Rechtbank Amsterdam, 18-06-2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:5753, C/13/766763 / KG ZA 25-221

De gemeente heeft sinds medio jaren ’90 het voornemen te komen tot een herontwikkeling van het Food Center Amsterdam (hierna: FCA). Het FCA betreft een bedrijventerrein voor buik- servicebedrijven (voedselgroothandel) van circa 24 hectare, gelegen tussen de Jan van Galenstraat en de Haarlemmerweg. De grond is eigendom van de Gemeente. Op het FCA zijn momenteel circa 45 bedrijven (groothandels) gevestigd.

Op eveneens 18 februari 2010 heeft (de gemeenteraad van) de Gemeente een besluit genomen met betrekking tot de aanbestedingsopgave en het proces voor de herstructurering van het FCA.

De aanbestedingsprocedure heeft verschillende fases gekend, namelijk: (i) de selectiefase, (i) de consultatiefase, (iii) de dialoogfase en (iv) de gunningsfase.

Op 6 juni 2012 heeft de Gemeente de Leidraad Definitieve Inschrijving gepubliceerd op basis waarvan gegadigden worden gevraagd om hun definitieve inschrijving in te dienen. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) 3.1. Deze Leidraad Definitieve Inschrijving geldt in aanvulling op het bepaalde in de Selectieleidraad, de Consultatieleidraad en de Leidraad Eerste Inschrijving. Ingeval van tegenstrijdigheden geldt het bepaalde in de Leidraad Definitieve Inschrijving.(...)5.2. In geval van tegenstrijdigheden tussen definities geldt de navolgende volgorde van voorrang:a. Definitieve REOK gaat boven Leidraad Definitieve Inschrijving;(...)IV. MINIMUMEISEN DEFINITIEVE INSCHRIJVING(...)

De Definitieve Inschrijving dient betrekking te hebben op het gehele Plangebied. Het Plangebied dient integraal te worden herontwikkeld tot één gebied bestaande uit drie componenten:

a. Een nieuw Food Center;

b. Een voor een ieder openbaar toegankelijk deel;

c. De Centrale Markthal. (...) 27.4. De Definitieve Inschrijving dient te voorzien in minimaal 95.000 m2 B.V.O. bedrijfs- en ondersteunende ruimte (mede omvattende het niet openbare deel van de Centrale Markthal), exclusief parkeerplaatsen op één aaneengesloten en afgesloten Food Center. 27.5. Het Food Center dient te worden ingevuld met uitsluitend Buikbedrijven en Servicebedrijven. (...)”

Als bijlage bij de Leidraad Definitieve Inschrijving is gevoegd een nieuwe versie van de REOK van 6 juni 2012. Daarin staat (met onderstreping door vzr.) voor zover hier van belang het volgende:“(...) 25. Erfpachtuitgifte

De Gemeente geeft alle ondergrond van al het in het Plangebied nieuw te realiseren Vastgoed met aanhorigheden in erfpacht uit aan de Opdrachtnemer dan wel aan de door de Opdrachtnemer aangewezen derde(n) . De uitgifte in erfpacht betreft zowel de percelen op het Food Center als het niet afgesloten gedeelte van het Plangebied. Het Openbaar gebied, de Besloten buitenruimte en de ondergrond van de Brede School worden niet in erfpacht uitgegeven, maar blijven / komen in volle eigendom van de Gemeente. (...)”

Op 10 juli 2012 heeft de Gemeente een Nota van Inlichtingen (NvI) gepubliceerd. Na het publiceren van de NvI is een aantal wijzigingen doorgevoerd in de tekst van de REOK. Vervolgens is op 23 juli 2012 een gewijzigde versie van de REOK gepubliceerd. Voor zover hier van belang geldt dat artikel 25 in die versie (met onderstreping door vrz.) als volgt is gewijzigd:“(...) 25. Erfpachtuitgifte

De Gemeente geeft alle ondergrond van al het in het Plangebied nieuw te realiseren Vastgoed met aanhorigheden in erfpacht uit aan de door de Opdrachtnemer aan te wijzen partij . De uitgifte in erfpacht betreft zowel de percelen op het Food Center als het niet afgesloten gedeelte van het Plangebied. Het Openbaar gebied, de Besloten buitenruimte en de ondergrond van de Brede School worden niet in erfpacht uitgegeven, maar blijven / komen in volle eigendom van de Gemeente.”

Vervolgens hebben er twee extra dialoogrondes plaatsgevonden, waarna de Gemeente op 19 november 2012 aan de gegadigden een brief met uitnodiging tot definitieve inschrijving FCA verstuurd. Daarbij is een herziene definitieve versie van de REOK van 19 november 2012 als bijlage gevoegd. Artikel 25.1 is daarin ten opzichte van de versie van 23 juli 2012 niet gewijzigd. In de uitnodigingsbrief staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) Op de indiening van de Definitieve Inschrijving zijn de condities van toepassing zoals opgenomen in de Leidraad Definitieve Inschrijving d.d. 6 juni 2012, met inachtneming van de wijzigingen en aanvullingen daarop zoals aangegeven in deze uitnodigingsbrief. Dit betekent dat u bij de indiening van de Definitieve Inschrijving kunt uitgaan van het bepaalde in de Leidraad Definitieve Inschrijving d.d. 6 juni 2012, behoudens indien en voorzover daarvan in deze uitnodigingsbrief wordt afgeweken, in welk geval het bepaalde in deze uitnodigingsbrief prevaleert.(...)De herziene Definitieve REOK d.d. 19 november 2012 die als Bijlage 3 bij deze uitnodigingsbrief is gehecht, treedt in de plaats van de REOK d.d. 23 juli 2012.(...)”

Op 19 december 2013 is de opdracht definitief gegund aan Ballast Nedam Bouw & Ontwikkeling B.V. en VolkerWessels Vastgoed B.V. (hierna gezamenlijk: de opdrachtnemer). De definitieve REOK van 19 december 2013 is door de opdrachtnemer en de Gemeente ondertekend op 14 mei 2014. In de considerans van de ondertekende REOK staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) N. Partijen streven ter zake van het Plangebied de navolgende doelstellingen na:(...) 10. Het door de Opdrachtnemer gedurende 25 jaar voeren van het beheer en de exploitatie van het Food Center Amsterdam. 0. De REOK heeft het karakter van een concessie, hetgeen inhoudt dat voor de duur van de REOK de primaire verantwoordelijkheid voor het Plangebied ligt bij de Opdrachtnemer en de rol van de Gemeente in beginsel is beperkt tot het faciliteren van- en controleren op de voortgang van de uitvoering van de REOK door de Opdrachtnemer. (...)”Artikel 25.1 is in de ondertekende REOK ongewijzigd overgenomen en is gelijk aan de tekst zoals hiervoor onder 2.9 is weergegeven. Uit hoofde van artikel 67.4 van de REOK heeft de opdrachtnemer al haar rechten en plichten uit hoofde van de REOK overgedragen aan Marktkwartier.

Op 26 november 2015 is de Vereniging (eiseres sub 1) opgericht om namens de betrokken ondernemers op het FCA te kunnen onderhandelen over collectieve afspraken die aan de basis liggen van een transitie naar een nieuw FCA. De circa 45 op het FCA gevestigde bedrijven dienen plaats te maken voor woningbouw (circa 1700 woningen) en krijgen op circa de helft van het FCA terrein nieuwe, meer compact opgezette bedrijfsruimte. De meeste van deze bedrijven moeten (uiteindelijk) worden gehuisvest in de zogeheten Slang, een S-vormig aaneengesloten nieuw te bouwen bedrijfsgebouw op het nieuwe FCA.

Op 16 december 2015 hebben de Vereniging en Marktkwartier een Principeakkoord gesloten. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) De overeenkomst tussen Marktkwartier en de Vereniging behelst de ontwikkeling van het nFCA. Dat is één samenhangend concept waaraan beide partijen zich committeren en waarover beide partijen op basis van exclusiviteit met elkaar verder zullen onderhandelen voor het generieke deel. (...) Marktkwartier verbindt zich aan alle nu gevestigde bedrijven op het FCA beschreven in dit akkoord op de voorwaarden een aanbieding te doen voor hervestiging op basis van koop. (...) De erfpachtcanon op het nFCA bedraagt € 14,75 per jaar/m2 BVO. (...) Lopende erfpachtrechten (hoogte canon, looptijd, oppervlak) zullen verdisconteerd worden in de nieuw af te sluiten erfpachtcontracten. Dit houdt kort gezegd in dat indien een bedrijf op 1 januari 2013 als erfpachter (of opstaller) was gevestigd op het FCA en de bestemming van het recht van erfpacht gelijk blijft, de canon van het nieuw uit te geven erfpachtrecht wordt vastgesteld op een gewogen gemiddelde tussen de canon die is verschuldigd voor het oude erfpachtrecht en de canon voor het nieuwe erfpachtrecht. (...)”

Op 1 juni 2016 is het Bestemmingsplan Food Center Amsterdam (het 2e herstelbesluit, of het moederplan) vastgesteld. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) Het programma voor het nieuwe FCA dient minimaal 95.000 m2 bvo bedrijfsruimte te omvatten, exclusief parkeren. Een dergelijke omvang wordt voldoende geacht voor de huisvesting van de huidige buikbedrijven alsmede een groeibehoefte. (...)”

Op 19 april 2017 hebben Marktkwartier (aangeduid als MK) en de Vereniging (aangeduid als VH) een Hoofdlijnen Overeenkomst (hierna: HLO) gesloten. De HLO bouwt voort op en komt in de plaats van het Principeakkoord van 16 december 2015. In de HLO staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) 3.1. Algemene Afspraken(...)MK is als concessionaris verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het Plangebied. Zij is de partij, die de Ondernemers een individuele Aanbieding doet voor hervestiging op het nieuwFCA overeenkomstig onderhavige Overeenkomst.(...)e. De huidige Ondernemers (meetdatum 1 januari 2013), die ook lid zijn van de VH hebben bij voorrang recht op vestiging op het nieuwFCA met minimaal dezelfde bedrijfsomvang, mits de activiteiten vallen binnen de formule van het nieuwFCA. (...)(...)7.4. Het bestuur van VH heeft MK geadviseerd over de status van de Ondernemers en hun inschrijving. (...)(...)8.3 MK en VH zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor vaststelling en verfijning van voorlopige plaatsingsscenario’s waarin herhuisvesting van de Ondernemers in het nieuwFCA voorgesteld wordt. (...) MK neemt bij het doen van Aanbiedingen aan Ondernemers de door het OHT definitief vastgestelde Plaatsingsscenario’s in acht (...)”

In het jaar 2019 heeft Marktkwartier in aanvulling op de HLO aan de ondernemers die in aanmerking komen voor hervestiging op het nieuwe FCA een Voorlopig Individueel Aanbod (hierna: het VIA) gedaan, met dien verstande dat wanneer de herontwikkeling in een verder stadium zou zijn, aan de ondernemers die het VIA hebben ondertekend een Definitief Individueel Aanbod (hierna: het DIA) zou worden gedaan. In totaal is door Marktkwartier aan 45 ondernemers een VIA aangeboden. In de VIA’s is voorzien dat uiterlijk vóór 31 december 2023 een DIA zou worden gedaan. In de VIA’s zijn de volgende voorwaarden waaraan een definitieve aanbieding moet voldoen opgenomen: (i) er moet sprake zijn van uitgewerkte regelingen met betrekking tot collectieve voorzieningen; (ii) de bouwkosten moeten zijn vastgesteld; (iii) er moet sprake zijn van een erfpacht aanbieding; en (iv) er moet sprake zijn van een onherroepelijke omgevingsvergunning.

Op 26 april 2021 is het beeldkwaliteitsplan Marktkwartier en het beeldkwaliteitsplan Foodcenter vastgesteld, waarin kwaliteitseisen zijn opgenomen die het plan verder uitwerken. Vervolgens is een aantal plannen ter uitwerking van het globale bestemmingsplan ter inzage gelegd. Vervolgens zijn er verschillende bezwaar- en beroepsprocedures gevolgd. Tegen de omgevingsvergunning voor de eerste fase van het gebouw de Slang is bezwaar gemaakt. Het bezwaar is ongegrond verklaard. Thans loopt nog een beroepsprocedure bij deze rechtbank.

Nadat het Marktkwartier en de Vereniging niet lukte om tot overeenstemming te komen over de inhoud van de DIA’s zijn zij in 2023 onder begeleiding van een mediator tot een Vaststellingsovereenkomst (hierna: VSO) gekomen en zijn de onderhandelingen hervat. Op grond van de VSO werd de termijn voor het uitbrengen van de DIA’s verlengd naar 1 juli 2024.

Marktkwartier en de Vereniging zijn vervolgens tot overeenstemming gekomen over de tien belangrijkste punten met betrekking tot de DIA’s in een Hoofdlijnenakkoord (hierna: HLA). De Vereniging had wel het voorbehoud gemaakt van goedkeuring door haar algemene leden vergadering (ALV). Op 19 juli 2024 heeft de ALV van de Vereniging gestemd over het HLA, waarbij geen goedkeuring werd verleend omdat niet de vereiste meerderheid van 70% van de stemmen, maar 65,7% werd bereikt. Uiteindelijk zijn de VIA’s niet omgezet in DIA’s.

Bij brief van 22 augustus 2024 (geadresseerd aan wethouder Van Dantzig) heeft de Vereniging de Gemeente geïnformeerd over de voortgang van de ontwikkeling van het FCA. In die brief heeft de Vereniging meegedeeld dat het niet is gelukt om te komen tot een model voor een DIA en aangegeven op welke punten zij van mening verschilt met Marktkwartier. De Vereniging heeft de wethouder verzocht om een overleg op korte termijn, alsmede om inzage in de REOK en in aanvullende eisen van de Gemeente, omdat Marktkwartier zich daar, volgens de Vereniging, op beroept.

Bij brief van 4 oktober 2024 gericht aan de Vereniging heeft Marktkwartier de HLO opgezegd. Na een uitgebreide toelichting van de opzegging heeft Marktkwartier in die brief voor zover hier van belang nog het volgende geschreven:“(...) Marktkwartier heeft goed nagedacht over de implicaties van één en ander, en zij is tot de conclusie gekomen dat een nieuwFCA er niet, althans niet binnen afzienbare tijd, gaat komen zolang zij met de VH verder gaat. De VH is een sta-in-de-weg geworden voor het nieuwFCA, in plaats van een wegbereider ervan.(...)Dat Marktkwartier de HLO en daarmee de samenwerking met de VH beëindigt, betekent overigens allerminst dat Marktkwartier wil terugkomen op wat zij met de individuele ondernemers inmiddels heeft afgesproken in de VIA’s. De VIA’s zijn voor Marktkwartier nog steeds bindend en leidend – met dien verstande dat zij nu met de ondernemers individueel in gesprek zal treden over de nog in te vullen onderdelen van de DIA, en daarbij niet langer gegijzeld zal zijn door de vereiste goedkeuring van de VH. (...)”

Bij brief van 8 oktober 2024 van de Vereniging gericht aan (wethouder Van Dantzig en de gemeenteraad van) de Gemeente heeft de Vereniging voor zover hier van belang het volgende geschreven: “(...) De heer Van Dantzig volgt de ontwikkelaar slaafs in diens voornemens niet langer met het collectief in overleg te gaan. De ondernemers hebben herhaaldelijk bij de heer Van Dantzig gemeld dat Marktkwartier zich niet aan de afspraken houdt en hem gevraagd regie te nemen. De ondernemers zijn steeds door de heer Van Dantzig en zijn ambtenaren terugverwezen naar Marktkwartier. (...) De vereniging stelt dat de opzegging van Marktkwartier onrechtmatig is en dat derhalve de samenwerking en de Hoofdlijnenovereenkomst onverminderd van kracht zijn. De berichtgeving van de heer Van Dantzig is daarmee eenzijdig en onjuist. Wij geven u in overweging de raadsinformatiebrief per ommegaande in te trekken dan wel vergaand te nuanceren. (...) Voor nu vertrouwen wij erop om uw rectificatie per ommegaande te ontvangen en herhalen wij ons verzoek aan u om regie te nemen in de herstructurering van het Food Center Amsterdam en op korte termijn met elkaar rond de tafel te gaan. (...)”

Naar aanleiding van een op 15 oktober 2024 gevoerd gesprek tussen de Gemeente (wethouder Van Dantzig en een aantal ambtenaren) en de Vereniging, heeft de Vereniging op 18 oktober 2024 een brief aan Van Dantzig en de gemeenteraad gestuurd. Aan het slot van die brief staat voor zover hier van belang het volgende:“(...) Op grond van het voorgaande dient de mededeling van de heer Van Dantzig, dat hij de vereniging niet als gesprekspartner accepteert en niets wil veranderen aan de door de ontwikkelaar eenzijdig stopgezette samenwerking, dringend te worden heroverwogen. Ook bij de uitoefening van privaatrechtelijke taken is de gemeente gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Door eenzijdig en zonder hoor en wederhoor de ontwikkelaar te volgen in diens eenzijdige stopzetting van de samenwerking en onjuiste informatie, handelt de gemeente niet zoals van een zorgvuldige overheid mag worden verwacht. De gevolgen voor de ondernemers zijn enorm. Daarom verzoeken wij de gemeente te bevestigen dat zij:

a. de ontwikkelaar zal wijzen op de samenwerking met de vereniging en de wijze waarop de ontwikkelaar wederom de bouw van de woningen vertraagd;

b. erop toe zal zien dat de ontwikkelaar handelt binnen de kaders van het Ambitiedocument, de Inschrijving en de REOK en de met de ondernemers gemaakte afspraken;

c. de inhoud van de REOK deelt met de vereniging;

d. haar positie met betrekking tot onder meer erfpacht- en opstalvoorwaarden voortaan rechtstreeks aan de ondernemers kenbaar maakt, zodat zij weten waar zij aan toe zijn;

e. zich in algemene zin actief inzet voor een levensvatbaar Food Center, van de overeengekomen omvang. (...)”

Bij brief van 18 november 2024 heeft Van Dantzig voor zover hier van belang het volgende aan de Vereniging geschreven:“(...) Zoals u in uw brief van 8 oktober jl. terecht stelt, betreft het aan u gerichte schrijven van Marktkwartier van 4 oktober 2024 een eenzijdige opzegging van de met u gesloten Hoofdlijnenovereenkomst door Marktkwartier. De gemeente is daarbij zoals u weet geen partij, maar gezien de betekenis van deze stap van Marktkwartier voor de herstructurering van het Food Center, lag het wel op mijn weg om de gemeenteraad over dit juridische feit te informeren hetgeen ik bij mijn raadsinformatiebrief van 4 oktober 2024 heb gedaan. Ik zie geen enkele reden om daarop terug te komen. In reactie op uw brief van 18 oktober 2024 laat ik u nogmaals weten dat de contractueel vastgelegde samenwerking tussen de gemeente en Marktkwartier niet ter discussie staat. Dit betekent dat het aan Marktkwartier is om binnen de kaders van de REOK uitvoering te geven aan de herstructurering en tot overeenstemming te komen met de ondernemers. Gelet daarop zal de gemeente de afspraken aangaande de inhoud van de erfpacht- en opstalvoorwaarden conform de REOK blijven maken met Marktkwartier en zal Marktkwartier het resultaat van deze afspraken inbrengen in haar onderhandelingen met de ondernemers.(...)Zoals ik u in mijn brief van 4 oktober 2024 reeds liet weten, zullen de gemeente en Marktkwartier de herstructurering van het Plangebied (inclusief minimaal 95.000 m2 B.V.O. ten behoeve van Buikbedrijven en Servicebedrijven op het nieuwe Food Center) voortvarend ter hand blijven nemen. (...)”

Bij brief van 28 november 2024 heeft de Vereniging voor zover hier van belang het volgende aan de Gemeente geschreven: “(...) De Vereniging Herstructurering FCA stelt dat sprake is van strijd met de Didam criteria zo lang geen sprake is van een integraal plaatsingsplan, dat door de ondernemers of de Vereniging als hun vertegenwoordiger is goedgekeurd. Met het eenzijdig ontvallen van de HLO door Marktkwartier ontvalt dan ook de mogelijkheid om de ondernemers uniek te verklaren. Zou nu conform de REOK één ondernemer worden aangewezen voor een kavel in fase 1, 2 of 3, dan handelt de gemeente daarmee onrechtmatig.(...)Middels deze sommatie verzoekt Vereniging [naam vereniging] de gemeente binnen 14 dagen te bevestigen, dat zij zal afzien van uitgifte van nieuw uit te geven percelen op gronden die onderdeel zijn van het huidige besloten bedrijventerrein en dat zij pas tot uitgifte zal worden overgaan nadat een integraal plaatsingsplan is vastgesteld, waarin minimaal alle zittende ondernemers die daarom verzoeken worden geherhuisvest op het Food Center Amsterdam. Tevens verzoeken wij de gemeente voor 31 december 2024 duidelijk te maken op welke wijze zij het integraal plaatsingsplan op zal stellen, op welke wijze zij beoogd de nieuw uit te geven percelen op het Food Center Amsterdam uit te geven en wie de beoogde erfpachters zullen zijn. (...)”

Bij brief van 27 februari 2025 heeft Marktkwartier aan de Gemeente verzocht:“(...) om, onder nog nader overeen te komen voorwaarden, over te gaan tot uitgifte in erfpacht van:

- Het op Bijlage 1 met A aangegeven perceel grond aan Exploitatiemaatschappij Wheere B.V.;

en

- Het op Bijlage 1 met B aangegeven perceel grond aan Marktkwartier C.V.”

Bij brief van 11 maart 2025 heeft de Vereniging de Gemeente – kort gezegd – onder meer gewezen op de Didam-criteria en de REOK en is de Gemeente verzocht om een en ander te betrekken in het doen van de aangekondigde mededeling.

Op 12 maart 2025 heeft (het college van B&W van) de Gemeente in het Gemeenteblad de “Kennisgeving voornemen tot uitgifte in erfpacht van percelen grond Food Center Amsterdam” gepubliceerd. Daarin staat voor zover hier van belang het volgende: