Rechtbank Den Haag, 24-03-2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:2797, C/09/585860 / HA ZA 20-8

[eiser] exploiteert een melkveehouderij die is gericht op het fokken en houden van melkveerunderen. Op 13 maart 2013 is [eiser] een onomkeerbare verplichting aangegaan ten opzichte van zijn aannemer en financier voor de realisatie van een nieuwe ligboxenstal voor 150 melkkoeien. Zijn toenmalige stal bood plaats aan circa 50 melkkoeien. De bouw is gestart op 30 april 2013 en begin 2014 voltooid, waarna [eiser] de nieuwe ligboxenstal in gebruik heeft genomen.

In zijn brief van 12 december 2013 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) het stelsel van ‘Verantwoorde groei melkveehouderij’ aangekondigd.¹ Dit stelstel behelst een wijziging van de Meststoffenwet (hierna: Msw) en houdt in dat voor elk bedrijf met melkvee dat in 2013 bestond een melkveefosfaatreferentie zou worden vastgesteld. De melkveefosfaatreferentie is de hoeveelheid fosfaat die op een bedrijf word geproduceerd, maar niet hoeft te worden verwerkt en die niet binnen het bedrijf op eigen grond hoeft te worden geplaatst. De melkveefosfaat-referentie wordt bepaald door de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee in het kalenderjaar 2013 op een bedrijf af te zetten tegen de fosfaatruimte die in 2013 op het bedrijf beschikbaar was. Ondernemers die willen groeien kunnen kiezen uit twee strategieën: grondgebondenheid door verwerving van extra grond of niet-grondgebonden door extra (externe) mestverwerking.

Bij brief van 17 december 2014 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) [eiser] een vooraankondiging melkveefosfaatreferentie gestuurd en hem daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wet verantwoordelijke groei melkveehouderij (hierna: Wvgm) begin 2015 voor iedere melkveehouderij een melkveefosfaatreferentie vast te stellen. In verband daarmee heeft RVO [eiser] verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven met betrekking tot de bij RVO bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. [eiser] heeft op deze brief niet gereageerd en geen wijzigingen doorgegeven.

Op 1 januari 2015 is de Wvgm in werking getreden.

Bij besluit van 5 maart 2015 heeft de staatssecretaris de melkveefosfaatreferentie van [eiser] vastgesteld op 895 kilogram fosfaat (hierna: het primaire besluit).

Op 23 maart 2015 heeft [eiser] bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. Hij heeft onder meer aangevoerd dat bij het vaststellen van de melkveefosfaatreferentie geen rekening is gehouden met zijn nieuwe ligboxenstal voor extra koeien.

Bij besluit van 14 april 2015 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiser] ongegrond verklaard (hierna: de beslissing op bezwaar). [eiser] heeft vervolgens beroep tegen de beslissing op bezwaar ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb). Dit beroep is tezamen met 24 andere beroepen in soortgelijke zaken behandeld door het CBb.

Op 15 juni 2016 heeft het CBb uitspraak gedaan in het beroep van [eiser] en 24 andere melkveehouders (ECLI:NL:CBB:2016:149, hierna: de uitspraak van het CBb). Het CBb heeft geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn daarom in hun algemeenheid proportioneel. Het gemotiveerde beroep op artikel 1 EP brengt echter wel mee dat de staatssecretaris is gehouden tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Door niet in te gaan op de door [eiser] aangevoerde individuele omstandigheden heeft de staatssecretaris de beslissing op bezwaar niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Om die reden heeft het CBb het beroep van [eiser] gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om binnen 12 weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarbij moet de staatssecretaris onderzoeken of de vastgestelde melkveefosfaatreferentie op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor [eiser] een individuele, buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP oplevert en in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Het CBb benadrukt dat aan hoge eisen moet worden voldaan voordat van een individuele en buitensporige last sprake is. Indien hier echter sprake van is, dan wijst het CBb expliciet op de mogelijkheid van artikel 38, tweede lid, Msw om ontheffing te verlenen van bij of krachtens de Msw gestelde voorschriften. Het CBb is met betrekking tot de beroepen van 21 andere melkveehouders tot een vergelijkbaar oordeel gekomen; drie andere beroepen zijn ongegrond verklaard.

In zijn brief van 2 juli 2015 aan de Tweede Kamer heeft de staatssecretaris de introductie van het fosfaatrechtenstelsel (en daarmee een nieuwe wijziging van de Msw) aangekondigd.² De kern van dit stelsel wordt gevormd door het verbod voor een landbouwer om op zijn melkveebedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. De peildatum voor het vaststellen van het aantal fosfaatrechten is 2 juli 2015. Dit betekent dat het aantal dieren dat een melkveehouder op 2 juli 2015 in de stal heeft, bepalend is voor de hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten.

Bij brieven van 15 juli 2016 en 14 december 2016 heeft RVO in het kader van de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar namens de staatssecretaris [eiser] om aanvullende informatie verzocht. Op 19 september 2016 en 8 februari 2017 heeft [eiser] per brief aanvullende informatie verstrekt aan RVO. Op 30 mei 2017 heeft een telefoongesprek plaatsgevonden tussen RVO en [eiser], waarin een laatste stuk is opgevraagd. Dit stuk heeft RVO op 6 juni 2017 van [eiser] ontvangen.

Op 9 juni 2017 heeft de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar genomen (hierna: het nieuwe besluit op bezwaar). De staatssecretaris heeft overwogen dat de melkveefosfaatreferentie is vastgesteld zonder rekening te houden met de hogere dierenaantallen die [eiser] na de gerealiseerde bedrijfsuitbreiding, waarvoor hij vóór 12 december 2013 onomkeerbare (financiële) verplichtingen was aangegaan, kan houden. Nu de lager vastgestelde melkveefosfaatreferentie dermate zwaar drukt op de bedrijfsvoering van [eiser] is de staatssecretaris van mening dat zijn individuele belang prevaleert boven het algemeen belang dat is gediend met de Wvgm. De staatssecretaris heeft het bezwaar van [eiser] daarom alsnog gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aan [eiser] met terugwerkende kracht een ontheffing van 4.567 kilogram fosfaat verleend naast de reeds vastgestelde melkveefosfaatreferentie van 895 kilogram fosfaat.

Op 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel ingevoerd.

Op 4 april 2019 heeft de minister het bezwaar van [eiser] afgewezen. Volgens de minister was geen sprake van een individuele en buitensporige last en was er daarom geen reden om aan [eiser] op grond van artikel 38, tweede lid, Msw een ontheffing te verlenen. [eiser] heeft geen beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar.