Rechtbank Den Haag, 08-12-2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:13108, C/09/597585 / HA ZA 20-797

[eiseres] houdt zich (onder meer) bezig met het verwerken van grote brokken gesteente, veelal graniet, uit Noorwegen en Schotland, tot steenslag. Het steenslag van [eiseres] wordt gebruikt in de bouw- en infrastructuursector. De heer [X] is de statutair directeur van [eiseres] .

[gedaagde] is tot 2012 bijzonder hoogleraar Milieurecht geweest aan de Rijksuniversiteit Groningen. Daarnaast is [gedaagde] coördinerend milieuofficier van justitie geweest bij het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie.

Bij het verwerken door [eiseres] van het gesteente tot steenslag komen grote hoeveelheden fijn steengruis vrij. Dit fijne gruis wordt ook wel ‘granuliet’ genoemd. Over dit restproduct gaat deze procedure.

[eiseres] slaat het granuliet op haar bedrijfsterrein op totdat zij daarvoor een bestemming heeft gevonden. [eiseres] voegt aan het granuliet de stof polyacrylamide toe. Polyacrylamide is een flocculant. Door de toevoeging van polyacrylamide hechten de kleine deeltjes granuliet aan elkaar. Dit voorkomt dat het granuliet gaat stuiven en in water vertroebeling geeft.

In Nederland zijn meerdere plassen ontstaan of dieper geworden door het winnen van zand. Soms worden deze plassen vervolgens minder diep gemaakt door de bodem daarvan op te hogen. Dit wordt het ‘verondiepen’ van plassen genoemd.

Plassen in Nederland zijn oppervlaktewaterlichamen in de zin van de Waterwet. Ingevolge artikel 6.2 lid 1 van de Waterwet is het in beginsel verboden om stoffen in een oppervlaktewaterlichaam te brengen. Op grond van het in 2008 in werking getreden Besluit Bodemkwaliteit (Bbk) gelden hiervoor uitzonderingen.

Uit artikel 5 lid 2 Bbk volgt dat het verbod om stoffen in een plas te brengen, niet geldt voor zover ‘grond’ in de zin van het Bbk wordt toegepast om de plas te verondiepen, en de toepassing voldoet aan de voorwaarden van artikel 5 lid 1 Bbk.

Artikel 1 Bbk geeft de volgende definitie van ‘grond’: Vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie.

De ‘Nationale Beoordelingsrichtlijn BRL 9321 Industriezand en/of (gebroken) industriegrind’ (hierna: BRL 9321) geeft criteria om vast te stellen dat een product zand ofwel grind is dat is bedoeld voor ongebonden toepassing op de bodem. Als een door de Minister erkende certificeringinstantie voor een product een productcertificaat afgeeft conform de BRL 9321, geldt dat als wettig bewijsmiddel dat dit product ‘grond’ is in de zin van het Bbk.

Sinds 2008 beschouwt Rijkswaterstaat granuliet afkomstig van [eiseres] als grond. Daarna is granuliet van [eiseres] gebruikt voor het verondiepen van plassen.

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) draagt zorg voor de ruimtelijke indeling, het verkeer en het waterbeheer van ons land. Tot de organisatieonderdelen van het ministerie behoren onder meer het Directoraat-Generaal Water en Bodem (DGWB), Rijkswaterstaat en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).

Het project ‘Over de Maas’ is een zandwin- en natuurontwikkelingsproject in de uiterwaarden van de Maas tussen Alphen en Dreumel in de gemeente West Maas en Waal. In de uiterwaarden wordt zand en grind gewonnen met drijvende verwerkingsinstallaties en per schip afgevoerd. Daarnaast wordt in een groot deel van het gebied nieuwe riviergebonden natuur ontwikkeld. Hiertoe wordt de rivier verondiept door granuliet in het water te storten. Over de Maas valt onder verantwoordelijkheid van de afdeling ZuidNederland van Rijkswaterstaat.

Vanaf 2018 is bij Rijkswaterstaat intern discussie gevoerd over de vraag of granuliet kan worden gekwalificeerd als ‘grond’ in de zin van het Bbk, en, in het verlengde daarvan, of granuliet al dan niet valt onder het bereik van BRL 9321. Een aantal ambtenaren heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat granuliet géén grond is en niet valt onder het bereik van BRL 9321. Volgens deze ambtenaren mag granuliet daarom niet worden toegepast voor het verondiepen van plassen.

In een interne conceptnotitie van april 2019 van enkele medewerkers van ILT is het standpunt ingenomen dat granuliet geen grond is maar een bouwstof, en dus niet valt onder BRL 9321.

In de jaren 2018 en 2019 heeft Rijkswaterstaat, op regionaal niveau, meerdere meldingen van [eiseres] voor de voorgenomen toepassing van granuliet in oppervlaktewater afgewezen. De voorraad granuliet op het bedrijfsterrein van [eiseres] liep daardoor verder op.

Op 17 september 2019 heeft de afdeling Zuid-Nederland van Rijkswaterstaat een aanvraag van [eiseres] ontvangen om een partij van 100.000 ton granuliet toe te passen in Over de Maas. In eerste instantie heeft een medewerker van deze regionale afdeling van Rijkswaterstaat de aanvraag beoordeeld als niet-toereikend, mede omdat granuliet volgens deze medewerker geen grond is in de zin van het Bbk ton granuliet toe te passen in Over de Maas. In eerste instantie heeft een medewerker van deze regionale afdeling van Rijkswaterstaat de aanvraag beoordeeld als niet-toereikend, mede omdat granuliet volgens deze medewerker geen grond is in de zin van het .

Op 10 oktober 2019 heeft DGWB in een brief aan Rijkswaterstaat onder meer het volgende bericht:

Vanaf oktober 2019 heeft [eiseres] granuliet per schip naar Over de Maas laten vervoeren en daar laten gebruiken voor het verondiepen van het water.

Het televisieprogramma Zembla van omroep BNNVARA is een actualiteitenprogramma dat gebruik maakt van onderzoeksjournalistiek. Zembla richt zich mede op het aan het licht brengen en aan de kaak stellen van maatschappelijke misstanden.

Op 6 februari 2020 is er een televisie-uitzending van Zembla geweest met de titel ‘De afvaldump door Rijkswaterstaat’ (hierna ook: ‘de Zembla-uitzending van 6 februari 2020’). In deze uitzending is aandacht besteed aan het toepassen van granuliet, afkomstig van [eiseres] , voor het verondiepen van Over de Maas.

In de Zembla-uitzending van 6 februari 2020 is uitgedragen dat granuliet niet als grond kan worden aangemerkt en dus niet mag worden toegepast voor het verondiepen van plassen. In de uitzending is gesteld dat hoge ambtenaren van Rijkswaterstaat door beïnvloeding van buitenaf hebben besloten om granuliet niettemin als grond aan te merken. Daarbij zouden hoge ambtenaren binnen Rijkswaterstaat lagere ambtenaren hebben gedwongen om in te stemmen met toepassing van granuliet in Over de Maas. Daarnaast is gesteld dat er risico’s zijn verbonden aan de toevoeging van polyacrylamide aan het toegepaste granuliet, omdat polyacrylamide kan worden omgezet in acrylamide, een kankerverwekkende stof. In de uitzending is ook [gedaagde] aan het woord geweest. Voor zover in deze zaak van belang, heeft hij daarbij het volgende gezegd:

De Zembla-uitzending heeft bij bewoners van het gebied van Over de Maas tot onrust geleid. De ministers van Milieu en Wonen en van IenW hebben bij brief van 5 maart 2020 de Tweede Kamer bericht dat, om onrust bij omwonenden weg te nemen, een review uitgevoerd zal worden naar de milieukwaliteit van granuliet door een niet eerder betrokken bureau. In de brief wordt verder een toelichting gegeven op de in 3.15 bedoelde discussie binnen Rijkswaterstaat over granuliet. In de brief wordt gesteld dat met de standpuntbepaling op 10 oktober 2019 door DGWB (zie 3.19) een einde is gekomen aan die interne discussie. In de brief schrijven de ministers dat er geen informatie is die wijst op negatieve gevolgen voor de milieuhygiënische kwaliteit van de omgeving bij het toepassen van granuliet en dat de resultaten van de nadien door Rijkswaterstaat uitgevoerde verificatieonderzoeken bevestigen dat de toepassing overeenkomstig de geldende regels plaatsvindt en er geen negatieve gevolgen voor het milieu zijn.

Op enig moment is door IenW aan de heer [A] (hierna: [A] ) opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de milieukwaliteit van granuliet.

Op 5 maart 2020 is naar aanleiding van de in 3.24 bedoelde brief een artikel op de website van Zembla gepubliceerd, getiteld ‘Conclusies kabinet over granuliet te voorbarig’. Het artikel luidt, voor zover van belang, als volgt:

Op 9 maart 2020 heeft de commissie voor Infrastructuur en Waterstaat van de Tweede Kamer een rondetafelgesprek gehouden over de stort van granuliet in de Maasplassen. Daaraan hebben ook [eiseres] en [gedaagde] deelgenomen. In haar position paper ten behoeve van dit rondetafelgesprek heeft [eiseres] zich op het standpunt gesteld dat granuliet grond is, al jaren wordt gebruikt voor het verondiepen van plassen en schoon is. [gedaagde] heeft in zijn position paper zijn standpunt uiteengezet dat granuliet geen grond is en dat [eiseres] zich heeft schuldig gemaakt aan strafbare feiten.

Op 9 maart 2020 is over het rondetafelgesprek een artikel op de website van Zembla verschenen, getiteld ‘Ministerie wist al dat granuliet geen grond is’. Voor zover van belang vermeldt het artikel onder meer:

Op 31 maart 2020 heeft de minister van IenW Kamervragen beantwoord over de kwalificatie van granuliet, het productcertificaat en de schadelijkheid van granuliet. De minister heeft geantwoord (kort samengevat) dat granuliet als grond wordt gekwalificeerd, dat het productcertificaat in orde is en dat de toepassing van granuliet niet schadelijk is voor mens en milieu.

In brieven aan [gedaagde] van 10 april 2020 en 23 april 2020 heeft (de advocaat van) [eiseres] zich op het standpunt gesteld (kort gezegd) dat de beschuldigingen van [gedaagde] aan het adres van [eiseres] over strafbare feiten ongefundeerd zijn en onrechtmatig jegens [eiseres] . In de brieven is [gedaagde] aansprakelijk gesteld voor de schade als gevolg van die beschuldigingen en is [gedaagde] verzocht om zijn uitlatingen te rectificeren. [gedaagde] heeft hieraan geen gevolg gegeven. In zijn brief aan [eiseres] van 17 april 2020 heeft [gedaagde] de aansprakelijkstelling en het verzoek om rectificatie afgewezen.

Op 12 mei 2020 is op de website van Zembla een artikel verschenen getiteld ‘Inspectie waarschuwde Rijkswaterstaat al in 2018 om geen granuliet te storten’. De ILT heeft daarop in een persbericht van 12 mei 2020 laten weten dat zij zich in de inhoud van het artikel niet herkent. Het persbericht van ILT luidt verder als volgt:

Op 29 juni 2020 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan naar aanleiding van een door de gemeente West Maas en Waal aan de minister en staatssecretaris van IenW gericht (en later afgewezen) verzoek om handhavend op te treden tegen het storten van granuliet in het project Over de Maas (ECLI:NL:RVS:2020:1506). Daarbij is de door de gemeente West Maas en Waal gevraagde voorlopige voorziening afgewezen. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat onvoldoende aanleiding wordt gevonden voor de conclusie dat het standpunt van de minister en de staatssecretaris dat granuliet als ‘grond’ in de zin van het Bbk aangemerkt dient te worden, onjuist is en dat het door de gemeente West Maas en Waal aangevoerde in zoverre geen basis geeft voor het oordeel dat het niet is toegestaan om granuliet toe te passen ten behoeve van het verondiepen van de plas. De voorzieningenrechter heeft voorts, mede gelet op het karakter van granuliet, geen grond gezien om te veronderstellen dat het productcertificaat in dit geval niet had mogen worden afgegeven. Evenmin heeft de voorzieningenrechter aanleiding gezien om op voorhand te twijfelen aan de milieuhygiënische kwaliteit van granuliet.

Op 1 september 2020 heeft [A] zijn rapport uitgebracht, getiteld ‘Kleine korrels, grote discussie – Rapportage over granuliet en het Besluit bodemkwaliteit’. Daarin is onder meer opgenomen dat er verschillende inhoudelijke opvattingen zijn over de vraag of ‘granuliet’ grond is. Het rapport vermeldt onder meer:

Op 10 september 2020 is de uitzending van Zembla van 6 februari 2020 integraal herhaald.

Op 24 september 2020 is er een tweede uitzending van Zembla over granuliet geweest. [gedaagde] heeft ook aan deze uitzending meegewerkt en heeft daarin (kort gezegd) zijn standpunt herhaald dat granuliet geen grond is, niet gestort had mogen worden in Over de Maas en risicovol is voor het milieu.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft opdracht gegeven aan STAB Gerechtelijke omgevingsdeskundigen om een onderzoek te verrichten ten behoeve van een bij haar lopende procedure over granuliet. Op 11 november 2020 heeft STAB een rapport uitgebracht. Daarin is, voor zover nu relevant, opgenomen dat granuliet voldoet aan de wettelijke definitie van ‘grond’. Daarnaast bevat dit rapport de volgende passage:

Op 7 december 2020 heeft de Raad voor de Journalistiek uitspraak gedaan in een klachtprocedure die was aangespannen door (onder meer) [eiseres] tegen de Zembla-uitzending van 6 februari 2020. Hierin concludeert de Raad voor de Journalistiek (zakelijk weergegeven) dat, voor zover de klacht was gericht tegen de aantasting van de privacy van de klagers, Zembla zorgvuldig had gehandeld. Voor het overige was de handelwijze van Zembla journalistiek onzorgvuldig.

Adviesbureau Arcadis heeft in opdracht van IenW onderzoek gedaan naar het toepassen van granuliet in Over de Maas. Op 16 april 2021 heeft Arcadis hierover een rapport uitgebracht met de titel ‘Review-Onderzoek Granuliet Over de Maas’. In dit rapport is verwoord dat het toepassen van granuliet in Over de Maas geen negatieve effecten heeft voor mens en milieu en dat vorming van de kankerverwekkende stof acrylamide bij afbraak van polyacrylamide niet waarschijnlijk is.