Rechtbank Amsterdam, 03-07-2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:3888, AMS 13/6350

Bij de beoordeling van het beroep ziet de rechtbank zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eisers procesbelang hebben bij een oordeel over de rechtmatigheid van de verleende vergunning, omdat het evenement al eind 2013 heeft plaatsgevonden.

Volgens vaste jurisprudentie kan het belang bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit waarbij een vergunning is afgegeven, het evenement al heeft plaatsgevonden en waarbij het conflict tussen partijen niet is opgelost en zich dreigt te herhalen, gelegen zijn in de omstandigheid dat een inhoudelijk oordeel van een rechterlijk college kan worden betrokken bij toekomstige vergunningaanvragen.

Omdat sprake is van een jaarlijkse Sinterklaasintocht lijkt van procesbelang sprake te zijn. Dit zou slechts anders zijn als zou blijken dat de toekomstige intocht zo anders zal worden, dat deze niet meer vergelijkbaar zal zijn met de intocht in 2013. In dat geval zouden eisers geen belang meer hebben bij een inhoudelijk oordeel van de rechtbank over hun beroep. Hoewel ter zitting is besproken dat wordt nagedacht over de Sinterklaasintocht in 2014, heeft dit volgens verweerder en vergunninghouder (nog) niet geleid tot een duidelijke en concrete andere invulling van dit evenement. Dat betekent dat eisers procesbelang hebben bij een uitspraak over de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Het beroep van eisers is in zoverre ontvankelijk.

Door de gemachtigde van eisers is beroep ingesteld namens eiser 1 en twintig andere personen. De rechtbank stelt vast dat van zes van deze twintig andere personen - te weten eisers 2, 3, 4, 5, 6 en 7 - de identiteit voor het verstrijken van de beroepstermijn bekend is gemaakt. Het beroep namens eiser 1 en deze zes personen is dan ook ontvankelijk. Eisers hebben voorts voldoende eigen belang om als belanghebbenden te worden aangemerkt, nu zij hebben gesteld door de vergunningverlening te worden geraakt in een fundamenteel recht.

Ten aanzien van de overige veertien personen is voor het verstrijken van de beroepstermijn niet kenbaar geworden wie dit zijn. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2825, kan de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers in het geheel niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. Daardoor zou voor deze personen de beroepstermijn worden verlengd, zonder dat sprake is van verschoningsgronden. De in artikel 8:1, in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb neergelegde regeling met betrekking tot de beroepstermijn brengt mee dat de identiteit van degene(n) namens wie beroep wordt ingesteld, voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn.

Dit betekent dat het beroep, voor zover het is ingediend namens veertien onbekend gebleven personen, niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Voor zover in het navolgende over eisers wordt gesproken, worden daarmee eisers 1 tot en met 7 bedoeld.

De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de overige door eisers hiervoor in overweging 4 genoemde bepalingen voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om de vergunning te weigeren op grond van strijd met de openbare orde. Eisers stellen in dit verband dat het openbare ordecriterium een doorslaggevende reden had moeten zijn om de vergunning niet of niet zonder nadere voorwaarden te verlenen, omdat ook volgens verweerder de geschiedenis van het Sinterklaasfeest tot racistische uitingen aanleiding kan geven.

Op grond van artikel 2:43, aanhef en onder a, van de APV - welke een uitwerking is van de bevoegdheid neergelegd in de Gemeentewet - kan de burgemeester de vergunning weigeren als naar zijn oordeel het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden.

Artikel 2:43 van de APV staat in hoofdstuk 2, “Orde en Veiligheid”. Het toetsingskader van de APV ziet dan ook op de belangen die in relatie staan tot orde en veiligheid. Uit de jurisprudentie vloeit voort dat andersoortig belangen geen zelfstandige grond kunnen vormen om de vergunning te weigeren. Andersoortige belangen kunnen alleen bij de beoordeling worden betrokken voor zover ze voldoende verweven zijn met de belangen die de betrokken regeling beoogt te beschermen (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2003, ECLI:NL:RVS:20013:LJN AF8028).

De rechtbank stelt vast dat de bepalingen waarop eisers zich hebben beroepen zien op het voorkomen van discriminatie en bescherming van het privéleven. De belangen die deze bepalingen beogen te beschermen, hebben naar het oordeel van de rechtbank geen of in ieder geval onvoldoende relatie met “orde” en “veiligheid”. Het gaat immers niet om preventie van ordeverstoring dan wel optreden daartegen. Deze belangen zijn dan ook niet zodanig verweven met de belangen die ten grondslag liggen aan de weigeringsgronden genoemd in artikel 2.43 van de APV, dat de enkele omstandigheid dat het beoogde gebruik van de vergunning zich niet zou verdragen met deze bepalingen, reden is om op grond van artikel 2.43 van de APV de vergunning te weigeren. Gelet op de limitatieve opsomming van weigeringsgronden, bestond er daarom geen “ruimte” voor verweerder om de vergunning op grond van de APV te weigeren. Nu het in dit geval gaat om de verlening van de vergunning en niet om de intrekking daarvan, gaat de rechtbank voorbij aan hetgeen eisers hebben aangevoerd ten aanzien van artikel 1.7 van de APV, dat betrekking heeft op wijziging of intrekking van vergunningen. In zoverre slaagt het beroep niet.

Eisers hebben zich beroepen op artikel 1 van de Grondwet en gesteld dat bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de gevoelens van zwarte mensen die last hebben van het verschijnsel Zwarte Piet. De haat zaaiende en kwetsende uitlatingen in het openbaar zijn discriminerend, aldus eisers.

Verweerder heeft in dit verband gesteld dat geen sprake is van ongelijke behandeling als bedoeld in artikel 1 van de Grondwet. Het evenement is voor iedereen toegankelijk. Verweerder is van mening dat tegenover de gevoelens van eisers ook andere opvattingen ten aanzien van de figuur van Zwarte Piet moeten worden gezet.

Artikel 1 van de Grondwet bepaalt dat allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of welke grond dan ook is niet toegestaan. Een besluit van een overheidsorgaan mag niet in strijd zijn met artikel 1 van de Grondwet. Daarom ziet de rechtbank aanleiding het bestreden besluit te toetsen aan deze bepaling.

Tussen partijen is niet in geschil dat de bepalingen van de Gemeentewet en de APV, waarop het bestreden besluit is gebaseerd, op zichzelf niet in strijd zijn met het discriminatieverbod, neergelegd in artikel 1 van de Grondwet. De rechtbank vat het betoog van eisers aldus op, dat een groep van de bevolking, te weten de zwarte mensen, gekwetst wordt door het negatieve beeld van de zwarte mensen dat tijdens het vergunde evenement in het openbaar wordt geuit en neergezet door het verschijnsel Zwarte Piet. Door bij de vergunningverlening hiermee geen rekening te houden, zouden de zwarte mensen ongelijk worden behandeld ten opzichte van de witte mensen.

De rechtbank overweegt allereerst dat voor zover eisers hebben gesteld te zijn gekwetst door het vergunde evenement, dit op zichzelf geen strijd met artikel 1 van de Grondwet oplevert. Om van discriminatie als bedoeld in dit artikel te kunnen spreken, moet sprake zijn van een ongelijke behandeling als gevolg van een onderscheid dat is gemaakt naar, bijvoorbeeld, ras. Met het enkele gekwetst zijn, is geen sprake van een ongelijke behandeling. Dat betekent niet dat deze stelling van eisers geen verdere bespreking behoeft. De rechtbank zal bij de toetsing van de vergunning aan artikel 8 van het EVRM nader ingaan op deze stelling van eisers.

Voor zover eisers hebben gesteld ongelijk te zijn behandeld doordat met het verlenen van de vergunning geen rekening is gehouden met de zwarte mens, overweegt de rechtbank het volgende. In situaties zoals de onderhavige, waarbij gesteld wordt dat sprake is van een negatieve stereotypering van een groep mensen is, afhankelijk van de omstandigheden, niet uitgesloten dat sprake is van schending van het discriminatieverbod. In dit geval is naar het oordeel van de rechtbank echter niet gebleken dat de uitvoering van het evenement tot verschil van behandeling van bepaalde groepen mensen heeft geleid, meer specifiek een verschil van behandeling van mensen gebaseerd op onderscheid naar ras. Eisers hebben ook geen bewijs geleverd van hun stelling dat het vergunde evenement in 2013 heeft geleid tot ongelijke behandeling als bedoeld in artikel 1 van de Grondwet. Dat geen rekening met hun gevoelens zou zijn gehouden, is daarvoor onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.

Eisers hebben aangevoerd dat artikel 20 van het VWEU in de weg staat aan het verlenen van de vergunning. In dat verband hebben zij verwezen naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 8 maart 2011, C-34/09, inzake Zambrano en van 15 november 2011, C-256/11, inzake Dereci e.a. Volgens eisers wordt hen vanwege de racistische uitlatingen het effectieve genot ontzegd van de belangrijkste aan de status van de Unie ontleende rechten. Eisers hebben de rechtbank verzocht om aan het HvJ EU de prejudiciële vraag te stellen of de nuttige werking van het Unieburgerschap, als bedoeld in artikel 20 van de VWEU, met zich brengt dat het fenomeen van Zwarte Piet in de weg staat aan het effectieve genot van de aan de Unie ontleende rechten van eisers.

Artikel 20 van het VWEU ziet op het burgerschap van de Europese Unie. Het HvJ EU heeft in het arrest Zambrano bepaald dat artikel 20 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, ten laste heeft, het recht van verblijf ontzegt in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten, en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert, aangezien dergelijke beslissingen de betrokken kinderen het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten ontzeggen. In het arrest Dereci heeft het HvJ EU bepaald dat het recht van de Unie en meer bepaald de bepalingen inzake het burgerschap van de Unie, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat een lidstaat een staatsburger van een derde land het verblijf op zijn grondgebied ontzegt, terwijl deze staatsburger wil verblijven met een lid van zijn familie dat burger van de Unie is, dat verblijft in die lidstaat, waarvan het de nationaliteit bezit, en dat nimmer gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer, mits een dergelijke ontzegging niet mee brengt dat de burger van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten. Uit de arresten volgt dat hiervan sprake is, indien de burger van de Unie als gevolg van het weigeren van arbeidsvergunning dan wel de verblijfsvergunning aan de staatsburger van het derde land, verplicht wordt het grondgebied van de Unie te verlaten.

In overweging 42 van het arrest Zambrano staat dat artikel 20 VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die tot gevolg hebben dat burgers van de Unie het effectieve genot wordt ontzegd van de belangrijkste aan hun status van burger van de Unie ontleende rechten. Het verlenen van een vergunning kan als zo’n maatregel worden beschouwd. Daarom ziet de rechtbank aanleiding om aan artikel 20 van het VWEU te toetsen.

De rechtbank begrijpt het beroep van eisers op deze bepaling zo, dat eisers menen dat zij als gevolg van discriminatie het verblijf van eisers in de Europese Unie onmogelijk wordt gemaakt. Eisers hebben de rechtbank niet duidelijk kunnen maken waarom zij als gevolg van het verlenen van de vergunning voor de intocht feitelijk worden verplicht niet alleen het grondgebied van Nederland, maar ook dat van de Unie als geheel te verlaten. Van strijd met artikel 20 van het VWEU is om die reden al geen sprake. Het beroep op deze bepaling slaagt dan ook niet. Nu over dit oordeel bij de rechtbank geen twijfel bestaat, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan het Hof prejudiciële vragen hierover te stellen.

Eisers hebben voorts een beroep gedaan op artikel 3 van het EVRM. Dit artikel bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan een onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Omdat handelen in strijd met deze bepaling absoluut is verboden, mag verlening van de vergunning voor de intocht hiermee niet in strijd zijn. Daarom dient de rechtbank het bestreden besluit aan artikel 3 van het EVRM te toetsen.

De rechtbank overweegt dat onder omstandigheden discriminatie als een vernederende behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM kan worden aangemerkt, mits deze omstandigheden voldoende ernstig zijn. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet onderbouwd dat in dit geval de grens wordt overschreden die nodig is om een schending van artikel 3 van het EVRM aan te nemen. Deze beroepsgrond faalt.

Eisers hebben verder betoogd dat met de verlening van de vergunning voor de Sinterklaasintocht een inbreuk wordt gemaakt op hun privéleven omdat de figuur van Zwarte Piet een negatief stereotype is van zwarte mensen. Zij hebben in dat verband een beroep gedaan op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 15 maart 2012, geregistreerd onder zaaknummers 4149/04 en 41029/04 inzake Aksu tegen Turkije (hierna: het arrest Aksu tegen Turkije).

Op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven. Op grond van het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

De rechtbank overweegt dat artikel 8 van het EVRM de burger beschermt tegen willekeurige inmenging in het privéleven door de overheid. Op grond van deze bepaling kan ook de verplichting op de overheid rusten om maatregelen te nemen die erop gericht zijn om het respect voor het privéleven te garanderen, ook als het gaat om zaken die privépersonen onderling regelen (zie overweging 59 van het arrest Aksu tegen Turkije). In dit geval organiseert de Stichting Sint-Nicolaas Intocht Amsterdam de intocht. Zij kan dit echter niet doen, zonder dat verweerder daarvoor een vergunning heeft verleend. Verweerder heeft de bevoegdheid om de vergunning te verlenen, maar kan daaraan ook voorwaarden verbinden. In het licht van het arrest Aksu tegen Turkije is de rechtbank van oordeel dat bij de vergunningverlening aan artikel 8 van het EVRM dient te worden getoetst.

Uit het arrest Aksu tegen Turkije blijkt ook dat degene die zich wil beroepen op het EVRM persoonlijk moet worden geraakt door de betreffende maatregel (overwegingen 50 en 51 van het arrest). In dit geval is een aantal van de eisers blank. Deze eisers komen op tegen de negatieve stereotypering van zwarte medeburgers als gevolg van de figuur van Zwarte Piet. Zij worden hierdoor echter niet direct persoonlijk geraakt, zodat zij in dit geval niet een beroep kunnen doen op artikel 8 van het EVRM. Uit hetgeen de zwarte eisers in bezwaar en beroep naar voren hebben gebracht, maakt de rechtbank op dat zij zich door het fenomeen Zwarte Piet gedurende de intocht, gediscrimineerd voelen, in die zin dat zij zich minder waard voelen dan de witte mens. Ze voeren aan dat door Zwarte Piet als knecht van Sinterklaas in de intocht op te laten treden, het slavernijverleden van de zwarte mensen wordt benadrukt. Eisers ervaren dat als belediging van hun ras in zijn algemeenheid en van zichzelf als zwart mens in het bijzonder. Enkele eisers hebben daarbij nog gewezen op de negatieve impact die het fenomeen Zwarte Piet al sinds hun kindertijd op hen heeft. Van kinds af aan worden zij als zwart mens geassocieerd met Zwarte Piet. Gelet hierop, komt de rechtbank tot de conclusie dat de zwarte eisers persoonlijk geraakt worden door het fenomeen Zwarte Piet in de intocht. Daarom zal de rechtbank ten aanzien van de zwarte eisers onderzoeken of met het verlenen van de vergunning voor de intocht een inbreuk wordt gemaakt op hun privéleven.

Verweerder heeft in het verweerschrift gereageerd op het beroep van eisers op artikel 8 van het EVRM. Verweerder heeft aangevoerd dat de zaak Aksu tegen Turkije een ander feitencomplex kent. Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de verlening van de vergunning niet inhoudelijk aan artikel 8 van het EVRM getoetst. De opmerking van verweerder dat het College voor de Rechten van de Mens niet vindt dat Zwarte Piet een racistisch stereotype is, maar dat het college slechts pleit voor een maatschappelijke discussie, berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste lezing van de betreffende e-mails. De rechtbank verwijst in dit verband naar hetgeen hierna in rechtsoverweging 15.10.1 wordt overwogen. Gelet op het arrest Aksu tegen Turkije en de stukken die zich in het dossier bevinden, bestond er naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding voor verweerder om te beoordelen of verlening van de vergunning in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Nu verweerder dit niet heeft gedaan, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet met de daartoe vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd.. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijdigheid met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

In het kader van de finale geschillenbeslechting zal de rechtbank onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten of dat zij zelf in de zaak kan voorzien.

De rechtbank stelt vast dat over de figuur van Zwarte Piet in de aanvraag noch in de vergunning iets staat vermeld. Het gangbare uiterlijk van Zwarte Piet is dat hij dikke rode lippen heeft, zwart kroeshaar en ringoorbellen. Hij spreekt gebroken Nederlands. Hij vervult de rol van knecht. De vergunning staat er niet aan in de weg dat een Zwarte Piet met dit uiterlijk en deze rol deel uitmaakt van de intocht.

De rechtbank zal allereerst, uitgaande van de zich in het dossier bevinden stukken, beoordelen of het fenomeen Zwarte Piet, zoals geschetst in overweging 15.8, leidt tot een negatieve stereotypering van de groep van zwarte mensen. Indien dat het geval is, zal de rechtbank vervolgens beoordelen of het negatieve effect daarvan op zwarte mensen zodanig is, dat dit een inbreuk maakt op het privéleven van eisers.

Niet elk effect van negatieve stereotypering leidt echter tot het oordeel dat een inbreuk wordt gemaakt op het privéleven. Het effect van de negatieve stereotypering moet een zekere mate van ernst hebben. De rechtbank verwijst in dat verband naar het arrest van het EHRM van 9 april 2009 inzake A. tegen Noorwegen, nr. 28070/06. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het effect van de negatieve stereotypering in dit geval een zekere mate van ernst. Vast staat weliswaar dat de intocht in Amsterdam maar een beperkt onderdeel is van de totale Sinterklaastraditie. Dit onderdeel vindt echter elk jaar plaats en trekt vele bezoekers. Bovendien vormt het in Amsterdam de start van de verdere Sinterklaasviering, die enkele weken in beslag neemt. Zwarte Piet maakt die gehele periode een niet te missen onderdeel uit van het dagelijks leven binnen de Nederlandse samenleving. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank dan ook tot het oordeel dat verlening van de bestreden vergunning, waarbij niets is geregeld omtrent Zwarte Piet, tot een inbreuk leidt op het privéleven van eisers.

Dit betekent niet dat verweerder de vergunning zonder meer had moeten weigeren. In het geval van een inbreuk dient te worden beoordeeld of deze gerechtvaardigd is. Daarbij dient een belangenafweging plaats te vinden. Uit vaste jurisprudentie volgt dat bij de belangenafweging in het kader van het door artikel 8 van het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het privéleven een "fair balance" moet worden gevonden tussen het belang van de eisende partij en het Nederlands algemeen belang anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. Omdat verweerder bij het maken van de belangenafweging een zekere beoordelingsruimte heeft, is het primair aan verweerder om deze afweging te maken. De rechtbank mag op dat punt dus in eerste instantie niet een eigen oordeel geven. De rechtbank stelt vast dat verweerder, in het bestreden besluit, noch in het verweerschrift noch ter zitting een dergelijke belangenafweging heeft gemaakt. De afweging die verweerder heeft gemaakt, zoals vermeld in overweging 5, volstaat in dat verband niet. Dit is niet een volledige afweging zoals bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Verweerder heeft bij deze afweging immers niet betrokken dat met het verlenen van de vergunning een inbreuk wordt gemaakt op het privéleven van de zwarte eisers. Daarom bestaat er geen grond om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten dan wel om zelf in de zaak te voorzien.

Hoewel in het kader van de finale geschillenbeslechting het toepassen van een bestuurlijke lus tot de mogelijkheden behoort, acht de rechtbank toepassing daarvan in dit geval, na afweging van de belangen, niet opportuun. Bij de bestuurlijke lus komt de rechtbank weliswaar sneller tot een uitspraak over het gehele geschil, maar het belemmert partijen in de tussentijd om zich in deze principiële zaak tot de hoger beroepsrechter te wenden. Bovendien vond ten tijde van de behandeling ter zitting nog overleg plaats over de vormgeving van de intocht in 2014. Deze uitspraak zou aanleiding kunnen zijn voor verdergaand overleg op dit punt. De tijdsdruk van een bestuurlijke lus, zou deze mogelijkheid kunnen doorkruisen.