Parket bij de Hoge Raad, 02-07-2021, ECLI:NL:PHR:2021:691, 20/01823
Parket bij de Hoge Raad, 02-07-2021, ECLI:NL:PHR:2021:691, 20/01823
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 2 juli 2021
- Datum publicatie
- 10 augustus 2021
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2021:691
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2022:115, Contrair
- Zaaknummer
- 20/01823
Inhoudsindicatie
Overheidsprivaatrecht. Besluitaansprakelijkheid; causaliteitsmaatstaf; na wijziging regelgeving alsnog rechtmatig besluit genomen.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 20/01823
Zitting 2 juli 2021
CONCLUSIE
B.J. Drijber
In de zaak van:
[eiseres] B.V., eiseres tot cassatie, verweerster in het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep, advocaat: J.A.M.A. Sluysmans
tegen
Gemeente Waalre, verweerster in cassatie, eiseres in het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep, advocaat: J.F. de Groot
Partijen worden hierna verkort aangeduid als [eiseres] respectievelijk de Gemeente.
1 Inleiding en samenvatting
Deze zaak gaat over een vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming met betrekking tot de verlening van een bouwvergunning. De bestuursrechter heeft het besluit van de Gemeente, waarbij het bezwaar tegen het verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan en een bouwvergunning ongegrond was verklaard, vernietigd wegens strijd met provinciaal beleid. Het primaire besluit waarbij de bouwvergunning was verleend, is vervolgens door de Gemeente herroepen. Kort daarna is een provinciale verordening in die zin gewijzigd dat de vergunning alsnog rechtmatig kon worden verleend. Dat is vervolgens ook gebeurd. De ontwikkelaar vordert vergoeding van vertragingsschade vanaf de datum van het herroepen primaire besluit.
Het hof heeft de vordering afgewezen wegens het ontbreken van causaal verband tussen de onrechtmatigheid van het herroepen besluit en de vertragingsschade omdat het ten tijde van het nemen van dat besluit niet mogelijk was om eenzelfde vergunning op rechtmatige wijze te verlenen. Daarvoor moest eerst de provinciale verordening worden gewijzigd. Het principale beroep betwist niet als zodanig de door het hof gehanteerde causaliteitsmaatstaf. Het voert aan dat de Gemeente ook al ten tijde van het onrechtmatige besluit de vergunning had kunnen verlenen door de Provincie Noord-Brabant ertoe te bewegen de betrokken verordening aan te passen.
Het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep van de Gemeente kant zich tegen het ‘automatisme’ waarmee het hof zou hebben aangenomen dat een onrechtmatig besluit kan worden toegerekend aan het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen. Als de aanvrager van een vergunning, met bijstand van deskundigen, informatie heeft verstrekt die later feitelijk onjuist blijkt te zijn en de vergunningverlening daarop bij de bestuursrechter onderuit gaat, is toerekening aan het bestuursorgaan niet zonder meer op zijn plaats. Omdat ik zal concluderen dat het principale beroep geen doel treft, kom ik aan behandeling van het incidentele beroep niet toe.
2 Feiten
In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan.1
[A] B.V., de rechtsvoorgangster van [eiseres] (hierna: [A]), houdt zich bezig met de bouw en de exploitatie van bedrijfsonroerendgoed.
[A] heeft in 2006 een perceel grond met daarop een woonhuis, gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats] (hierna: het perceel), gekocht.
Op 4 september 2006 heeft een bespreking plaatsgevonden tussen de toenmalig directeur van [A] , de toenmalig wethouder van de Gemeente en een ambtenaar van de Gemeente. Bij die gelegenheid is gesproken over de mogelijkheid voor [A] om op het perceel een kleinschalig appartementencomplex te ontwikkelen.
Op 24 april 2007 heeft het College van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het College) besloten om op grond van art. 19 lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO (oud)) een procedure tot vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan te starten voor het perceel. [A] diende de voor die vrijstelling de benodigde ruimtelijke onderbouwing aan te leveren.
[A] heeft aan SAB opdracht gegeven de ruimtelijke onderbouwing op te stellen.
Op 19 oktober 2007 heeft [A] bij de Gemeente een bouwaanvraag ingediend voor de bouw van een appartementencomplex met parkeerkelder op het perceel. Tevens heeft zij om een sloopvergunning verzocht.
Op 26 november 2007 is de sloopvergunning, geldend tot 2 juni 2008, verleend. Een verzoek om eenmalige verlenging tot 2 december 2008 is toegewezen. In december 2008 is [A] gestart met de sloop van de bestaande woning op het perceel.
Eind december 2007 heeft [A] haar bouwaanvraag aangevuld met de door SAB opgestelde ruimtelijke onderbouwing. Op pagina 8 van dit stuk wordt over de Groene Hoofdstructuur (afgekort: GHS) onder meer het volgende vermeld:
“De ruimtelijke ontwikkeling evenals de afgraving van het talud ligt buiten de GHS (....) en zorgt voor de realisering van 6 appartementen op de locatie van een vrijstaande woning die gesloopt zal worden. (...) De realisering van 6 appartementen past binnen het Streekplan "Brabant in Balans".
In de conclusie (p. 22) wordt vermeld:
"(...) Zowel het provinciaal als gemeentelijk beleid bieden een kader voor de realisering van de 6 appartementen op de locatie (...). Concluderend leidt het opnemen van de ruimtelijke ontwikkeling op de [a-straat] te [plaats] niet tot overwegende bezwaren. Hierdoor kan voldoende onderbouwd een vrijstelling ex artikel 19, lid 2 WRO van het vigerende bestemmingsplan worden verleend.”
Bij besluit van 22 april 2008 (hierna ook: het primair besluit) heeft het College op grond van art. 19 lid 2 WRO (oud) aan [A] de gevraagde vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan verleend en tevens een bouwvergunning verleend.
Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door een omwonende. Bij besluit op bezwaar van 7 april 2009 heeft het College dit bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De omwonende heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 13 januari 2011 heeft de rechtbank het beroep van de omwonende gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 7 april 2009 van het College vernietigd en bepaald dat het College een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak was overwogen. De rechtbank overwoog dat een deel van het bouwplan was gelegen binnen GHS, zodat realisering van het plan in strijd zou komen met het provinciale beleid. De rechtbank oordeelde dat daarom ten onrechte een vrijstelling op grond van art. 19 lid 2 WRO (oud) was verleend.
Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben [A] en het College hoger beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij uitspraak van 19 oktober 20112 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd. De Afdeling heeft onder meer het volgende overwogen:
“2.5.1. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat het ten tijde van belang geldende provinciaal ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de interim structuurvisie "Brabant in ontwikkeling” (hierna: de interimstructuurvisie) is gericht op het voorkomen van een toename van verstedelijking in de GHS. Niet in geschil is dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het bouwen van een appartementencomplex met parkeerkelder binnen de GHS, in strijd is met het beleid.
2.5.2. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat de begrenzing van de GHS, zoals deze is neergelegd in de interimstructuurvisie, niet afwijkt van die in het streekplan 2002 “Brabant in Balans ”, dat ten tijde van het besluit van 22 april 2008 het geldend provinciaal ruimtelijk beleid was.
2.5.3. Teneinde vrijstelling te kunnen verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, diende het college vast te stellen of wordt voldaan aan de voorwaarden die aan toepassing van dat artikel zijn verbonden.
2.5.4. Op basis van de detailkaart, behorend bij de interim structuurvisie en de luchtfoto van het perceel waarop over de oorspronkelijke bebouwing de contouren van het bouwplan zijn geprojecteerd, kan de precieze ligging van de GHS begrenzing niet worden vastgesteld. Anders dan het college en [A] betogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de begrenzing van de GHS in de ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplannen geen nadere uitwerking kan zijn van de globale begrenzing in de interimstructuurvisie, omdat die bestemmingsplannen ouder zijn dan de detailkaart behorende bij het streekplan Noord-Brabant 2002 “Brabant in balans ”, Ter zitting is bij vergelijking van de kaart “Elementen van de ruimtelijke hoofdstructuur, plankaart 2 ", behorend bij het streekplan 2002 "Brabant in Balans " met de gelijknamige kaart behorende bij het streekplan uit 1992, gebleken dat, gezien de grote schaal die bij beiden is toegepast, de omstandigheid dat de kaart uit 2002 is gewijzigd ten opzichte van die uit 1992 en de verschillen in de aanduiding van de functies, in tegenstelling tot hetgeen het college en [A] B.V. stellen, van identieke of vrijwel identieke kaarten geen sprake is. Dit betekent dat niet kan worden vastgesteld of de begrenzing van de GHS ter plaatse van het perceel op beide kaarten hetzelfde is. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat de ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplannen geen nadere uitwerking kunnen behelzen van de in de interimstructuurvisie neergelegde begrenzing. Nu zodanige uitwerking ontbreekt en ook anderszins geen gegevens zijn verstrekt waaruit blijkt van een nadere detaillering van het verloop van de grens van de GHS ter hoogte van het perceel, moet er gelet op voormelde plankaart 2 en de omtrent de situering van het bouwplan voorhanden zijnde stukken van worden uitgegaan dat het bouwplan, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, deels binnen de GHS ligt."
Bij besluit op bezwaar van 8 mei 2012 heeft het College het bezwaar van de omwonende alsnog ontvankelijk en gegrond verklaard voor zover betrekking hebbend op de gedeeltelijke ligging van het bouwplan binnen de GHS en op de uitvoerbaarheid van het bouwplan. Voor zover in het primaire besluit van 22 april 2008 aan [A] een vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning was verleend, heeft het College dit besluit herroepen en de aanvraag om een bouwvergunning doorgestuurd aan de raad van de Gemeente teneinde op de voet van art. 19 lid 1 WRO (oud) te beslissen of voor de bouw vrijstelling van het bestemmingsplan kon worden verleend. In zoverre is de beslissing op bezwaar aangehouden.3
Bij besluit van 11 mei 2012 hebben Provinciale Staten van de Provincie Noord-Brabant de provinciale regelgeving aangepast. In de met ingang van 1 juni 2012 van kracht geworden herziene Verordening Ruimte is de begrenzing van de GHS, sindsdien Ecologische Hoofdstructuur (EHS) geheten, gewijzigd. Door deze wijziging lag het bouwplan van [A] niet langer in de GHS c.q. EHS.
Op 27 november 2012 heeft [A] een geactualiseerde ruimtelijke onderbouwing aan de Gemeente gezonden.
Bij besluit op bezwaar van 26 februari 2013 heeft het College alsnog, met een vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in art. 19 lid 2 WRO (oud), de bouwvergunning verleend. Het bestreden primaire besluit van 22 april 2008 is met inachtneming van de geactualiseerde ruimtelijke onderbouwing van 27 november 2012 gehandhaafd. De bezwaren van de omwonende zijn ongegrond verklaard.
De omwonende heeft wederom beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 11 maart 2014 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. De omwonende is van deze uitspraak in beroep gegaan bij de Afdeling, maar heeft dit beroep omstreeks 3 november 2014 ingetrokken. Vanaf dat moment is de bouwvergunning onherroepelijk geworden.
Bij koopovereenkomst van 30 maart 2016 heeft [A] het perceel met bouwplan verkocht aan [B] B.V., welke vennootschap ten behoeve van de ontwikkeling van het bouwproject is opgericht. In de koopovereenkomst is bepaald dat de vordering tot schadevergoeding van [A] op de Gemeente bij [A] blijft en dat [B] B.V., indien en voor zover zij ter zake schade lijdt of heeft geleden, haar vordering jegens de Gemeente overdraagt aan [A] .
3 Procesverloop
Bij dagvaarding van 3 juli 2012 heeft [A] de Gemeente gedagvaard voor de (toenmalige) rechtbank ’s-Hertogenbosch, later geheten de rechtbank Oost-Brabant (hierna: de rechtbank). Na wijziging van eis bij akte van 30 september 2015 heeft [A] van de Gemeente voor een bedrag van € 1.719.104,00 schadevergoeding gevorderd, te vermeerderen met de wettelijke handelsrente, subsidiair de wettelijke rente, vanaf de dag van dagvaarding. Aan deze vordering heeft [A] ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door het besluit van 22 april 2008 te nemen, nu dat besluit door de bestuursrechter is vernietigd. Het gevorderde bedrag behelst de schade die [A] stelt te hebben geleden doordat de realisatie van het project is vertraagd. De Gemeente heeft de vordering gemotiveerd betwist.
Bij tussenvonnis van 22 juli 2015 heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen:
- dat het besluit van het College van 22 april 2008, waarbij aan [A] een bouwvergunning is verleend, onjuist is;
- dat naar vaste jurisprudentie daarmee het onrechtmatig handelen van het College vaststaat;
- dat die onrechtmatigheid de Gemeente kan worden toegerekend;
- dat het beroep van de Gemeente op gedeeltelijk eigen schuld van [A] - omdat zij in de door haar aangeleverde ruimtelijke onderbouwing heeft geconcludeerd dat er geen sprake was van strijd met het provinciaal beleid en de Gemeente daarop is afgegaan - wordt verworpen;
- dat als de Gemeente op 22 april 2008 een juist besluit zou hebben genomen en de art. 19 lid 1 WRO-procedure zou hebben gevolgd, [A] op 19 oktober 2011 over een onherroepelijke bouwvergunning zou hebben beschikt;
- dat er daarom causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit van 22 april 2008 en de schade van [A] , voor zover het de schade betreft die [A] heeft geleden doordat zij niet op 19 oktober 2011 (uitspraak Afdeling) maar pas op 3 november 2014 (intrekking tweede hoger beroep bij Afdeling) over een onherroepelijke bouwvergunning beschikte en dat de Gemeente voor die schade aansprakelijk is.
Na dit tussenvonnis heeft [A] een nieuwe schadeberekening overgelegd, waarop de Gemeente heeft gereageerd.
Bij tussenvonnis van 31 augustus 2016 heeft de rechtbank voor een aantal posten in de kostenopstelling van [A] het renteverlies voor de periode van 19 oktober 2011 tot 3 november 2014 toewijsbaar geacht. Zij kwam tot een toewijsbaar bedrag van € 198.740,46. De rechtbank achtte voorts een bedrag van € 11.706,00 aan vergeefs gemaakte verkoopkosten toewijsbaar.
Bij eindvonnis van 14 december 2016 heeft de rechtbank aan advocaatkosten van [A] voor de bezwaar- en beroepsprocedure een bedrag van € 28.711,57 toewijsbaar geacht. Daarmee kwam de rechtbank tot toewijzing van een bedrag van (€ 198.740,46 + € 11.706,00 + € 28.711,57 =) € 239.158,03, te vermeerderen met de wettelijke rente van art. 6:119 BW vanaf 6 juli 2012. De rechtbank wees de vordering van [A] voor het overige af en verwees de Gemeente als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten.
Zowel [A] als de Gemeente zijn van deze vonnissen in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hierna: het hof). [A] heeft geconcludeerd tot vernietiging van de vonnissen en tot het alsnog geheel toewijzen van haar vordering, die zij in hoger beroep heeft vermeerderd tot € 2.324.276,00.
De Gemeente heeft in het incidentele hoger beroep drie grieven aangevoerd tegen onder meer het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 22 april 2008 een onrechtmatige daad van de Gemeente inhoudt die de Gemeente kan worden toegerekend, en tegen het oordeel van de rechtbank omtrent de vraag welke schade in causaal verband staat met het onrechtmatig geachte besluit.
Bij arrest van 17 maart 2020 heeft het hof allereerst geoordeeld dat het primaire besluit van 22 april 2008 onrechtmatig moet worden geacht en (mede) aan de Gemeente moet worden toegerekend (rov. 3.2). Vervolgens heeft het hof geoordeeld dat de Gemeente ten tijde van het onrechtmatige besluit niet eenzelfde vergunning op rechtmatige wijze had kunnen verlenen omdat op basis van het in 2008 geldende provinciale beleid geen vrijstelling kon worden verleend van het bestemmingsplan. De mogelijkheid om een vergunning op rechtmatige wijze te verlenen ontstond pas na het besluit van de provincie van 1 juni 2012, waarbij de begrenzing van de GHS werd gewijzigd. De schade die is ontstaan door vertraging van de bouw vanaf 2008 tot in ieder geval 1 juni 2012 moet volgens het hof daarom voor rekening van [A] blijven. Voorts is onvoldoende gebleken dat de Gemeente na 1 juni 2012 onvoldoende voortvarend heeft gehandeld, waardoor er geen sprake is van toerekenbare vertraging in de vergunningverlening (rov. 3.3.1-3.3.4). Het hof heeft het eindvonnis van 14 september 2016 en de tussenvonnissen van 22 juli 2015 en 31 augustus 2016 daarom vernietigd en de vorderingen van [A] alsnog afgewezen.
[eiseres] (voorheen: [A] B.V.) heeft van het arrest van het hof – tijdig – in cassatie gekomen. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping en heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten, voor [A] mede door N. van Triet en voor de Gemeente mede door R.G. Bloemberg. [A] heeft gerepliceerd. De Gemeente heeft afgezien van dupliek.