Rechtbank Amsterdam, 27-06-2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:5469, C/13/665719 / KG ZA 19-481

De Stichting is verantwoordelijk voor de inschakeling van bergingsbedrijven bij de melding voor incidenten met personenvoertuigen op de Nederlandse wegen. Zij doet dit via het Landelijk Centraal Meldpunt (LCM) dat alle incidentmeldingen van politie, Rijkswaterstaat, ANWB en alarmcentrales afhandelt.

Het LCM heeft opdracht om onmiddellijk na registratie van een incidentmelding de door de Stichting voor de locatie gecontracteerde berger in te schakelen, zodat het betrokken voertuig zo snel mogelijk kan worden afgevoerd.

Op 2 juli 2018 heeft de Stichting een Europese openbare aanbestedingsprocedure uitgeschreven voor de exploitatie van het LCM in de periode 2019 – 2024. In het Gunningsreglement met 26 bijlagen zijn de criteria en regels daarvoor bepaald. In paragraaf 4.4. van het Gunningsreglement staat dat de gunning van de exploitatieovereenkomst (opdracht) plaatsvindt aan de inschrijver met de economisch meest voordelige aanbieding. In paragraaf 4.5 staat dat aan deze inschrijver eerst een voornemen tot gunning bekend wordt gemaakt en dat dit voornemen wordt omgezet in een definitieve gunning als hij de door de Stichting ontworpen praktijk- en systeemtest met succes doorloopt. Bij een negatief testresultaat wordt een voorgenomen gunningsbesluit genomen ten gunste van de aanbieder die het op één na hoogste aantal punten heeft bereikt. In paragraaf 4.5 staat over deze test, voor zover van belang, het volgende:

De geselecteerde aanbieder krijgt vijf maanden de tijd om de voor het uitvoeren van deze test vereiste voorbereidingen te treffen: het opleiden van medewerkers die aan de test deelnemen, het geschikt maken van zijn alarmcentralesysteem voor het verwerken van IM- en OWN-meldingen en het realiseren van de vereiste koppelingen met het AIM en met EMI (VZR: zie hierna onder 2.6 en 2.7).

In bijlage 26 van het Gunningsreglement is het Testprotocol voor de praktijk- en systeemtest opgenomen.

In paragraaf 6 “Eisen aan de door de aanbieder in de test toe te passen systemen”

staat, voor zover van belang het volgende:

Aan het alarmcentralesysteem van de aanbieder worden bij de uitvoering van de test de volgende eisen gesteld”:

(...)

 geautomatiseerde bepaling van starttijd IM-melding op basis van informatie uit telefooncentrale en EMI

(...)

In paragraaf 7 word een achttal criteria vermeld waaraan de testresultaten worden getoetst. De inschrijver slaagt voor de test als de testresultaten aan alle gestelde restcriteria voldoen.

In deze paragraaf staat, voor zover van belang, het volgende:

Elke inschrijver kan zelf bepalen op welke wijze het meldingsproces, alarmcentralesysteem, telefoonsysteem en de overige relevante systemen worden ingericht. De beoordeling van de testresultaten is alleen gebaseerd op de toetsing van die resultaten aan de voor de test geformuleerde criteria. Dat houdt in dat op basis van vastlegging van informatie in het AIM en EMI en middels handmatig registratie door controleurs (zoals tijdstip telefonische doorgifte melding naar berger en alarmcentrale) wordt vastgesteld of processen en systemen voldoen aan de gestelde eisen.

In paragraaf 4.5 staat dat als een eerste test geen resultaat oplevert dat voldoet aan de gestelde normen, de geselecteerde aanbieder na twee weken een tweede kans krijgt om een testresultaat te realiseren dat aan de normen voldoet. Bij een positief testresultaat dat aan de criteria voldoet, wordt het gunningsbesluit definitief. Bij een negatief resultaat wordt de opdracht voorlopig gegund aan de inschrijver die als tweede is geëindigd.

In paragraaf 4.6 staat dat de Stichting de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de gunningsprocedure in handen heeft gegeven aan de voor dat doel ingerichte Tenderboard.

De opdracht door het LCM aan de bergers om het voertuig te bergen wordt door gedaan door een elektronisch bericht via het Elektronisch Meldsysteem Incident Management (EMI). De berger krijgt via een app een push-notificatie van de opdracht (met gegevens) die de berger via een acceptatieknop kan accepteren.

Als de berger de knop niet binnen 45 seconden indrukt, wordt automatisch een telefoongesprek gestart door LCM met de berger. In dat gesprek wordt de opdracht alsnog telefonisch doorgegeven aan de berger. Dit gebeurt bij 10% van het totale aantal meldingen omdat minimaal 90% van de meldingen via het EMI moeten worden geaccepteerd.

De Stichting heeft een systeem voor de automatische berekening van de aanrijdtijd voor iedere berging, het zogeheten Aanrijdtijdensysteem Incident Management (AIM). Het LCM is verantwoordelijk voor het technisch en functioneel beheer van het AIM, waarmee automatisch wordt berekend en gerapporteerd wat de aanrijdtijd van de berger is voor een melding. Deze aanrijdtijd is het belangrijkste criterium op basis waarvan de prestatie van bergers wordt afgemeten.

Het moment waarop de aanrijdtijd begint te lopen, wordt aan het AIM doorgegeven op basis van informatie ontleend aan de LCM applicatie. In paragraaf 3.5.2 van het Gunningsreglement staat dat voor meldingen die de berger via het EMI bereiken, de starttijd wordt bepaald door het moment waarop de melding wordt geopend, plus 15 seconden leestijd.

In geval de opdracht telefonisch wordt doorgegeven aan de berger (omdat hij niet op de melding heeft gereageerd), geldt het moment van het beëindigen van dat gesprek als startmoment. In paragraaf 3.5.2 staat, voor zover van belang, het volgende:

(...) Het moment waarop de berger de opdracht heeft ontvangen geldt als het starttijdstip van de door het AIM te berekenen aanrijdtijd. De automatische registratie van dit tijdstip voor iedere ontvangen melding vereist dat een koppeling bestaat tussen het alarmcentralesysteem van het LCM en de door het LCM gebruikte telefooncentrale. Die koppeling moet zodanig zijn ingericht dat voor iedere melding het moment van beëindiging van het telefoongesprek met de in te schakelen berger automatisch in het alarmcentralesysteem van de exploitant van het LCM wordt vastgelegd. Het moment van beëindiging van het gesprek geldt als de het moment waarop de meting van de aanrijdtijd dient te beginnen. Dit tijdstip moet door het alarmcentralesysteem van de exploitant van het LCM automatisch worden doorgegeven aan het AIM als de “starttijd” van de melding. (...)

In Bijlage 5 “Protocol voor het berichtenverkeer met het AIM” staat onder 1:

(...) Voor de communicatie met het AIM is het nodig dat de volgende functionaliteit aanwezig is binnen de IT-infrastructuur van de inschrijver:

1. Er is een koppeling tussen het alarmcentralesysteem en de telefooncentrale van de aanbieder die ervoor zorgt dat voor elke telefonisch verstrekte opdracht de correcte starttijd wordt gelogd voor de berekening van de aanrijdtijd door het AIM. De starttijd is het moment waarop het telefoongesprek waarin opdracht wordt verleend aan de berger wordt beëindigd door het verbreken van de verbinding. De gelogde starttijd mag niet meer dan tien seconden verschillen van het moment waarop de verbinding met de betrokken berger is verbroken. (...)

Op dinsdagmiddag 12 maart 2019 om 13.30 uur, anderhalve dag voordat de tweede praktijk- en systeemtest zou plaatsvinden, heeft Tenderboard, voor zover van belang, het volgende aan CED bericht:

(...) Ons is gebleken en u heeft ons bevestigd dat de door CED Nederland (“CED”) afgelegde Systeem- en Praktijktest LCM van 26 en 27 februari jongstleden is uitgevoerd met een systeem waarin de starttijd van telefonisch doorgegeven IM-meldingen niet wordt bepaald op basis van een geautomatiseerde procedure, maar door middel van handmatige interventie van alarmcentralemedewerkers. Daarmee wordt niet voldaan aan één van de eisen die in paragraaf 6 van het Testprotocol aan het te testen systeem zijn gesteld. Het gaat hier om één van de centrale bouwstenen van de IT-infrastructuur van het LCM. Wij verwijzen ter zake naar paragraaf 3.5.2 van het Gunningsreglement en naar passages in de paragrafen 2 en 3 van het Testprotocol.

Wij wijzen u er op dat in de tweede test die op 14 maart plaatsvindt wel aan deze basiseis dient te worden voldaan. (...)

In een e-mail van 12 maart 2019 om 22.00 uur met een reactie van CED op voormelde e-mail van de Stichting staat, voor zover van belang, het volgende:

(...) Vanuit deze samenwerking is op 11 maart jl. geconstateerd dat onze huidige procedure m.b.t. het bepalen van de starttijd van telefonisch doorgegeven IM-meldingen nog niet volledig aansluit op de gestelde vereisten.

Deze kwestie is niet eerder door partijen onderkend en is tevens niet al beperking aan het licht gekomen tijdens de afgelegde ‘Systeem- en praktijktest LCM’ van 26 en 27 februari jl. Het mag duidelijk zijn dat in alle redelijkheid niet van SOS International kan worden verlangd dat dit binnen één werkdag voor de test op 14 maart aanstaande volledig technisch is opgelost.

Daarnaast is de bevinding (het niet voldoen aan criterium 7) die tijdens de afgelegde ‘Systeem- en praktijktest LCM’ is geconstateerd, veroorzaakt door een andere kwestie. Wij verwachten dan ook dat de test op 14 maart aanstaande wordt uitgevoerd op basis van de hierover gemaakt afspraken en dat deze zich beperkt tot criterium 7.

Wij willen benadrukken dat de LCM-applicatie wel degelijk de functionaliteit bevat om de starttijd van IM-meldingen te baseren op basis van informatie uit de telefooncentrale (wanneer dit van toepassing is). Vanuit de directie en de Raad van Bestuur van SOS International onderschrijven we dat een correcte opvolging hieraan wordt gegeven en het geconstateerde ruim voor livegang,

uiterlijk 30 april 2019, overeenkomstig de vereisten van het Gunningsreglement en het Testprotocol opgelost zal zijn. (...)

In een e-mail van 13 maart 2019 te 21.11 uur met een reactie van de Stichting op voormelde e-mail van CED staat, voor zover van belang, het volgende:

(...) Uw reactie gaat voorbij aan het feit dat het testprotocol ondubbelzinnig stelt dat sprake moet zijn van “geautomatiseerde bepaling van starttijd IM-melding op basis van informatie uit de telefooncentrale en EMI”. Dat van geautomatiseerde bepaling van de starttijd van telefonisch doorgeven meldingen geen sprake is, is in de test op 26 en 27 februari niet aan het licht gekomen omdat CED deze tekortkoming door middel van handmatige interventies aan haar kant heeft gemaskeerd.

CED kon op basis van de aanbestedingsdocumenten weten dat aan deze eis moest worden voldaan, niet alleen na inwerkingtreding van de Exploitatie-overeenkomst LCM 2019 – 2024, maar ook op het moment van uitvoering van de test. Dat betekent dat CED niet één werkdag, maar maanden de tijd heeft gehad om aan de eis te voldoen. Daar komt bij dat de Stichting IMN niet vrij is om af te wijken van de in de aanbestedingsdocumenten beschreven eisen en procedure. Daarmee zou zij de belangen van de andere deelnemers van de aanbesteding schaden.

Het is juist dat de test van criterium zeven zich niet specifiek richt op de manier waarop de starttijd wordt bepaald. De starttijd speelt in deze test echter wel een centrale rol. (...)

Tegen deze achtergrond vernemen we graag van u of CED bereid is om de op 14 maart geplande test zodanig uit te voeren dat door de Stichting IMN kan worden vastgesteld of sprake is van automatische registratie van de starttijd van telefonische doorgegeven meldingen. (...) Dit zal gebeuren door inschakeling van een EDP auditor, die tijdens en zo nodig na afloop van de test ten kantore van CED waarnemingen zal verrichten. (...)

Als CED niet bereid is om aan de test met deze opzet mee te werken , dan heeft de Stichting IMN geen andere keuze dan vast te stellen dat CED de test niet met goed gevolg heeft afgelegd. (...)

In een e-mail van 13 maart 2019 heeft CED op de onder 2.14 vermelde e-mail gereageerd en in overleg met de interne auditfunctie en juridische afdeling meegedeeld dat zij tijdens de praktijk- en systeemtest niets heeft gemaskeerd en dat zij betwist dat zij niet zou voldoen aan de door de Stichting gestelde eisen.

Verder is zij in de e-mail onder protest ermee akkoord gegaan dat, in afwijking van de aanbestedingsstukken, door een EDP-auditor wordt vastgesteld of sprake is van automatische registratie van de starttijd van de telefonisch doorgegeven meldingen.

In het onderzoeksrapport van 15 maart 2019 van EDP-auditor EY wordt in het onderzoek naar de registratie van de starttijd bij telefonische meldingen, voor zover van belang, geconcludeerd:

De starttijd van een telefonisch doorgegeven melding wordt niet bepaald door informatie uit het call log van uitgaande telefonische meldingen, maar op basis van het moment dat een alarmcentrale medewerker in de LCM-applicatie de knop “telefoongesprek beëindigen” indrukt. (...)