nieuwe art. 28a RO werd voorzien in deze lacune. De redactie is volgens de toelichting ontleend aan art. 2.1.5 van het ontwerp Algemene wet bestuursrecht (thans art. 2:5 Awb)32.
Voor de inhoud van mededelingen die een rechterlijk ambtenaar of gerechtsbestuurder aan anderen doet, gelden de algemene wettelijke regels uit het strafrecht en het burgerlijk recht (waaronder bijvoorbeeld het verbod van smaad) en daarnaast de maatschappelijke normen van een behoorlijke bejegening.