Rechtbank Den Haag, 21-03-2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:3601, C/09/642223 KG ZA 23-93

2.1.

In Europees verband zijn richtlijnen vastgesteld voor – kortgezegd – natuurbehoud. Er is een richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn).

1. De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats [...] en de soorten [...] die in die gebieden voorkomen.

2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied [...] geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”

2.2.

Ten aanzien van deze “passende beoordeling” heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) herhaaldelijk uitgemaakt dat een dergelijke beoordeling, wanneer zij voor het betreffende plan of project moet worden verricht, slechts wordt geacht passend te zijn indien de vaststellingen, inschattingen en conclusies die zij bevat, volledig, nauwkeurig en definitief zijn en elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van dat plan of project voor het gebied in kwestie kunnen wegnemen [zie in die zin de arresten van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C‐441/17, EU:C:2018:255, punt 114, en 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C‐254/19, EU:C:2020:680, punt 53) en 10 november 2022 (Dansk Akvakultur tegen Miljø- og Fødevareklagenævnet, C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864, punt 51].

2.3.

Daarnaast is er een Europese richtlijn 2009/147/EG van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).

2.4.

Ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wijst de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: ‘de Minister’) op grond van artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (hierna: ‘Wnb’) speciale beschermingszones aan, die worden aangeduid als Natura 2000-gebied. In artikel 2.2. van de Wnb is onder meer bepaald dat Gedeputeerde Staten in hun provincie passende maatregelen treffen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor die gebieden. In dat kader wordt door hen een beheerplan opgesteld.

2.5.

In artikel 2.7, lid 1, van de Wnb is bepaald dat een bestuursorgaan een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vaststelt indien is voldaan aan artikel 2.8. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb is het verboden zonder vergunning van Gedeputeerde Staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In artikel 2.8 van de Wnb is – voor zover thans van belang – bepaald dat het bestuursorgaan voor een dergelijk plan of project een passende beoordeling maakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Het bestuursorgaan stelt – enkele in dit artikel genoemde uitzonderingen daargelaten – het plan uitsluitend vast, en Gedeputeerde Staten verlenen voor het project uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

2.6.

In artikel 2.1, lid 1, van de Regeling natuurbescherming (hierna: ‘de Regeling’) is bepaald dat voor de vaststelling of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, afzonderlijk of in combinatie met plannen of andere projecten significante gevolgen kan hebben voor dat gebied door het veroorzaken van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat, de omvang de stikstofdepositie wordt berekend met de AERIUS Calculator versie 2022. Dit rekeninstrument wordt blijkens het tweede lid van dit artikel beheerd onder verantwoordelijkheid van de Minister.

2.7.

Onder de gelding van de voorloper van de Wnb, de Natuurbeschermingswet 1998, is in 2015 het Programma Aanpak Stikstof vastgesteld. Op grond van het PAS behoefde met ingang van 1 juli 2015 bij de oprichting, wijziging of uitbreiding van een veehouderij in een Natura 2000-gebied niet over een natuurvergunning te worden beschikt als met die veehouderij een stikstofdepositie werd veroorzaakt die lag tussen de 0.05 en 1,00 eenheden stikstof per hectare per jaar (mol N/ha/jaar). In die gevallen kon worden volstaan met het indienen van een zogeheten PAS-melding bij Gedeputeerde Staten. Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) geoordeeld dat het PAS wegens strijd met artikel 6 van de Europese Habitatrichtlijn niet mag worden gebruikt als basis voor het verlenen van toestemming voor activiteiten die stikstof uitstoten. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat voor projecten waarvoor onder het PAS geen natuurvergunning nodig was, alsnog een natuurvergunning moet worden aangevraagd.

2.8.

Op 28 februari 2022 heeft de Minister het programma voor de legalisatie van PAS-meldingen vastgesteld. Het legalisatieprogramma laat zien welke maatregelen er genomen worden om stikstofruimte voor de PAS-meldingen vrij te maken. Het legt ook uit hoe een PAS-melding gecontroleerd wordt en hoe de beoordeling en legalisatie verlopen. Daarnaast wordt door het Rijk en de provincies gewerkt aan voorstellen om PAS-meldingen versneld te legaliseren.