Parket bij de Hoge Raad, 15-06-2018, ECLI:NL:PHR:2018:690, 17/03295
Parket bij de Hoge Raad, 15-06-2018, ECLI:NL:PHR:2018:690, 17/03295
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 15 juni 2018
- Datum publicatie
- 19 oktober 2018
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2018:690
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2018:1973, Gevolgd
- Zaaknummer
- 17/03295
Inhoudsindicatie
Onrechtmatige overheidsdaad; relativiteit. Europees recht. Is Staat jegens erkende deskundigen die energielabels verstrekken aansprakelijk vanwege niet-tijdige of onjuiste omzetting van Europese richtlijnen betreffende de energieprestatie van gebouwen? Richtlijn 2002/91/EG en Richtlijn 2010/31/EU. Betekenis van het Unierechtelijke en het Nederlandse relativiteitsvereiste (art. 6:163 BW).
Conclusie
Zaaknr: 17/03295
mr. M.H. Wissink
Zitting: 15 juni 2018
Conclusie in de zaak van:
1. Stichting EnergyClaim
2. [eiser 2] h.o.d.n. [A]
3. [eiser 3]
4. Dutch Solar Systems B.V.
tegen
De Staat der Nederlanden
Eisers tot cassatie (hierna: EnergyClaim c.s.) stellen de Staat aansprakelijk wegens te late en onjuiste implementatie van de (herziene) Europese EPB-richtlijn die voorziet in de invoering van een verplicht energielabel voor gebouwen. In cassatie is aan de orde of deze richtlijnen volgens het Unierecht of het Nederlandse recht ook de vermogensbelangen van eisers beschermen en of de Staat jegens hen onzorgvuldig heeft gehandeld.
1. Feiten 1
1.1 EnergyClaim is opgericht als opvolger van het in 2007 opgerichte Comité EnergyClaim en houdt zich bezig met de behartiging van belangen van bedrijven uit de energiebesparingsbranche. Eisers tot cassatie onder 2 en 3 zijn (eigenaren van) ondernemingen die werken op het terrein van energiebesparing en het verstrekken van energielabels.2 Eiser tot cassatie onder 4 is werkzaam op het terrein van de levering van duurzame energiesystemen. Eiser tot cassatie onder 3 is voorzitter van EnergyClaim.
1.2 Vanaf de jaren ‘90 van de vorige eeuw heeft de overheid beleid ontwikkeld voor het stimuleren van energiebesparing in gebouwen. Sinds 1995 bestaat de Energie Prestatie Norm, die wettelijke eisen stelt aan nieuw te bouwen gebouwen. Per 1 januari 2000 werd in Nederland het Energie Prestatie Advies (hierna: EPA) geïntroduceerd, waarmee inzicht werd verkregen in de energiezuinigheid van een woning. Volgens de overheid waren er grote aantallen EPA-adviseurs nodig om het beleid uit te voeren. Vele bedrijven in de energiebesparingsbranche zijn in deze vraagmarkt gestapt en hebben investeringen gedaan in (onder meer) het opleiden van gecertificeerde EPA-adviseurs. De Staat heeft in de periode 2000 tot en met 2005 met diverse subsidieregelingen en fiscale regelingen het EPA in de markt gestimuleerd. Woningeigenaren konden bijvoorbeeld subsidie krijgen voor een EPA dat was uitgebracht door een gecertificeerd EPA-adviseur. Verder werd voor het opstellen van EPA's in opdracht van de Staat een gestandaardiseerde werkwijze ontwikkeld (de Basismethode EPA) met bijbehorende software die aan EPA-adviseurs tegen lage kosten ter beschikking werd gesteld. In juli 2001 heeft de Staat in een convenant met onder meer woningcorporaties - het Nationaal Akkoord Wonen - afgesproken dat voor ten minste 30% van de sociale huurwoningen een EPA zou worden uitgebracht. Nederland liep met het EPA vooruit op de harmonisatie van voorschriften voor energielabels in de Europese Unie. De Staat heeft op meerdere momenten verkondigd dat na invoering van deze voorschriften in Nederlandse wet- en regelgeving in 2006 een verplichting zou worden geïntroduceerd om een EPA of Energie Prestatie Certificaat aan te bieden bij verkoop of verhuur van woningen en gebouwen.
1.3 Op 4 januari 2003 is Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de energieprestatie van gebouwen (Energy Performance of Buildings Directive, hierna: “EPB-richtlijn”) in werking getreden.3 Op grond van de EPB-richtlijn moesten de lidstaten de noodzakelijke maatregelen nemen opdat minimumeisen voor de energieprestatie van gebouwen worden vastgesteld (artikel 4) en ervoor zorgen dat bij de bouw, verkoop of verhuur van een gebouw aan de eigenaar, of door de eigenaar aan de toekomstige koper of huurder, een energieprestatiecertificaat met een geldigheid van maximaal tien jaar wordt verstrekt (artikel 7). In artikel 10 van de EPB-richtlijn was bepaald dat de lidstaten ervoor moesten zorgen dat (onder meer) de certificering van gebouwen op onafhankelijke wijze werd uitgevoerd door gekwalificeerde en/of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig, hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan optraden. Artikel 15 van de EPB-richtlijn bepaalde - kort gezegd - dat de lidstaten de bepalingen uiterlijk op 4 januari 2006 moesten hebben omgezet in hun nationale wet- en regelgeving. Bij gebrek aan gekwalificeerde en/of erkende deskundigen hadden de lidstaten een extra termijn van drie jaar voor de integrale toepassing van de artikelen 7, 8 en 9 van de EPB-richtlijn (artikel 15, tweede lid). Wanneer de lidstaten van deze mogelijkheid gebruik maakten, dienden zij de Commissie daarvan in kennis te stellen, onder opgave van hun redenen en van een tijdschema voor de verdere toepassing van de richtlijn.
1.4 Nederland heeft gebruik gemaakt van deze extra termijn. De EPB-Richtlijn is omgezet in het Besluit energieprestatie gebouwen (hierna: “Beg”) en de Regeling energieprestatie gebouwen (hierna: “Reg”). Het Beg en de Reg zijn op 1 januari 2008 in werking getreden.4 In het Reg en het Beg zijn geen expliciete bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhavingssancties opgenomen. Er werd zoveel mogelijk aangesloten bij het reeds op nationaal niveau bestaande, privaatrechtelijke kader voor energiecertificering van gebouwen. In de Nota van Toelichting bij het Beg is onder meer het volgende vermeld: “Ter voorkoming van verdere verzwaring van de bestaande werklast van de overheid en rechterlijke macht is ervoor gekozen in dit besluit geen expliciete bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingssancties op te nemen. (...) ”. Door de Staat is aan (de rechtsvoorganger van) EnergyClaim te kennen gegeven dat voor het niet-opnemen van een sanctioneringssysteem ook is gekozen om de administratieve lasten voor burgers en bedrijven in verband met het verplicht hebben van een energielabel te beperken.
1.5 De kwaliteitseisen waaraan een gecertificeerd adviseur moet voldoen om energielabels af te geven zijn vastgelegd in een nationale beoordelingsrichtlijn (BRL 9500) en twee ISSO publicaties (ISSO 75 en 82). Een gecertificeerd adviseur moest beschikken over goedgekeurde software en zich laten certificeren door een certificerende instelling.
1.6 De Europese Commissie heeft Nederland op 8 februari 2006 in gebreke gesteld ten aanzien van de niet tijdige omzetting van de EPB-richtlijn. Deze ingebrekestelling is na de vaststelling van het Beg en de Reg op 17 oktober 2007 geseponeerd. De Europese Commissie heeft op 6 april 2011 een tweede, aanvullende inbreukprocedure geopend met betrekking tot de invoering van artikel 7 van de EPB-richtlijn. Deze ingebrekestelling is geseponeerd op 16 juli 2015 na wijzigingen van het Beg en het Reg.
1.7 De EPB-richtlijn is met ingang van 1 februari 2012 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (hierna: de ''herziene EPB-richtlijn").5 Artikel 27 (“Sancties”) van de herziene EPB-richtlijn bepaalt dat de lidstaten de regels vaststellen inzake de toepasselijke sancties en alle nodige maatregelen treffen opdat de (op de herziene EPB-richtlijn gebaseerde) nationale regels worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten moesten de Commissie uiterlijk op 9 januari 2013 in kennis stellen van die bepalingen. Volgens artikel 28 van de herziene EPB-richtlijn is de omzettingstermijn op 9 juli 2012 verstreken; de meeste bepalingen van de herziene EPB-richtlijn dienden uiterlijk 9 januari 2013 door de lidstaten te worden toegepast.
1.8 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) heeft op 16 december 2011 een wetsvoorstel ingediend dat strekte tot invoering van de herziene EPB-richtlijn. Het wetsvoorstel is op 20 december 2012 door de Tweede Kamer verworpen. Een meerderheid van de Tweede Kamer had bezwaar tegen de hoogte van de administratieve lasten van het op die wet gebaseerde energielabel voor woningen. Daarnaast werd de sanctie via de zogenaamde "notarisroute", waarbij de eigendomsoverdracht van een gebouw niet kon plaatsvinden zonder energielabel, te zwaar bevonden. De Tweede Kamer heeft het kabinet via moties opgeroepen tot vereenvoudiging van het systeem. Vervolgens heeft de minister in 2013 en 2014 de mogelijkheden voor een vereenvoudigd energielabel voor woningen met de Tweede Kamer besproken. Het vereenvoudigde energielabel is uiteindelijk met de bepalingen van de herziene EPB-richtlijn in de zomer/het najaar van 2014 geïmplementeerd. Het nieuwe Beg en de nieuwe Reg zijn per 1 januari 2015 in werking getreden.
1.9 Het huidige systeem werkt als volgt. Op basis van openbare gegevens, zoals het bouwjaar en bepaalde kenmerken van de woning, is een voorlopig energielabel vastgesteld. Woningeigenaren kunnen dit voorlopige energielabel via een webtool aanvullen met de belangrijkste energetische woningkenmerken. De woningeigenaar moet daarvoor, indien nodig, digitaal bewijsstukken aanleveren. Een erkend energielabeldeskundige controleert op afstand de juistheid van de gegevens en de aangeleverde bewijsstukken en kan eventueel extra bewijsstukken opvragen. Na akkoord van de erkend energielabeldeskundige en toestemming van de woningeigenaar om een definitief energielabel te registreren verstrekt de beheerder van de webtool (RVO.nl, een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken) het energielabel. Het toezicht en de handhaving berusten sinds 1 januari 2015 bij de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: ILT). De ILT controleert op het aanwezig zijn van het energielabel bij oplevering, verkoop of verhuur van een woning. In geval van overtredingen kan de ILT een last onder dwangsom en/of een bestuurlijke boete opleggen.
1.10 Naar aanleiding van de invoering van de herziene EPB-richtlijn Naar aanleiding van de invoering van heeft de Europese Commissie in 2012 een derde inbreukprocedure tegen Nederland geopend. In deze inbreukprocedure maakte de Europese Commissie aanvankelijk bezwaar tegen het uitblijven van een melding door Nederland van de maatregelen ter invoering van de richtlijn. In een aanvullend met redenen omkleed advies van 29 april 2015 maakte de Europese Commissie onder meer bezwaar tegen de detaillering van de energieadviezen en de sancties in geval van niet-naleving. Aan de bezwaren van de Europese Commissie is tegemoetgekomen met aanpassingen van de Woningwet op 1 juli 2015 en het Beg in november 2015, waarna de Europese Commissie de ingebrekestelling op 25 februari 2016 heeft ingetrokken. Op 22 juli 2016 heeft Nederland een nieuwe ingebrekestelling ontvangen van de Europese Commissie. Deze vierde inbreukprocedure heeft betrekking op de uitvoering van de (maatregelen ter invoering van de) herziene EPB-richtlijn. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.
1.11 Op 24 september 2009 heeft het (toenmalige) Comité EnergyClaim klachten ingediend bij de Nationale Ombudsman (hierna: de Ombudsman) over de gedragingen van de overheid met betrekking tot de EPA-adviseurs. In zijn rapport van 29 november 2010 heeft de Ombudsman de klachten gegrond verklaard en, onder meer, geconcludeerd dat de overheid zich onbehoorlijk heeft gedragen door schending van het beginsel van rechtszekerheid en door onvoldoende rekening te houden met de belangen van de bij het Comité EnergyClaim aangesloten belanghebbenden bij de invoering van het energielabel en vervolgens bij (de uitvoering van) het beleid rond het energielabel.
1.12 Naar aanleiding van het rapport van de Ombudsman hebben partijen geprobeerd om een minnelijke regeling te treffen. Dit is niet gelukt. De advocaat van EnergyClaim c.s. heeft bij brief van 14 oktober 2011 de Staat aansprakelijk gesteld. De Staat heeft bij brief van 1 november 2011 elke aansprakelijkheid van de hand gewezen.
2 Procesverloop
In eerste aanleg hebben EnergyClaim c.s. een aantal verklaringen voor recht gevorderd. Deze hielden, kort gezegd, in (primair) dat de Staat in strijd handelt met Europees recht en/of art. 6:162 BW door de EPB-richtlijn te laat of onjuist te implementeren, door te handelen in strijd met het Europeesrechtelijke en Nederlandsrechtelijke beginsel van gerechtvaardigd vertrouwen en met verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan wel (subsidiair) door ten onrechte geen nadeelcompensatie aan te bieden. Meer subsidiair vorderden EnergyClaim c.s. veroordeling van de Staat om hen als nadeelcompensatie een bedrag van ruim € 37 miljoen te betalen. Tevens vorderden zij de Staat te veroordelen om, kort gezegd, de EPB-richtlijn alsnog binnen zes maanden correct in te voeren, op straffe van verbeurte van een dwangsom. De Staat heeft zich verweerd.
De rechtbank Den Haag heeft bij eindvonnis van 14 mei 2014 de vorderingen afgewezen, kort gezegd, wegens het ontbreken van Europees- of Nederlandsrechtelijke relativiteit en voorts omdat geen zorgvuldigheidsnorm is geschonden. Voorts oordeelde de rechtbank dat er geen sprake is van een speciale of bijzondere last ten aanzien van de betrokken bedrijven en dat de burgerlijke rechter geen nadeelcompensatie kan toewijzen.
EnergyClaim c.s. zijn van het eindvonnis in hoger beroep gekomen. Zij vorderden, kort gezegd, dat haar vorderingen in eerste aanleg alsnog zouden worden toegewezen. De Staat heeft zich verweerd. Het gerechtshof Den Haag heeft in zijn in cassatie bestreden arrest van 11 april 2017 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het hof heeft de aansprakelijkheid wegens de door EnergyClaim c.s. gestelde niet tijdige dan wel onjuiste omzetting van de EPB-richtlijnen beoordeeld op basis van de Unierechtelijke voorwaarden voor aansprakelijkheid en op basis van art. 6:162 en 6:163 BW. Het hof oordeelde dat de Staat niet jegens EnergyClaim c.s. aansprakelijk is wegens niet tijdige of onjuiste omzetting van de EPB-richtlijnen, omdat niet is voldaan aan het Unierechtelijke vereiste dat de geschonden rechtsregel ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen (rov. 25-31) en niet is voldaan aan het in art. 6:163 BW bedoelde relativiteitsvereiste (rov. 32-37). Evenmin heeft de Staat een zorgvuldigheidsnorm jegens EnergyClaim c.s. geschonden (rov. 38-45).
Het hof wees voorts de gevorderde veroordeling tot omzetting van de herziene EPB-richtlijn af, omdat de bepalingen van deze richtlijn geen directe werking hebben en omdat de burgerlijke rechter niet bevoegd is om de Staat te bevelen regelgeving in te voeren (rov. 21-24). Het hof verwierp het beroep op het égalitébeginsel, omdat geen sprake is van een speciale (op een afgebakende groep drukkende) en abnormale (niet tot het normale maatschappelijke- of bedrijfsrisico behorende) last (rov. 47-48). Het hof kwam niet toe aan beoordeling van de grieven die zien op de vraag of de EPB-richtlijn). Het hof kwam niet toe aan beoordeling van de grieven die zien op de vraag of en door de Staat goed zijn uitgevoerd (rov. 20 en 49).
Bij een op 11 juli 2017 ingediende procesinleiding hebben EnergyClaim c.s. tijdig cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van 11 april 2017. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep6 en zijn standpunt schriftelijk toegelicht. EnergyClaim c.s. hebben afgezien van een schriftelijke toelichting en bij repliek gereageerd op de schriftelijke toelichting van de Staat.
3 Het cassatiemiddel
Het cassatiemiddel bestaat uit drie onderdelen, onderverdeeld in verschillende subonderdelen, en richt zich tegen de hierboven bij 2.2.2 weergegeven oordelen. Onderdeel 1 betreft rov. 25-31 over het Unierechtelijke vereiste van het toekennen van rechten aan particulieren (ook wel het Unierechtelijke relativiteitsvereiste genoemd).7 Onderdeel 2 gaat over het Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW (rov. 32-37) en onderdeel 3 over de vraag of de Staat een zorgvuldigheidsnorm heeft geschonden (rov. 38-45).
De onderdelen 1 en 2 betreffen beide de aansprakelijkheid van de Staat wegens de door EnergyClaim c.s. gestelde te late dan wel onjuiste omzetting van de EPB-richtlijnen. Ik geef hierna het juridisch kader weer voor zover dat relevant is voor de onderdelen 1 en 2 en bespreek daarna de klachten van deze onderdelen.
4 Juridisch kader
Rechten toekennen aan particulieren en het relativiteitsvereiste
Het Unierecht formuleert eigen (minimum)voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de lidstaat wegens schending van Unierecht. De lidstaat is aansprakelijk voor schade die particulieren lijden doordat een richtlijn niet tijdig of niet juist in nationaal recht is omgezet indien (i) de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, (ii) er een voldoende gekwalificeerde schending is en (iii) er een direct causaal verband bestaat tussen de schending van de op de lidstaat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade. Het Unierecht sluit niet uit de lidstaat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk is.8 Indien dat het geval is, brengt het gelijkwaardigheidsbeginsel mee dat de rechter die minder beperkende voorwaarden moet toepassen.9
Naar Nederlands recht is de Staat aansprakelijk indien aan de voorwaarden van art. 6:162 en 6:163 BW is voldaan. De niet-tijdige of onjuiste implementatie van een richtlijn komt in strijd met de verplichting van de Staat op grond van art. 4 lid 3 VEU en art. 288 derde volzin VWEU en is om die reden onrechtmatig. Naar Nederlands recht is met het oordeel over de onrechtmatigheid in beginsel ook toerekenbaarheid aan het overheidslichaam gegeven. Het ligt op de weg van de Staat de feiten en omstandigheden te stellen die in het voorliggende geval een uitzondering op dit beginsel rechtvaardigen.10 In dit opzicht stelt het Nederlandse recht in beginsel minder beperkende voorwaarden aan de aansprakelijkheid van de Staat dan het Unierechtelijke vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending.
Het hof heeft het voorgaande in rov. 25 en 26 voorop gesteld. Het hof heeft het primaire verweer van de Staat gehonoreerd dat niet is voldaan aan het Unierechtelijke en het Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste. Het hof oordeelde dat beide vereisten wel vergelijkbaar zijn, maar mogelijk niet geheel gelijk aan elkaar (rov. 26), en heeft ze daarom afzonderlijk onderzocht. Het hof houdt er aldus rekening mee dat Unierecht en nationaal recht op dit punt mogelijk niet identiek zijn.11 Ik merk over de verhouding tussen het Unierechtelijke en het Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste het volgende op.
Soms komt men de opvatting tegen dat art. 6:163 BW strikter is dan het Unierechtelijke vereiste, dat wil zeggen méér beperkende voorwaarden aan aansprakelijkheid van de Staat stelt dan het Unierecht.12 Als die opvatting juist is, dan zou een afzonderlijke toets aan art. 6:163 BW overbodig zijn (waarmee overigens ook het belang aan onderdeel 2 goeddeels zou komen te ontvallen) omdat dán zou moeten worden volstaan met een toets aan het Unierechtelijke minimumvereiste.13
Ik betwijfel of deze opvatting juist is. Nog afgezien van de vraag of men een dergelijk verschil zou kunnen afleiden uit de methodiek van toetsing van beide vereisten of uit de functie die elk vereiste in abstracto vervult in het betreffende systeem van aansprakelijkheid, dient te worden bedacht dat oordelen over de beschermende strekking van een Europese of Nederlandse regeling naar hun aard casuïstisch14 zijn en daarmee onderling moeilijk vergelijkbaar, zodat op die basis bezwaarlijk algemene uitspraken kunnen worden gedaan over de mate waarin het ene vereiste in abstracto strikter is dan het andere.15 Bovendien is denkbaar dat het object van de toets verschilt. Het Unierechtelijke vereiste ziet op de beschermende strekking van de betreffende bepalingen van Unierecht, terwijl art. 6:163 BW óók ziet op de Nederlandse omzettingswetgeving. Het is denkbaar dat de Nederlandse omzettingswetgeving in een bepaald geval een ruimere beschermingsomvang beoogt dan de Europese bepalingen (uiteraard, voor zover de EU-bepalingen een verdergaande nationale bescherming toelaten).
Nu wordt de soep in deze zaak niet zo heet gegeten als zij zojuist is opgediend. In deze zaak, waarin de Staat wordt verweten de (herziene) EPB-richtlijn te laat of onjuist te hebben omgezet, speelt niet de vraag of de Nederlandse omzettingswetgeving meer bescherming biedt dan de EU-bepalingen beogen te bieden. Het gaat in verband met de omzetting (afgezien van de door onderdeel 3 bestreken oordelen) uitsluitend om de strekking van de (herziene) EPB-richtlijn.16 Hoewel het hof afzonderlijk heeft getoetst aan het Unierechtelijke vereiste van ‘rechten toekennen’ en aan art. 6:163 BW, berusten zijn beoordelingen van beide vereisten dan ook in de kern op zijn uitleg van de EPB-richtlijnen. Het oordeel over het Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste is daarom verknoopt met het oordeel over het Unierechtelijke vereiste (vgl. rov. 32 en 36).
Nu het in deze zaak in de kern gaat om de uitleg van de EPB-richtlijnen, zou een eventueel verschil in uitkomst van de toets aan het Unierechtelijke vereiste van ‘rechten toekennen’ respectievelijk van de toets aan art. 6:163 BW moeten zitten in een verschil in de toepasselijke maatstaven. Die maatstaven zijn, zoals het hof m.i. terecht zegt, ‘vergelijkbaar, maar mogelijk niet geheel gelijk’. Zij zijn ook flexibel en contextgevoelig. Het is daarom denkbaar – en ligt m.i. ook wel voor de hand − dat toetsing aan beide maatstaven in een concreet geval tot dezelfde uitkomst leidt. Na toetsing aan het Unierecht respectievelijk het Nederlandse recht (in de verschillende varianten die EnergyClaim c.s. hebben voorgedragen) komt het hof in het onderhavige geval inderdaad tot hetzelfde resultaat.
De onderdelen 1 en 2 stellen dan ook vergelijkbare vragen aan de orde: moet, naar Unierecht of Nederlands recht, worden aangenomen dat de vermogensbelangen van de EPA-adviseurs direct (subonderdelen 1.1 en 2.1) dan wel indirect (subonderdelen 1.2 en 2.2 t/m 2.6) worden beschermd door de (herziene) EPB-richtlijn? Conform de wijze waarop deze procedure is opgezet en het hof heeft geoordeeld, bespreek ik hierna afzonderlijk het Unierechtelijke en de Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste.
Rechten aan particulieren toekennen
Het vereiste dat de geschonden bepalingen van Unierecht – hier: de bepalingen van de (herziene) EPB-richtlijn − ertoe strekken rechten aan particulieren toe te kennen betekent in de context van staatsaansprakelijkheid17 dat wordt onderzocht of deze bepalingen (mede) bepaalde aanspraken verschaffen aan bepaalde particulieren.18 Dit betekent, aldus Prechal, dat “only breach of a rule creating rights for individuals concerned or intended to create rights or, at least, protecting their interests can give rise to a right to reparation”.19 Dit moet worden bepaald aan de hand van de bewoordingen van de betreffende bepalingen, de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken en de grondslag waarop deze regeling berust.20 Daarbij dient te worden bepaald welke particulieren precies onder het beschermingsbereik van de betreffende norm vallen en tegen welke schade de norm de particulieren beoogt te beschermen.21
Enerzijds geldt dat indien een bepaling slechts de verhouding tussen de Unie en de lidstaten reguleert, zoals bij bepaalde notificatieverplichtingen, zij om die reden geen rechten aan particulieren toekent.22
Anderzijds is denkbaar dat de Unierechtelijke bepaling wel mede ziet op de belangen van particulieren, maar niet ertoe strekt hen aanspraken toe te kennen.23 Zo is geoordeeld dat uit het feit dat een richtlijn bepaalde instanties toezichtsverplichtingen oplegt of dat bescherming van benadeelden een van de doelstellingen van die richtlijn is, niet noodzakelijkerwijze voortvloeit dat die richtlijn rechten beoogt te creëren ten gunste van die benadeelden wanneer de instanties hun verplichtingen niet nakomen, en in het bijzonder niet wanneer die richtlijn geen uitdrukkelijk regel bevat waarbij dergelijke rechten worden toegekend.24
In deze zaken lijkt het HvJ te toetsen of er positieve aanwijzingen zijn dat de richtlijnen mede de aansprakelijkheid regelen. In dit verband lijkt tevens een rol te spelen of aansprakelijkheid nodig is voor het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijnen (vgl. rov. 43 van het arrest Peter Paul).25
Veelal zullen bepalingen van Unierecht die mede zien op de belangen van particulieren ertoe strekken hen aanspraken toe te kennen, hetzij omdat dit een doelstelling van de betrokken regeling is, hetzij omdat schade wordt geleden door benadeelden wier belangen zo nauw samenhangen met de hoofddoelstelling van de geschonden norm dat zij daar ook rechten aan kunnen ontlenen. In dit verband beroepen EnergyClaim c.s. zich op de zaken Danske Slagterier26 en Jutta Leth.27
In de zaak Danske Slagterier vordert een brancheorganisatie van Deense slachthuizen en varkenshouders schadevergoeding omdat Duitsland in strijd met de richtlijn betreffende de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in handel brengen van vlees28 en de richtlijn inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt29 had gehandeld door de import van Deense niet-gecastreerde mannelijke varkens te verbieden. 30 Daaromtrent overwoog het HvJEU als volgt:
“23 Danske Slagterier beroept zich eveneens op de bepalingen van de richtlijnen 64/433 en 89/662. Blijkens de bewoordingen van de titel en van de eerste overweging van de considerans ervan is richtlijn 89/662 vastgesteld in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt. Hetzelfde geldt, zoals in de derde overweging van de considerans ervan is gepreciseerd, voor richtlijn 91/497, waarbij richtlijn 64/433 is gewijzigd. Het vrije verkeer van goederen is dus een van de doelstellingen van deze richtlijnen die, door de opheffing van de tussen de lidstaten bestaande ongelijkheid op het gebied van de gezondheidsvoorschriften inzake vers vlees, beogen het intracommunautaire handelsverkeer daarin te bevorderen. Voornoemde richtlijnen preciseren en concretiseren dus het bij artikel 28 EG toegekende recht.
24 Betreffende de inhoud van de richtlijnen 64/433 en 89/662 moet worden opgemerkt dat zij een regeling bevatten voor met name de veterinaire keuringen en de certificering van vers vlees dat in een lidstaat is geproduceerd en in een andere lidstaat wordt ingevoerd. Zoals inzonderheid blijkt uit artikel 7, lid 1, sub b, van richtlijn 89/662, kunnen de lidstaten zich slechts tegen de invoer van vers vlees verzetten indien de goederen niet voldoen aan de voorschriften van de communautaire richtlijnen of wanneer er sprake is van bepaalde zeer bijzondere omstandigheden, zoals tijdens epidemieën. Het aan de lidstaten opgelegde verbod om de invoer te verhinderen geeft particulieren het recht om vers vlees dat aan de communautaire voorschriften voldoet in een andere lidstaat te verkopen.
25 Uit richtlijn 64/433 juncto richtlijn 89/662 blijkt overigens dat de maatregelen voor het opsporen van een uitgesproken seksuele geur van niet-gecastreerde mannelijke varkens op communautair niveau zijn geharmoniseerd (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 29). Ingevolge deze harmonisatie is het de lidstaten dus verboden om op het volledig geharmoniseerde gebied de belemmering van het vrije verkeer van goederen te rechtvaardigen op andere gronden dan deze waarin is voorzien bij de richtlijnen 64/433 en 89/662.
26 Mitsdien moet op de eerste twee vragen worden geantwoord, dat particulieren die schade hebben geleden door de onjuiste uitvoering en toepassing van de richtlijnen 64/433 en 89/662 zich op het recht op vrij verkeer van goederen kunnen beroepen om de overheid aansprakelijk te stellen wegens schending van het gemeenschapsrecht.”
Het HvJ beoordeelt de richtlijnen tegen de achtergrond van de verdragsbepaling over het vrije verkeer van goederen, waaraan particulieren rechten kunnen ontlenen,31 en concludeert dat het aan de lidstaten opgelegde verbod om de invoer te verhinderen particulieren het recht geeft om vers vlees dat aan de communautaire voorschriften voldoet in een andere lidstaat te verkopen.
De zaak Jutta Leth betreft de aansprakelijkheid van Oostenrijk voor de waardevermindering van een woning door lawaai van een nabijgelegen vliegveld, dat was uitgebreid zonder de door de MEB-richtlijn32 voorgeschreven milieueffectbeoordeling.33 Het HvJEU overwoog:
“34 Dienaangaande blijkt uit de derde en de elfde overweging van de considerans van Richtlijn 85/337 dat deze richtlijn tot doel heeft een van de doelstellingen van de Unie op het gebied van de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan te verwezenlijken, en dat de milieueffecten van een project moeten worden beoordeeld teneinde rekening te houden met het streven via een beter milieu bij te dragen tot de kwaliteit van het bestaan.
35 In omstandigheden waarin de blootstelling aan lawaai dat terug te voeren is op een in artikel 4 van Richtlijn 85/337 bedoeld project, aanzienlijke gevolgen voor de mens heeft, in die zin dat een door dit lawaai getroffen woning haar functie minder goed kan vervullen en dat het milieu van de mens, de kwaliteit van zijn bestaan en eventueel zijn gezondheid worden aangetast, kan een vermindering van de waarde van dit huis immers een rechtstreeks economisch gevolg van dergelijke milieueffecten zijn, hetgeen per geval moet worden onderzocht.
36 Bijgevolg valt de voorkoming van vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van Richtlijn 85/337 voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is. Voor zover dergelijke economische schade het rechtstreekse gevolg van dergelijke effecten is, moet zij worden onderscheiden van economische schade die niet rechtstreeks voortspruit uit milieueffecten en dus niet valt onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn, zoals onder meer bepaalde concurrentienadelen.”
De concurrentienadelen waarop het HvJEU doelt, zouden bijvoorbeeld kunnen zien op de schade die een bedrijf lijdt omdat zijn concurrenten door de met het Unierecht strijdige uitbreiding van het vliegveld meer klanten trekt.34 Uit het vervolg van het arrest blijkt overigens dat de richtlijn wel voorschrijft dat een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden, maar niet hoe de verschillende belangen moeten worden gewogen, zodat de vordering nog kan afstuiten op een gebrek aan causaal verband.
Het relativiteitsvereiste
Het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW wordt wel gezien als middel om aansprakelijkheid te beperken of te reguleren.35 Uit dit vereiste volgt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden.36 Aan de hand van doel en strekking van de geschonden norm moet worden nagegaan tot welke personen, tot welke schade en tot welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.37
Het relativiteitsvereiste is onlangs in algemene zin besproken door A-G Hartlief, naar wiens beschouwingen ik verwijs.38Ik stip hier enige parallellen aan met de beoordeling van het Unierechtelijke relativiteitsvereiste.
Denkbaar is dat een bepaalde regel wel de strekking heeft om in het algemeen een bepaald belang te dienen (waarmee ook de belangen van individuen zijn gebaat), maar niet tevens strekt om individuele vermogensbelangen te beschermen (vgl. de EU-zaak Peter Paul). Een voorbeeld hiervan is het arrest Duwbak Linda, waarin is geoordeeld dat enige regelingen op het gebied van het bevorderen van de veiligheid van het scheepvaartverkeer niet strekken tot bescherming van dergelijke individuele vermogensbelangen.39
Ook is denkbaar dat een partij een afgeleid belang kan hebben van een bepaling die strekt tot bescherming van de belangen van een bepaalde groep, maar daarmee zozeer samenhangt dat het onder deze bescherming moet worden begrepen (vgl. de EU-zaak Jutta Leth). Zo is de zaak Gemeente Barneveld/Gasunie geoordeeld dat Gasunie een afgeleid belang had van een planvoorschrift dat strekte tot bescherming van de belangen van omwonenden en gebruikers van gebouwen en terreinen rond een aardgastransportleiding.40