Parket bij de Hoge Raad, 30-08-2024, ECLI:NL:PHR:2024:839, 23/04247
Parket bij de Hoge Raad, 30-08-2024, ECLI:NL:PHR:2024:839, 23/04247
Gegevens
- Instantie
- Parket bij de Hoge Raad
- Datum uitspraak
- 30 augustus 2024
- Datum publicatie
- 24 september 2024
- ECLI
- ECLI:NL:PHR:2024:839
- Formele relaties
- Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2025:467
- Zaaknummer
- 23/04247
Inhoudsindicatie
Overheidsprivaatrecht. Aansprakelijkheid gemeente voor schade wegens niet (volledig) nakomen in bestemmingsplan van gedane toezegging aan exploitant recreatiepark.
Conclusie
PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer 23/04247
Zitting 30 augustus 2024
CONCLUSIE
B.J. Drijber
In de zaak van
Gemeente Leudal,
eiseres in het principaal cassatieberoep,
verweerster in het incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. T.T. van Zanten
tegen
1 Yadido B.V.,
2. [verweerster 2] B.V.,
3. [verweerster 3] B.V.,
4. FlexHotels B.V.,
verweersters in het principaal cassatieberoep,
eiseressen in het incidenteel cassatieberoep,
advocaat: mr. P.A. Fruytier
De gemeente Leudal wordt hierna aangeduid als de Gemeente. [verweerster 2] B.V., [verweerster 3] B.V. en FlexHotels B.V. worden gezamenlijk aangeduid als [verweersters 2 en 3], en individueel als [verweerster 2], [verweerster 3] en FlexHotels.
1 Inleiding en samenvatting
In deze zaak is aan de orde of de Gemeente aan [verweersters 2 en 3] een toezegging heeft gedaan ten aanzien van het maximum aantal arbeidsmigranten dat zij in een gedeelte van een door haar geëxploiteerd recreatiepark mag huisvesten. Het hof heeft beoordeeld dat de Gemeente hieromtrent aan [verweersters 2 en 3] een toezegging heeft gedaan, dat zij die toezegging niet (volledig) is nagekomen en daarom jegens [verweersters 2 en 3] onrechtmatig heeft gehandeld.
Tegen dit (sterk feitelijke) oordeel richt de Gemeente enkele rechts- en motiveringsklachten. Die klachten treffen mijns inziens geen doel. Dat geldt ook voor de incidentele klachten van [verweersters 2 en 3]
2 Feiten en procesverloop
In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.1
Yadido B.V. (hierna: Yadido) is bestuurder en enig aandeelhouder van [verweerster 2] . De gezamenlijk bevoegde bestuurders van Yadido zijn [betrokkene 1] en [betrokkene 2] (hierna: [betrokkene 1] en [betrokkene 2]).
[verweerster 2] houdt zich onder meer bezig met het beheer en de exploitatie van onroerend goed en chalets op het recreatiepark Landgoed Leudal in de provincie Limburg (hierna: het park). [verweerster 2] is erfpachter van de gronden waarop het park is gevestigd. De Gemeente is de erfverpachter van die gronden. [verweerster 2] is eigenaar van de activa (waaronder chalets) die zich op het park bevinden.
De verhuur van chalets vindt plaats vanuit [verweerster 3] (verhuur voor de recreatieve doelgroep) en FlexHotels (verhuur voor huisvesting van arbeidsmigranten). [verweerster 2] is enig aandeelhouder en bestuurder van zowel [verweerster 3] als van FlexHotels. FlexHotels is opgericht op 29 maart 2019. De exploitatie van de chalets voor verhuur aan arbeidsmigranten, die voordien bij [verweerster 3] lag, is sindsdien ondergebracht in FlexHotels.
In januari 2011 hebben [verweersters 2 en 3] het park (met toen de naam) Camping Leudal overgenomen van de vorige eigenaar. [verweersters 2 en 3] achtten het noodzakelijk het park te vernieuwen (hierna: de parkvernieuwing) en zijn daartoe met de Gemeente in overleg getreden in verband met de benodigde planologische besluitvorming. [verweersters 2 en 3] wensten op het park naast recreatieve verhuur tevens chalets te verhuren aan arbeidsmigranten, wat onder het destijds vigerende bestemmingsplan niet was toegestaan (behoudens ontheffing). Ook wensten [verweersters 2 en 3] nieuwe chalets te bouwen.
De parkvernieuwing wordt uitgevoerd in onderscheiden (ruimtelijke) fasen 1A, 1B, 2 en 3. Hiervan zijn de fasen 1A en 1B in de loop van 2013 gerealiseerd. De chalets van fasen 1A en 1B zijn ruimtelijk gescheiden van het parkgedeelte waarop de fasen 2 en 3 zijn of nog worden gerealiseerd. De reden voor de ruimtelijke scheiding is, samengevat, gelegen in de omstandigheid dat de chalets van fasen 1A en 1B door [verweersters 2 en 3] (mede) zijn bestemd voor de huisvesting van arbeidsmigranten, terwijl de rest van het park is bestemd voor recreanten.
Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) heeft op 5 april 2011 een omgevingsvergunning verleend (productie 1 [verweersters 2 en 3] ) om op het park 25 chalets te bouwen (fase 1A).
Op 19 oktober 2012 heeft naar aanleiding van de vergunningaanvraag voor fase 1B een gesprek plaatsgevonden tussen [betrokkenen 1 en 2] enerzijds en twee wethouders en twee ambtenaren van de Gemeente anderzijds. Van dit gesprek is een ambtelijk verslag opgemaakt (productie 3). In dit verslag staat onder meer:
“(...)
Toelichting stand van zaken
(...)
Fase 1A is (m.u.v. de daken) gereed, maar zonder deel 1B niet te gebruiken voor de beoogde doelgroep. Om toch inkomsten te genereren is fase 1A in gebruik door arbeidsmigranten. Dit is echter een tijdelijke situatie, tot 1 B gereed is.
(...)
Afspraken:
1. Fase 1B kan in procedure worden gebracht, een voorstel hiertoe wordt zo spoedig als mogelijk ter besluitvorming aan het college aangeboden;
2. de gebouwen van fase 1A mogen tot het afronden van dit plandeel gebruikt worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit gebruik is en blijft ook daarna (conform gemeentelijke beleid) binnen de recreatieve bestemming in vergelijkbare omvang als ondergeschikte activiteit mogelijk;
3. fase 1A wordt gelijktijdig afgerond met fase 1B
(...).”
In het besluit van 30 oktober 2012 ter inzagelegging van het ontwerpbesluit fase 1B (productie 4) staan de in het ambtelijk verslag van de bespreking op 19 oktober 2012 opgenomen afspraken nogmaals weergegeven.
Het college heeft op 5 februari 2013 een omgevingsvergunning verleend (productie 2) om op het park vijftien vrijstaande chalets en drie groepenchalets te bouwen (fase 1B).
[betrokkene 2] heeft naar aanleiding van die omgevingsvergunning bij brief van 6 maart 2013 (productie 5) een vraag gesteld aan het college over de uitleg van de in die omgevingsvergunning voorkomende termen “enkel recreatief gebruik” en “permanente bewoning niet toegestaan” in het licht van het voornemen om ook in de te bouwen chalets arbeidsmigranten te huisvesten. Bij brief van 11 maart 2013 (productie 6) heeft het college daarop geantwoord. In de brief verwijst het college in de eerste plaats naar het gespreksverslag van 19 oktober 2012 (zie hierboven) en voegt daar dan aan toe:
“(...) Hoewel dit niet uitdrukkelijk is opgenomen kan wat bij afspraakpunt 2 staat geschreven worden geacht ook te gelden voor fase 1B. Huisvesting van arbeidsmigranten is als ondergeschikte activiteit mogelijk. (...)”
In de loop van 2013 waren de chalets die zijn gerealiseerd in fasen 1A en 1B gereed en werden vanaf dat moment verhuurd voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
In de loop van 2013 is besloten dat er een nieuw bestemmingsplan zou worden gemaakt specifiek voor het park (in plaats van opname van het park in een bestemmingsplan buitengebied met een ruimer bereik, wat eerder de gedachte was).
Tussen partijen is overleg geweest over de opname in het nieuwe bestemmingsplan van het gebruik van (een gedeelte van) het park voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Het college heeft op 17 december 2013 besloten om het (eerste) ontwerpbestemmingsplan landgoed Leudal in procedure te brengen (productie 8).
Het college heeft bij raadsvoorstel van 24 juni 2014 aan de gemeenteraad voorgesteld om in de regels bij het ontwerpbestemmingsplan op te nemen dat op het gebied van de fasen 1A en 1B maximaal 225 arbeidsmigranten mogen verblijven.
Op 3 september 2014 vond een driepartijenoverleg plaats tussen vertegenwoordigers van de actiegroep Houd Haelen Leefbaar, [betrokkenen 1 en 2] , en de Gemeente (twee wethouders en twee ambtenaren). Van dat overleg is een ambtelijk verslag opgemaakt (productie 9). Daarin is onder andere opgenomen dat van de zijde van [verweerster 3] op de vraag van [betrokkene 3] (namens genoemde actiegroep) wat de uiteindelijke plannen van Landgoed Leudal zijn, wordt geantwoord dat:
“(...)
Vrij snel kwam men tot het inzicht dat de transformatie langer zou gaan duren dan gedacht. Om toch inkomsten te kunnen genereren is de campinghouder in overleg getreden met de gemeente inzake de huisvesting van arbeidsmigranten. De gemeente heeft besloten om aan de huisvesting mee te werken. In fase la en fase Ib mogen maximaal 375 arbeidsmigranten gehuisvest worden. Waarbij wordt opgemerkt dat fase 2 en 3 nog gerealiseerd moeten worden. Fase 2 en 3 zijn uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van recreanten.
Tijdens de transitiefase worden de chalets uit fase la en Ib volledig ingezet voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Na de transitiefase wil de campinghouder de mogelijkheid behouden tot huisvesting van arbeidsmigranten als ondergeschikte nevenactiviteit, zodat inkomsten kunnen worden gegenereerd om ook de rest van de camping (fase 2 en 3) te kunnen transformeren naar een hoogwaardige recreatieve 5 sterren-voorziening.
(...).”
Vervolgens is de vermelde reactie van de Gemeente weergegeven:
"(...)
• Huisvesting van arbeidsmigranten is toegestaan als ondergeschikte activiteit -> de
hoofdactiviteit blijft recreatie;
(...)”
Onder de kop “Duidelijkheden” staat vervolgens vermeld waar partijen het over eens zijn:
“Partijen zijn het eens over het volgende:
• Transitiefase loopt momenteel;
• (...)
• Of de transitiefase 5 of 7 jaar duurt maakt weinig verschil;
• (...)
• (...)
• De arbeidsmigranten mogen gedurende de transitiefase gehuisvest worden op het Landgoed -> daarna afbouw tot ondergeschikte nevenactiviteit;
• (...)
• (...)
• (...)"
Bij besluiten van 9 september 2014 en 11 november 2014 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan Landgoed Leudal vastgesteld, waarbij het maximaal aantal toegestane arbeidsmigranten in fase 1A en 1B is gemaximeerd op 225.
[verweerster 2] en [verweerster 3] hebben tegen beide besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Zij voerden aan dat, in afwijking van het met de Gemeente afgesproken aantal van 375 arbeidsmigranten2, er ten onrechte slechts 225 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. Bij uitspraak van 18 november 20153 heeft de Afdeling de besluiten van 9 september 2014 en 11 november 2014 vernietigd wegens een motiveringsgebrek (onvoldoende gemotiveerd is het getal van 225).
Bij brief van 30 maart 2016 (productie 11) heeft de advocaat van [verweersters 2 en 3] de Gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade geleden door [verweersters 2 en 3] als gevolg van – kort samengevat – het niet-nakomen van de afspraken en/of de toezegging om te komen tot de mogelijkheid 375 arbeidsmigranten op het park te huisvesten.
Bij vaststellingsbesluit van 12 juli 2016 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld en daarbij de huisvesting van arbeidsmigranten wederom gemaximaliseerd op 225.
[verweerster 2] en [verweerster 3] hebben ook tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. Bij tussenuitspraak van 3 mei 20174 heeft de Afdeling wederom geconcludeerd dat de gemeenteraad de beslissing tot maximering op 225 plaatsen voor huisvesting van arbeidsmigranten onvoldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling heeft de bestuurlijke lus toegepast, die echter niet heeft geleid tot reparatie van het door de Afdeling geoordeelde motiveringsgebrek.
Op 3 oktober 2017 heeft het college een gedoogbesluit genomen op grond waarvan [verweersters 2 en 3] met ingang van 4 oktober 2017 op fase 1A en fase 1B maximaal 300 arbeidsmigranten mochten huisvesten.
Bij uitspraak van 6 december 20175heeft de Afdeling het besluit van 12 juli 2016 gedeeltelijk vernietigd, onder meer – voor zover hier relevant – de maximering op 225 plaatsen vanwege een motiveringsgebrek. De Afdeling heeft daarnaast de voorlopige voorziening getroffen dat op het park 300 arbeidsmigranten gehuisvest mogen worden.
Bij besluit van 17 april 2018 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan Landgoed Leudal 2018 vastgesteld, waarbij de huisvesting van 300 arbeidsmigranten is toegestaan. Ook dit besluit is aangevochten. Bij uitspraak van 18 december 20196 heeft de Afdeling op dit onderdeel het besluit in stand gelaten.
Bij brief van 9 september 2020 (productie 28) heeft de advocaat van [verweersters 2 en 3] de Gemeente opnieuw aansprakelijk gesteld voor de schade geleden door [verweersters 2 en 3] (op dezelfde gronden als in de aansprakelijkstelling van 30 maart 2016).
Partijen hebben getracht tot een minnelijke regeling te komen van hun geschil, maar zijn daar niet in geslaagd. De dagvaarding van Yadido en [verweersters 2 en 3] waarmee dit geschil is ingeleid, is aan de Gemeente betekend op 18 december 2020. Ná eiswijziging (bij conclusie van repliek) kwamen de vorderingen neer op: (1) een verklaring voor recht dat de Gemeente tekort is geschoten in de nakoming van afspraken dan wel toezeggingen én onrechtmatig heeft gehandeld door vaststelling van het bestemmingsplan en (2) veroordeling van de Gemeente tot schadevergoeding.
Bij vonnis van 19 januari 20227 (hierna: het vonnis) heeft de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond (hierna: de rechtbank), de vorderingen afgewezen.
Bij appeldagvaarding van 10 maart 2022 stelden Yadido en [verweersters 2 en 3] hoger beroep in bij het Hof Den Bosch (hierna: het hof). Na eiswijziging bij memorie van grieven werd in hoger beroep, kort gezegd, het volgende gevorderd: (1) een verklaring voor recht dat de Gemeente tekort is geschoten in de nakoming van afspraken dan wel toezeggingen en/of onrechtmatig heeft gehandeld door vaststelling van het bestemmingsplan en (2) veroordeling tot schadevergoeding.
Bij arrest van 1 augustus 20238 (hierna ook: het bestreden arrest) heeft het hof het vonnis vernietigd. Opnieuw rechtdoende heeft het hof Yadido niet-ontvankelijk verklaard, voor recht verklaard dat de Gemeente jegens [verweersters 2 en 3] onrechtmatig heeft gehandeld door de aan hen gedane toezegging niet na te komen, en de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door [verweersters 2 en 3] geleden schade, op te maken bij staat. Daartoe is – zakelijk weergegeven – het volgende overwogen:
a) De namens Yadido ingestelde vorderingen zijn ingetrokken (rov. 6.1).
b) [verweersters 2 en 3] hebben onvoldoende gesteld voor de conclusie dat een wederkerige overeenkomst met de Gemeente tot stand is gekomen. Het hof begrijpt de stellingen van [verweersters 2 en 3] echter als een beroep op (eenzijdige) toezeggingen. (rov. 6.3)
c) [verweersters 2 en 3] hebben mogen begrijpen dat aan hen de toezegging is gedaan dat zij – in ieder geval tot het gereedkomen van de plandelen 1A en 1B – de 43 chalets waarvoor zij een omgevingsvergunning hadden ontvangen, mochten gebruiken voor het huisvesten van arbeidsmigranten (rov. 6.8). Dit hebben zij ook mogen begrijpen voor de periode daarna (rov. 6.9). Daarnaast mocht de toezegging dat huisvesting van arbeidsmigranten als "in vergelijkbare omvang ondergeschikte activiteit” mocht plaatsvinden, zo worden begrepen dat zij chalets op plandelen 1A en 1B tot 2026 volledig mochten inzetten voor het huisvesten van arbeidsmigranten (rov. 6.10).
d) [verweersters 2 en 3] mochten er in redelijkheid van uitgaan dat de toezeggingen in ieder geval aan [verweerster 2] en [verweerster 3] waren gericht (rov. 6.13). FlexHotels was ten tijde van de gedane toezeggingen nog niet opgericht. Op grond van een vereenzelviging kunnen de toezeggingen toch zijn geacht te zijn gedaan aan FlexHotels, die in 2019 de verhuur van de chalets aan arbeidsmigranten heeft overgenomen van [verweerster 3] (rov. 6.14).
e) [verweersters 2 en 3] hebben mogen veronderstellen dat de wethouder(s) dan wel casemanager(s) de opvatting van de Gemeente vertolkten (rov. 6.15).
f) De Gemeente is met haar toezeggingen een rechtens afdwingbare verbintenis aangegaan en diende haar toezeggingen dan ook na te komen. Door dit niet te doen, heeft zij onrechtmatig jegens [verweersters 2 en 3] gehandeld. (rov. 6.16)
g) Het is voldoende aannemelijk dat [verweersters 2 en 3] door het niet nakomen van de toezegging door de Gemeente schade hebben geleden (rov. 6.17). De mogelijkheid van schade is voldoende aannemelijk voor verwijzing naar de schadestaatprocedure (rov. 6.18).
h) Verzuim is in dit geval niet vereist (rov. 6.20). Van verjaring van vorderingen is geen sprake (rov. 6.21-6.22), gelet op vereenzelviging met [verweerster 3] ook niet als het gaat om FlexHotels (rov. 6.23). Het huisvesten van arbeidsmigranten is niet in strijd met de erfpachtakte (rov. 6.24).
De Gemeente heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. Yadido en [verweersters 2 en 3] hebben incidenteel cassatieberoep ingesteld. Partijen hebben hun zaak schriftelijk laten toelichten, de Gemeente door haar advocaat en mr. E.E. Neele, [verweersters 2 en 3] door hun advocaat en mr. J.P. Jas. Partijen hebben vervolgens gerepliceerd en gedupliceerd.