Rechtbank Amsterdam, 08-08-2007, BB4554, 353443

vonnis

RECHTBANK AMSTERDAM

het publiekrechtelijk lichaam

HOOGHEEMRAADSCHAP VAN RIJNLAND,

gevestigd te Leiden,

eiser,

procureur mr. P.N. van Regteren Altena (voorheen mr. L.P. Broekveldt),

A,

wonende te Amsterdam,

gedaagde,

procureur mr. O. Hammerstein.

De procedure

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 28 september 2006, met producties,

- de conclusie van antwoord,

- het tussenvonnis van 17 januari 2007 waarin een comparitie is gelast,

- het proces-verbaal van comparitie van 3 mei 2007 en de daarin genoemde productie, alsmede de bij die gelegenheid door het Hoogheemraadschap overgelegde procesvolmacht en pleitnota.

De feiten

In de periode van 25 september 2004 tot 6 oktober 2004 hebben verkiezingen van de leden van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap plaatsgevonden. Op de verkiezingen was het Rijnlands Kiesreglement (hierna: het Kiesreglement) van toepassing.

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

(...)

Artikel 2

1. In ieder kiesdistrict vindt per categorie van belanghebbenden afzonderlijk kandidaatstelling en stemming plaats.

2. (...)

Hoofdstuk 3 Het stembureau

(...)

Artikel 12

1. Het tijdstip en de plaats van de openbare zittingen van het stembureau worden tijdig door de voorzitter van het stembureau ter openbare kennis gebracht.

(...)

Hoofdstuk 4 De kandidaatstelling

(...)

Artikel 16

1. Per kandidaat wordt een opgave tot kandidaatstelling ingeleverd.

2. Een opgave tot kandidaatstelling is ondertekend door ten minste tien personen, die bevoegd zijn tot kandidaatstelling.

(...)

Artikel 20

1. Uiterlijk op de vierde werkdag na de dag van de kandidaatstelling, houdt het stembureau een zitting tot het onderzoeken van de opgaven tot kandidaatstelling.

(...)

Hoofdstuk 9 De toelating als lid van het Algemeen Bestuur

(...)

Artikel 61

1. Het Algemeen Bestuur onderzoekt de geloofsbrief en beslist of de benoemde als lid wordt toegelaten. Daarbij gaat het na, of de benoemde aan de vereisten voor het lidmaatschap voldoet en geen met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult, en beslist het omtrent de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrief of de verkiezing zelf rijzen.

2. Het onderzoek van de geloofsbrief strekt zich niet uit tot de geldigheid van de opgaven van de kandidaatstelling.

(...)

Artikel 69

1. Indien het Algemeen Bestuur besluit tot niet-toelating van één of meer leden wegens de ongeldigheid van de stemming geeft de voorzitter van het waterschap, terstond nadat het besluit onherroepelijk is geworden, daarvan onverwijld kennis aan het Dagelijks Bestuur.

2. Zo spoedig mogelijk nadat deze kennisgeving is ontvangen, vindt een nieuwe stemming plaats en wordt de uitslag van de verkiezing opnieuw vastgesteld. (...)

(...)

Op 21 juni 2004 heeft A zich door middel van een Opgave tot kandidaatstelling kandidaat gesteld voor het lidmaatschap van het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap, categorie gebouwd, district Noord.

Het stembureau van het Hoogheemraadschap heeft de kandidaatstelling van A onderzocht. Daarbij is gebleken dat van de dertien door A opgegeven ondersteuners vijf geen eigenaar waren van een gebouwde onroerende zaak en derhalve niet als ondersteuner konden worden meegeteld. A is bij brief van 28 juni 2004 in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen.

Op 30 juni 2004 heeft A een aanvullende lijst van vier ondersteuners ingediend, waarvan – naar vervolgens is gebleken – twee niet tot ondersteuning bevoegd bleken te zijn. In totaal bleven tien bevoegde ondersteuners over. Het stembureau heeft vervolgens op 2 juli 2004 vastgesteld dat de kandidatuur van A aan de voorwaarden voldeed.

Het stembureau heeft

VASTGESTELD

I. dat deze nieuwe feiten het stembureau noodzaken tot nader onderzoek van de opgaven van bovengenoemde kandidaten

II. dat op basis van dit onderzoek ter zitting is gebleken dat de opgaven niet zijn ondertekend door tenminste tien personen die bevoegd zijn tot kandidaatstelling

III. dat als de nu bekende feiten tijdens de zitting van 2 juli 2004 het stembureau bekend zouden zijn geweest, de opgaven op grond van artikel 23, sub c, van het Rijnlands Kiesreglement ongeldig zouden zijn verklaard

IV. dat het stembureau op grond van de artikelen 22, 23, 24 en 25 van het Rijnlands Kiesreglement niet is toegestaan de opgaven ongeldig te verklaren, nu de kandidaatstellingsfase van de verkiezingen reeds is afgesloten en de verkiezingsperiode op 25 september start

en

VERKLAART

V. aangifte te doen van vermoedelijke valsheid in geschrifte

VI. dit proces-verbaal ter openbare kennis te geven (...)

VII. opdracht te geven tot onderzoek naar de mogelijkheden om de toelating tot het algemene bestuur te blokkeren.

Bij het onderzoek is de commissie het volgende gebleken:

(...)

- Artikel 61, tweede lid, van het Kiesreglement Rijnland bepaalt weliswaar dat het onderzoek naar de geloofsbrief zich niet uitstrekt tot de geldigheid van de opgaven tot kandidaatstelling, maar dat neemt echter niet weg dat de verenigde vergadering, naar het oordeel van de commissie, acht dient te slaan op feiten en omstandigheden die nadien bekend zijn geworden en deze bij de besluitvorming over de toelating dient te betrekken

(...)

- Indien de informatie betreffende de ondersteuning van de kandidatuur van de heer A voor 2 juli 2004 aan het stembureau bekend was geweest, zou zijn opgave tot kandidaatstelling zonder twijfel ongeldig moeten zijn verklaard (artikel 23, onder c, Kiesreglement Rijnland).

- De heer A heeft derhalve zonder de aanwezigheid van voldoende rechtsgeldige ondersteuners aan de verkiezingen deelgenomen. Hij heeft daardoor willen en wetens inbreuk gemaakt op het democratisch beginsel dat alleen kandidaten, die aan de wettelijke vereisten (zie ook artikel 16 van het Kiesreglement Rijnland), verkiesbaar zijn.

- Het gevolg is geweest dat de verkiezingen een onregelmatig verloop hebben gekregen en de heer A dientengevolge, naar eerst achteraf moest worden vastgesteld, is gekozen zonder te beschikken over voldoende juiste handtekeningen.

(...)

2.1.4. Het stembureau heeft op 2 juli 2004 de kandidaatstelling van appellant goedgekeurd; tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend. Door aan de weigering appellant toe te laten ten grondslag te leggen dat diens kandidaatstelling ongeldig was, heeft de Verenigde Vergadering in strijd gehandeld met artikel 61, tweede lid, van het Kiesreglement. (...)

2.3.2. Ingevolge artikel 69 van het Kiesreglement vindt bij niet-toelating van één of meer leden wegens ongeldigheid van de stemming een nieuwe stemming plaats en wordt de uitslag van de verkiezing opnieuw vastgesteld. Deze nieuwe stemming vindt plaats op basis van dezelfde kandidatenlijsten als de eerste. Nu de ernstige risico’s voor verwarring en onzekerheid bij de kiesgerechtigden hun oorsprong vinden in hetgeen bekend is geworden omtrent de kandidaatstelling en bij enkele herstemming op basis van diezelfde kandidaatstelling zich derhalve vergelijkbare risico’s zullen voordoen, kan daarmee in dit geval niet worden volstaan. In dit bijzondere geval zullen in het Kiesdistrict Noord voor de categorie gebouwd nieuwe verkiezingen moeten worden gehouden. In dit kader zal ook de kandidaatstellingsprocedure (...) opnieuw moeten worden doorlopen.

(...)

Het geschil

Hoogheemraadschap vordert, bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis, veroordeling van A tot betaling aan hem van EUR 357.616,90, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 2 juni 2006 en de proceskosten (daaronder begrepen de kosten van de beslagleggingen), met bepaling dat over de proceskosten wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na het te wijzen vonnis.

A voert – samengevat – het volgende verweer.

Indien naar objectief recht vaststaat dat (her)verkiezingen moeten worden gehouden, mogen de kosten daarvan niet op een individuele burger worden verhaald. In dit geval staat naar objectief recht vast dat nieuwe verkiezingen moesten worden gehouden, nu de Afdeling dit ambtshalve had beslist.

De kandidaatstelling was onherroepelijk geldig verklaard. Vervolgens zijn er onregelmatigheden geconstateerd, die vóór de verkiezingen in de publiciteit zijn gebracht. Ondanks deze wetenschap heeft het Hoogheemraadschap de verkiezingen door laten gaan. Dit heeft tot verwarring geleid. De herverkiezingen zijn gelast omdat verwarring was ontstaan en er om die reden geen betrouwbare verkiezingen hadden plaatsgevonden, niet omdat A onjuist zou hebben gehandeld. Derhalve ontbreekt het causaal verband tussen het handelen van A en de gestelde schade, althans is sprake van eigen schuld aan de kant van het Hoogheemraadschap.

Tot slot betwist A de omvang van de gestelde schade.

De beoordeling

De kern van deze zaak is of het handelen van A als een onrechtmatige daad jegens het Hoogheemraadschap kan worden beschouwd en, zo ja, of A is gehouden de dientengevolge door het Hoogheemraadschap geleden schade te vergoeden.

Alvorens hierop kan worden beslist zal evenwel eerst de vraag moeten worden beantwoord of het Hoogheemraadschap langs privaatrechtelijke weg kosten verbonden aan de uitoefening van publieke taken op A kan verhalen.

Tegen deze achtergrond bezien, zijn in verband met de beantwoording van de hiervoor vermelde vraag de navolgende feiten en omstandigheden van belang.

(I) Het Kiesreglement bevat op het onderhavige punt geen regeling. Ook de Kieswet (die op zichzelf niet van toepassing is in deze zaak) voorziet niet in een antwoord op de vraag.

(II) Uit de parlementaire geschiedenis van het Kiesreglement en de Kieswet blijkt niet dat de wetgever zich bij de totstandkoming daarvan heeft gebogen over de vraag of een overheidslichaam bij geconstateerde verkiezingsfraude de gemaakte extra kosten mag verhalen op de veroorzaker.

(III) De aard van de taak en de aard van de kosten bieden geen (voldoende zwaarwegende) aanknopingspunten voor de conclusie dat verhaal langs publiekrechtelijke weg van kosten als de onderhavige is uitgesloten. Zo kan bijvoorbeeld niet worden aangenomen dat de mogelijkheid van kostenverhaal bij verkiezingsfraude een ongewenste drempel voor deelname aan verkiezingen zou kunnen opleveren.

(IV) Nu verhaal langs publiekrechtelijke weg niet is uitgesloten, is er geen belangrijke aanwijzing dat verhaal langs privaatrechtelijke weg is uitgesloten.

De conclusie op grond van het voorgaande is dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg niet neerkomt op een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling en derhalve in beginsel is toegestaan.

Ten aanzien van de stelling van het Hoogheemraadschap dat A onrechtmatig heeft gehandeld door fraude te plegen, wordt het volgende overwogen.

A heeft in zijn open brief (zie 2.10) aangegeven dat hij onjuist heeft gehandeld. Voorts heeft A tijdens de comparitie verklaard dat de handtekeningen van de ondersteuners op de kandidaatstellingslijst niet allemaal door de ondersteuners zijn gezet, maar door hemzelf. Hiermee staat vast dat A handtekeningen heeft vervalst.

Het handelen van A is in strijd met de wet. Immers, het valselijk opmaken of vervalsen van een geschrift (in dit geval de opgave tot kandidaatstelling) dat bestemd is tot bewijs van enig feit te dienen, is een strafbaar feit. De slotsom is dan ook dat A onrechtmatig jegens het Hoogheemraadschap heeft gehandeld.

Bij de beantwoording van de vraag of de geschonden norm strekt tot bescherming tegen schade zoals door het Hoogheemraadschap geleden, wordt het volgende overwogen.

Gelet op de aanspraak van kiesgerechtigden op eerlijke verkiezingen bij het uitoefenen van hun kiesrecht, dient het Hoogheemraadschap vanuit het oogpunt van democratische en integere bestuursvorming te waarborgen dat de verkiezingen betrouwbaar, regelmatig en rechtmatig verlopen. Daarbij is de opgave tot kandidaatstelling, op basis waarvan de kiesgerechtigden hun wil tot uitdrukking brengen, van groot belang.

Kandidaten voor een verkiezing als A zijn hiertegenover, gelet op de in de vorige alinea omschreven rol die het Hoogheemraadschap daarbij speelt, verplicht zich te onthouden van het vervalsen van opgaven tot kandidaatstelling zoals A heeft gedaan.

De door A geschonden norm strekt derhalve tot bescherming tegen de schade zoals het Hoogheemraadschap stelt geleden te hebben.

Bij de beoordeling van het causaal verband tussen enerzijds het onrechtmatig handelen van A en anderzijds de door het Hoogheemraadschap geleden schade, staat voorop dat dit verband wordt aangenomen indien het condicio-sine-qua-non-verband tussen onrechtmatige daad en schade komt vast te staan of, anders gezegd, komt vast te staan dat de door het Hoogheemraadschap geleden schade niet zou zijn ontstaan indien A niet onrechtmatig had gehandeld.

Naar uit de vaststaande feiten volgt werd het Hoogheemraadschap alleen door het onrechtmatig handelen van A genoodzaakt tot het treffen van bijzondere maatregelen in verband met de verkiezingen, die voor het Hoogheemraadschap schade tot gevolg hebben gehad, die zonder dat onrechtmatig handelen van A niet hadden behoeven te worden getroffen. Immers, wanneer het onrechtmatig handelen van A wordt weggedacht, was er geen reden geweest om dergelijke bijzondere maatregelen te treffen. Anders dan A meent, was ook de door hem gestelde verwarring bij de kiesgerechtigden niet ontstaan, indien hij geen fraude had gepleegd.

Gelet hierop wordt het condicio-sine-qua-non-verband tussen het onrechtmatig handelen van A en de schade aangenomen. Dit oordeel brengt mee dat A in beginsel aansprakelijk is voor de schade.

Dit betekent dat thans moet worden beoordeeld of en in hoeverre de gevorderde schadeposten voor toewijzing in aanmerking komen.

Het Hoogheemraadschap vordert een bedrag van EUR 44.547,90 in verband met door hem in de periode september en oktober 2004 extra gemaakte kosten. Het betreft:

a. kosten voor de advertenties genoemd onder 2.7 en 2.11,

b. extra kosten in verband met begeleiding van de verkiezingen,

c. extra kosten in verband met beantwoording van de telefoon en

d. extra kosten rechtsbijstand.

Daarnaast vordert het Hoogheemraadschap een bedrag van EUR 309.069,00 in verband met de herverkiezingen. Ter onderbouwing van deze vordering heeft het Hoogheemraadschap een overzicht in het geding gebracht van de gemaakte kosten, alsmede de onderliggende facturen. Eén van de facturen ad EUR 2.111,89 (het Hoogheemraadschap vordert een afgerond bedrag van EUR 2.112,00) heeft betrekking op advocaatkosten, gemaakt ter verkrijging van duidelijkheid over de vraag of de herverkiezingen voor één of voor drie zetels plaats dienden te vinden (zie 2.16).

A brengt hier het volgende tegenin. Alle kosten zijn nodeloos gemaakt. De advertenties hadden niet geplaatst hoeven te worden, omdat de kieslijsten onherroepelijk waren. Deze advertenties hebben juist geleid tot verwarring, hetgeen de kosten onder c heeft veroorzaakt. De kosten rechtsbijstand komen niet voor vergoeding in aanmerking omdat het Hoogheemraadschap zich ter zake onjuist heeft laten adviseren.

Ten aanzien van de kosten in verband met de herverkiezingen betwist A dat deze EUR 309.069,00 zouden bedragen.

Ten aanzien van de kosten gemaakt in de periode september en oktober 2004 wordt het volgende overwogen.

De openbare zitting (zie 2.8) is gehouden om de kiesgerechtigden te informeren over de door A gepleegde fraude. Gelet op het bepaalde in artikel 12 van het Kiesreglement, dienden tijdstip en plaats van de zitting ter openbare kennis te worden gebracht. De kosten voor de advertenties genoemd onder 2.7, die derhalve in dit verband noodzakelijk waren, dienen dus door A te worden vergoed.

Dit geldt ook voor de kosten van de advertenties genoemd onder 2.11, die immers zijn gemaakt om de kiesgerechtigden over de door A gepleegde fraude te informeren. Het verweer van A dat door de advertenties verwarring is ontstaan, kan niet ertoe leiden dat om die reden onvoldoende verband zou bestaan tussen het onrechtmatig handelen en deze extra kosten. Immers, deze verwarring is het gevolg geweest van het onrechtmatig handelen van A. Dit verweer van A komt hierna, bij de bespreking van het beroep op eigen schuld, nog nader aan de orde.

Ook het door het Hoogheemraadschap gevorderde zoals vermeld onder 4.8 onder a en b, komt, gelet op de onder 4.8.2 omschreven maatstaf, voor vergoeding in aanmerking.

Tenslotte is ook het verband tussen de gebeurtenis en de kosten voor de rechtsbijstand zodanig dat deze kosten A kunnen worden toegerekend. A heeft zijn in dit verband ingenomen stelling dat het Hoogheemraadschap zich ondeskundig heeft laten bijstaan onvoldoende concreet toegelicht, zodat hieraan zal worden voorbij gegaan.

A licht dit beroep op eigen schuld als volgt toe.

Het stembureau had beter en eerder onderzoek moeten doen naar de kandidaatstelling, mede gelet op het feit dat de door A overgelegde lijst met namen, adressen en handtekeningen in één en hetzelfde handschrift was geschreven.

De kandidaatstelling was onherroepelijk geldig verklaard en daar kon en mocht het Hoogheemraadschap niets meer aan doen. Het Hoogheemraadschap had de verkiezingen moeten annuleren.

Door advertenties te plaatsen en na de verkiezingen een onrechtmatig besluit te nemen, is verwarring ontstaan en zijn de verkiezingen ongeldig verklaard. Dit was niet gebeurd als het Hoogheemraadschap de juiste beslissing had genomen, namelijk het annuleren van de verkiezingen.

Het Hoogheemraadschap betwist dat sprake is van eigen schuld en stelt daartoe onder meer het volgende.

De taak van het stembureau om alle opgaven tot kandidaatstelling binnen vier dagen te controleren, betekent dat niet iedere ondersteuner ter controle persoonlijk kan worden benaderd. De omstandigheid dat de lijst van A in hetzelfde handschrift was opgesteld, zegt op zichzelf niets. Ook getypte lijsten kunnen worden ingeleverd.

Publiciteit omtrent de fraude was onvermijdelijk en het Hoogheemraadschap heeft het publiek naar beste kunnen geïnformeerd. Het was niet mogelijk, gelet op de zeer korte termijn die nog resteerde tot de verkiezingen, om het publiek verder te informeren. Het toevoegen van een informatiebiljet aan de verkiezingsstukken, die al in samengestelde pakketten gereed lagen voor verzending, was niet mogelijk.

Als de verkiezingen waren geannuleerd of uitgesteld, hadden alle stembiljetten opnieuw moeten worden gedrukt en hadden nieuwe pakketten voor de ruim 1,3 miljoen kiesgerechtigden moeten worden samengesteld. Dit zou naar schatting EUR 400.000,00 hebben gekost, en daarmee meer dan het houden van herverkiezingen voor één categorie in één district. Juist met zijn beslissing de verkiezingen door te laten gaan heeft het Hoogheemraadschap de schade dan ook zoveel mogelijk beperkt.

Het stembureau heeft de kandidaatstelling van A in juni 2004 onderzocht en daarbij is (tweemaal) gebleken dat niet alle ondersteuners bevoegd waren tot ondersteuning voor de desbetreffende categorie.

A wordt niet gevolgd in zijn stelling dat het stembureau was gehouden de kandidaatstelling van A verdergaand te onderzoeken. Immers, niet is gebleken dat er ten tijde van het door het stembureau verrichte onderzoek in juni 2004 voldoende serieuze aanwijzingen waren, die in redelijkheid ertoe hadden moeten leiden dat nader onderzoek naar mogelijk door A gepleegde fraude was geboden. De enkele omstandigheid dat de door A overgelegde lijst met namen, adressen en handtekeningen in hetzelfde handschrift was geschreven, leverde – naar het Hoogheemraadschap heeft aangevoerd – op zichzelf nog niet een dergelijke aanwijzing op. Dit betekent dat op deze grond geen eigen schuld van het Hoogheemraadschap kan worden aangenomen.

Het stembureau heeft een openbare zitting gehouden en er is publiciteit geweest rondom de kandidaatstelling van A. Het houden van een openbare zitting ter informatie van het publiek dient onder de gegeven omstandigheden aangemerkt te worden als een redelijke keuze. In het verlengde daarvan geldt hetzelfde voor de beslissing van het Hoogheemraadschap om op grond van artikel 12 van het Kiesreglement deze zitting ter openbare kennis te brengen.

Het Hoogheemraadschap heeft voldoende gemotiveerd toegelicht dat het verstrekken van meer informatie dan het Hoogheemraadschap feitelijk heeft gedaan, om te waarborgen dat alle kiesgerechtigden vóór het uitbrengen van hun stem op de hoogte waren van de fraude en de gevolgen daarvan, niet mogelijk was. Geoordeeld wordt dan ook dat het Hoogheemraadschap op dit punt aan zijn schadebeperkingplicht heeft voldaan.

De publiciteit die is gegeven aan de kwestie is een gevolg geweest van de door A gepleegde fraude en is dan ook een omstandigheid die aan hem dient te worden toegerekend. Ook in zoverre gaat het beroep op eigen schuld dus niet op.

Het stembureau heeft de kandidaatstelling onherroepelijk geldig verklaard. Dit brengt evenwel niet mee dat het Hoogheemraadschap niet kon en mocht optreden toen was gebleken van de door A gepleegde fraude. Uit het Kiesreglement volgt immers dat (het algemeen bestuur van) het Hoogheemraadschap kan besluiten één of meer leden niet toe te laten wegens ongeldigheid van de stemming.

Zoals ook de Afdeling heeft overwogen, was het standpunt van het Hoogheemraadschap om uit een oogpunt van integere democratische bestuursvoering betekenis te hechten aan de aanspraak van kiesgerechtigden om niet alsnog in het ongewisse te geraken omtrent de rechtmatigheid van de kandidatenlijst, in rechte houdbaar. Dat de verenigde vergadering heeft gekozen voor een maatregel die zich niet verdraagt met artikel 61 lid 2 van het Kiesreglement, in plaats van op grond van artikel 69 van het Kiesreglement tot een nieuwe stemming over te gaan, doet daaraan niet af. Dit betekent dat het beroep op eigen schuld ook in zoverre niet slaagt.

A zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van het Hoogheemraadschap worden begroot op:

- dagvaarding EUR 84,87

- vast recht 4.570,00

- salaris procureur 4.000,00 (2,0 punten × tarief EUR 2.000,00)

Totaal EUR 8.654,87

Zoals onweersproken gevorderd, zal worden bepaald dat over de proceskosten wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van de veertiende dag na dit vonnis.

De beslissing

De rechtbank