Rechtbank Den Haag, 08-09-2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:9186, SGR 19/5826

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Aan de [weg] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te [vestigingsplaats] is sinds 2001 melkgeitenbedrijf Mooimekkerland gevestigd. In de loop der jaren heeft Mooimekkerland het aantal geiten en haar bedrijfsbebouwing uitgebreid. In 2016 heeft Mooimekkerland aan eiser verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen ter legalisatie van de door haar gerealiseerde uitbreidingen en ook van de met het bestemmingsplan strijdige gebruiksactiviteiten. Het betreft een aanvraag in twee fasen.

Op 20 december 2017 hebben provinciale staten van Zuid-Holland (provinciale staten) besloten tot het wijzigen van de toen geldende Verordening ruimte 2014. Met deze wijziging zijn onder meer regels opgenomen die nieuwvestiging van geitenhouderijen dan wel uitbreiding van bestaande geitenhouderijen uitsluiten. Deze regels zijn op 19 januari 2018 in werking getreden. Op 20 februari 2019 hebben provinciale staten de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening) vastgesteld. Deze is op 1 april 2019 in werking getreden, onder intrekking van de Verordening ruimte 2014. In de Omgevingsverordening zijn dezelfde regels met betrekking tot de zogenaamde geitenstop opgenomen als in de daarvoor geldende Verordening ruimte 2014.

Op 17 mei 2019 heeft eiser bij verweerder om ontheffing gevraagd van de artikelen 3.14, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening ten behoeve van het legaliseren van de strijdigheden op het perceel [weg] [huisnummer 1] en [huisnummer 2] te [vestigingsplaats] (het perceel).

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder geweigerd de verzochte ontheffing te verlenen.

3. De wet- en regelgeving die de basis is voor het oordeel van de rechtbank staat in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank stelt vast dat artikel 6.29 van de Omgevingsverordening de in artikel 4.1a, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) bedoelde mogelijkheid biedt om ontheffing te verlenen van een in de Omgevingsverordening opgenomen instructieregel om een bestemmingsplan vast te stellen met in inachtneming van de regels van de verordening. De in artikel 6 .18, eerste lid, aanhef onder k, van de Omgevingsverordening opgenomen verplichting om in een bestemmingsplan een geitenstop op te nemen, betreft een dergelijke instructieregel. Blijkens artikel 4.1, eerste lid, in samenhang met artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro geldt de ontheffingsmogelijkheid ook wanneer het bevoegde gezag een omgevingsvergunning wenst te verlenen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van het bestemmingsplan wordt afgeweken.

De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de door Mooimekkerland gerealiseerde uitbreidingen een ontheffing van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening nodig heeft. Daartoe zal in de eerste plaats beoordeeld moeten worden of de gerealiseerde uitbreidingen van Mooimekkerland binnen het bestemmingsplan passen.

Volgens eiser is geen ontheffing nodig, omdat de ontwikkelingen waarvoor Mooimekkerland omgevingsvergunningen heeft aangevraagd in het huidige bestemmingsplan passen. Eiser stelt dat zijn bedrijf een reëel grondgebonden graasdierbedrijf is en als zodanig past binnen de agrarische bestemming die op zijn perceel rust. Hij wijst erop dat geiten per definitie graasdieren zijn. Het gras afkomstig van het betreffende perceel en andere in gebruik zijnde percelen wordt uitsluitend gebruikt ten behoeve van de geiten. De term ‘grondgebonden’ wordt in het bestemmingsplan niet zelfstandig gedefinieerd, zodat moet worden aangesloten bij wat daaronder in het normaal spraakgebruik wordt verstaan, te weten dat het agrarische bedrijf in een bepaalde mate afhankelijk is van het voortbrengende vermogen van de grond.

De rechtbank stelt vast dat het perceel is gelegen binnen het plangebied van het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’. Op dit perceel rust de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. De als zodanig aangewezen gronden zijn onder meer aangewezen voor reële grondgebonden graasdierbedrijven. In artikel 1.36 van de bestemmingsplanregels wordt een ‘graasdierbedrijf’ gedefinieerd als een agrarisch bedrijf dat afhankelijk is van grasland vanwege het beweiden van dieren zoals rundvee, schapen, geiten of grasverkoop.

De rechtbank stelt voorts vast dat in artikel 1.37 van de bestemmingsplanregels wordt uitgelegd wat onder een ‘grondgebonden agrarisch bedrijf’ wordt verstaan. Aangezien een graasdierbedrijf volgens artikel 1.36 van de bestemmingsplanregels wordt aangemerkt als een agrarisch bedrijf dient, anders dan eiser betoogt, voor de uitleg van de term ‘grondgebonden’ in dit geval aansluiting te worden gezocht bij artikel 1.37 van de bestemmingsplanregels.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een graasdierbedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan. Volgens de begripsbepaling is voor een graasdierbedrijf bepalend of sprake is van het beweiden van dieren. Niet in geschil is dat de bedrijfsvoering van Mooimekkerland vrijwel geheel in gebouwen plaatsvindt. Er wordt geen weidegang van geiten toegepast. De omstandigheid dat het gras van het land wordt gebruikt om de geiten te voeren, is niet gelijk te stellen met het laten grazen van geiten op het land. De rechtbank is het ook met verweerder eens dat niet wordt voldaan aan de begripsbepaling van een ‘grondgebonden agrarisch bedrijf’ omdat daarvoor vereist is dat de bedrijfsvoering geheel of in overwegende mate niet in gebouwen plaatsvindt. Daarvan is bij Mooimekkerland geen sprake.

Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de door Mooimekkerland gerealiseerde bedrijfsuitbreiding niet past binnen het geldende bestemmingsplan.

Eiser stelt dat de bedrijfsuitbreiding niet in strijd is met de geitenstop die in de Omgevingsverordening is opgenomen. Volgens eiser is geen sprake van het oprichten van nieuwe bebouwing of het in gebruik nemen van bestaande bebouwing. De bebouwing was reeds gerealiseerd en in gebruik genomen vóór de inwerkingtreding van de geitenstop in de Omgevingsverordening. Sinds de inwerkingtreding van de geitenstop is ook het aantal geiten niet toegenomen, aldus eiser.

Voor de beantwoording van de vraag wat onder bestaande bebouwing moet worden verstaan, is artikel 6.8 van de Omgevingsverordening bepalend. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de door Mooimekkerland gerealiseerde uitbreiding van de bebouwing niet onder de definitie van ‘bestaand’ van artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening valt. Het betreft geen bebouwing die reeds rechtmatig aanwezig was op het moment dat de Omgevingsverordening in werking trad. Weliswaar heeft Mooimekkerland in 2016 voor deze uitbreiding een omgevingsvergunning aangevraagd, maar dit is geen omgevingsvergunning die op grond van het geldende bestemmingsplan moet of kan worden verleend. Voor het verlenen van de aangevraagde omgevingsvergunning zal eiser gebruik moeten maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.

Uitbreiding of ingebruikname van bebouwing ten behoeve van een bestaande geitenhouderij is op grond van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening wel toegestaan als het aantal geiten niet toeneemt. Partijen twisten over de vraag of het aantal geiten toeneemt. Volgens eiser en Mooimekkerland moet uitgegaan worden van het aantal geiten dat feitelijk aanwezig was op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening. Het gaat daarbij om 2568 geiten. Volgens verweerder moet uitgegaan worden van de bestaande rechtmatige situatie bij inwerkingtreding van de Omgevingsverordening. Het gaat daarbij volgens verweerder om de laatst gedane melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Er zijn toen 812 geiten gemeld.

Gelet op het doel van de in de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop en naar analogie van artikel 6.8, eerste lid, van de Omgevingsverordening is de rechtbank van oordeel dat onder een ‘bestaande’ geitenhouderij niet alleen de rechtmatig aanwezige bebouwing, maar ook het rechtmatig aanwezige aantal geiten moet worden begrepen. Wat betreft de op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingsverordening feitelijk aanwezige geiten beschikte Mooimekkerland nog niet over de daarvoor vereiste omgevingsvergunning milieu. Dat betekent dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat moet worden uitgegaan van het aantal geiten dat laatstelijk bij het bevoegd gezag is gemeld op grond van het Activiteitenbesluit, te weten een aantal van 812. De omstandigheid dat Mooimekkerland in 2016 een vergunning voor 3000 geiten heeft gekregen op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 voor 3000, leidt niet tot een ander oordeel. Die vergunning laat immers onverlet dat voor het uitbreiden van de bebouwing en het aantal geiten van de geitenhouderij ook een omgevingsvergunning vereist was.

De rechtbank concludeert aldus dat sprake is van de uitbreiding van een bestaande geitenhouderij. Om de door Mooimekkerland gerealiseerde uitbreidingen te kunnen legaliseren, zal met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan moeten worden afgeweken. Voor het verlenen van die omgevingsvergunning heeft eiser ontheffing nodig van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening.

Eiser stelt dat Mooimekkerland de gefaseerde aanvragen heeft ingediend voordat de geitenstop in de Omgevingsverordening werd opgenomen. Volgens eiser dient derhalve getoetst te worden aan de verordening zoals die gold ten tijde van het indienen van de aanvragen, dat wil zeggen voordat in de Omgevingsverordening een geitenstop werd opgenomen.

De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog. Het uitgangspunt is dat een besluit moet worden genomen op basis van het recht dat geldt op het moment van het nemen van dat besluit. Dit is – voor zover hier van belang – alleen anders als het recht dat gold ten tijde van de aanvraag voor de activiteit bouwen nadien ten nadele van de aanvrager wijzigt, terwijl die aanvraag zonder meer verleend kon worden op grond van de regels die golden ten tijde van de aanvraag. Deze uitzondering doet zich hier niet voor. De door Mooimekkerland ingediende gefaseerde aanvragen hebben niet alleen betrekking op de activiteit bouwen, maar ook op de activiteit strijdig gebruik en de activiteit milieu. Nu de Omgevingsverordening geen overgangsrecht bevat dat voor deze zaak van betekenis is, heeft verweerder de aanvraag van eiser terecht getoetst aan de Omgevingsverordening zoals die luidde toen het bestreden besluit werd genomen.

Eiser stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4.1a van de Wro op grond waarvan verweerder ontheffing van de geitenstop had moeten verlenen. Het gemeentelijk beleid is erop gericht het agrarisch karakter van het buitengebied in stand te houden en te versterken. Indien Mooimekkerland niet kan uitbreiden op haar perceel en daardoor mogelijk zou moeten stoppen, is het agrarische karakter van dat perceel niet langer gegarandeerd. De ruimtelijke kwaliteit is in bijzondere mate gediend met het behouden van de agrarische activiteiten op dat perceel. Volgens eiser wordt het gemeentelijk beleid onevenredig belemmerd in verhouding tot het provinciale belang.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat indien geen ontheffing van de geitenstop wordt verleend, de wens van eiser om de agrarische bedrijvigheid in het buitengebied te behouden weliswaar wordt bemoeilijkt, maar dat dit niet leidt tot de conclusie dat de ruimtelijke kwaliteit in bijzondere mate gediend is met de aangevraagde uitbreiding van Mooimekkerland. De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder hierin niet te volgen. Niet gebleken is dat de kwaliteit van de leefomgeving is gediend met deze uitbreiding, juist vanwege genoemde gezondheidsrisico’s. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook in redelijkheid het belang van de volksgezondheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiser en dat van Mooimekkerland.

Tot slot voert eiser aan dat verweerder toepassing had moeten geven aan artikel 6.34 van de Omgevingsverordening, omdat het om een beperkte uitbreiding van bestaande bebouwing en bestaand gebruik gaat.

Nog daargelaten of hier inderdaad sprake is van een relatief beperkte afwijking in de zin van deze bepaling, heeft verweerder niet zonder grond benadrukt dat het toestaan van de afwijking zou resulteren in een aanzienlijke uitbreiding van het aantal geiten, waardoor het risico voor de volksgezondheid zou toenemen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat daarmee onevenredige afbreuk zou worden gedaan aan de doelstelling van de in artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening opgenomen geitenstop. Van een situatie als bedoeld in artikel 6.34 van de Omgevingsverordening die aanleiding had moeten zijn voor afwijking, is dan ook geen sprake.

Eiser heeft ook verzocht om ontheffing van de geitenstop die is opgenomen in artikel 3.14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening. Dit betreft een rechtstreekse regel die als toetsingsgrond geldt naast het bestemmingsplan en van toepassing blijft totdat een onherroepelijk bestemmingsplan in overeenstemming is gebracht met de verordening.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtstreekse regel niet van toepassing is in de situatie van Mooimekkerland, omdat de ontwikkelingen waarvoor omgevingsvergunningen zijn aangevraagd niet in het geldende bestemmingsplan passen. Daar komt bij dat ontheffing van de rechtstreekse regel niet mogelijk is omdat daarvoor geen afwijkingsmogelijkheid in de Omgevingsverordening is opgenomen. Verweerder heeft de aanvraag van eiser daarom alleen als een aanvraag om ontheffing van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening aangemerkt.

Naar het oordeel van de rechtbank hoeft in dit geval niet getoetst te worden aan artikel 3.14, eerste lid, aanhef onder b, van de Omgevingsverordening, omdat eiser reeds terecht om ontheffing van de instructieregel van artikel 6.18, eerste lid, aanhef en onder k, van de Omgevingsverordening heeft verzocht. Dat maakt dat de voorbescherming die de rechtstreekse regel tot doel heeft niet aan de orde is, nog daargelaten of daarvan ontheffing kan worden verleend.

13. Het beroep is ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.