Rechtbank Den Haag, 18-04-2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5458, AWB 23/4216 en 23/4222
Rechtbank Den Haag, 18-04-2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5458, AWB 23/4216 en 23/4222
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Den Haag
- Datum uitspraak
- 18 april 2023
- Datum publicatie
- 18 april 2023
- ECLI
- ECLI:NL:RBDHA:2023:5458
- Formele relaties
- Hoger beroep: ECLI:NL:RVS:2023:4341, Bekrachtiging/bevestiging
- Zaaknummer
- AWB 23/4216 en 23/4222
Inhoudsindicatie
Afwijzing aanvragen tewerkstellingsvergunning. De 24-weken-eis van artikel 6.2, aanhef en onder c van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 beperkt de effectieve toegang onnodig en is daarmee in strijd met artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Daarom bepaalt de rechtbank deze 24-weken-eis onverbindend is. Beroepen gegrond. Het UWV moet nieuwe besluiten op de bezwaren nemen. De rechtbank treft, op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de voorlopige voorziening dat eiser dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een tewerkstellingsvergunning. Deze voorlopige voorziening vervalt twee weken nadat het UWV een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres heeft genomen.
Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 23/4216 en 23/4222
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de afwijzing van twee aanvragen van eiseres voor een tewerkstellingsvergunning, op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), voor eiser.
Het UWV heeft met het besluit van 23 december 2021 de aanvraag van eiseres van 1 november 2021 voor een tewerkstellingsvergunning voor eiser afgewezen. Met het bestreden besluit I van 10 mei 2022 is het UWV bij de afwijzing van deze aanvraag gebleven.3 Met het besluit van 10 januari 2023 heeft het UWV de aanvraag van eiseres van 12 december 2022 voor een tewerkstellingsvergunning voor eiser van afgewezen. Met het bestreden besluit II van 22 maart 2023 is het UWV bij de afwijzing van deze aanvraag gebleven.4 Beide aanvragen zijn afgewezen omdat eiser al eerder heeft gewerkt en daarmee het maximum heeft bereikt van 24 weken, waarbinnen een asielzoeker in Nederland per jaar werkzaam mag zijn (de 24-weken-eis).
De rechtbank Gelderland heeft de behandeling van het beroep tegen het bestreden besluit I op 29 maart 2023 op zitting geopend. Aan die zitting hebben deelgenomen: eiseres (vertegenwoordigd door M. van Panhuis), de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het UWV. Na de opening heeft de rechtbank Gelderland vastgesteld dat niet zij, maar de rechtbank Den Haag bevoegd is om van het beroep kennis te nemen en de zaak doorverwezen naar de rechtbank Den Haag.5 Partijen hebben ermee ingestemd dat deze rechtbank en zittingsplaats, de behandeling van de zaak op zitting voortzet zonder nieuwe uitnodiging. De doorverwijzing heeft wel geleid tot wijziging van de zaaknummers.6 Partijen hebben er ook mee ingestemd dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit II op dezelfde zitting behandelt.
Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in het beroep tegen bestreden besluit I gesloten en de behandeling van het onderzoek in het beroep tegen bestreden besluit II geschorst om het UWV in de gelegenheid te stellen de aan dit besluit ten grondslag liggende stukken te overleggen.
Het UWV heeft bij brief van 4 april 2023 deze stukken overgelegd. Omdat partijen ter zitting hebben verklaard af te zien van een nadere zitting, heeft de rechtbank bij brief van 5 april 2023 het onderzoek gesloten en meegedeeld binnen zes weken uitspraak te zullen doen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvragen van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond verklaard moeten worden. De 24-weken-eis is in strijd met artikel 15 van de Opvangrichtlijn en is daarom onverbindend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De besluitvorming
4. Eiser, geboren [datum], is afkomstig uit Nigeria en is asielzoeker.
Op 13 juli 2021 is hij in dienst getreden bij eiseres op basis van een arbeidsovereenkomst fase 1 en 2 met uitzendbeding. Voor het kunnen verrichten van werkzaamheden door eiser bij inlener [bedrijf] heeft het UWV aan eiseres een tewerkstellingsvergunning verleend voor de duur van 24 weken, te weten de periode van 5 juli 2021 tot 21 december 2022. Per 21 december 2021 heeft eiseres met eiser een nieuwe arbeidsovereenkomst fase 1 en 2 met uitzendbeding afgesloten. Op 1 november 2021 heeft eiseres een tewerkstellingsvergunning aangevraagd bij het UWV voor eiser. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het UWV het besluit van 23 december 2021 genomen. Dit besluit heeft het UWV met het bestreden besluit I in stand gelaten.
Op 22 juni 2022 heeft eiseres bij het UWV een aanvraag voor een tewerkstellingsvergunning voor eiser ingediend. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het UWV op 17 augustus 2022 een tewerkstellingsvergunning aan eiseres voor eiser verleend voor de periode van 18 augustus 2022 tot 2 februari 2023. Op 12 december 2022 heeft eiseres bij het UWV een aanvraag ingediend voor een tewerkstellingsvergunning voor eiser voor de periode van 6 februari 2023 tot 21 juli 2023. Vervolgens heeft het UWV het besluit van 10 januari 2023 genomen. Met het bestreden besluit II heeft het UWV dit besluit in stand gelaten.
Het UWV legt – samengevat – aan de afwijzing van de aanvragen van eiseres voor een tewerkstellingsvergunning voor eiser het volgende ten grondslag. Op grond van paragraaf 8.2 van de Uitvoeringsregels bij de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (RuWav 2022) mag de vreemdeling binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden een arbeidsperiode van in totaal 24 weken niet overschrijden. Met afgifte van de aangevraagde tewerkstellingsvergunningen zou binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de werkzaamheden een arbeidsperiode van in totaal 24 weken worden overschreden. Dat is niet toegestaan. Het UWV is gehouden toepassing te geven aan de bepalingen genoemd in paragraaf 8.2 van de RuWav in samenhang met artikel 6.2 van het BuWav 2022, waarvan niet op basis van enige aan het UWV toekomende discretionaire bevoegdheid kan worden afgeweken.
Is de 24-weken-eis in strijd met artikel 15 van de Opvangrichtlijn?
5. Eisers betogen – samengevat – dat de 24-weken-eis in strijd is met artikel 15 van Richtlijn 2013/33/EU (de Opvangrichtlijn).7 Door deze 24-weken-eis wordt voor de vreemdeling de toegang tot arbeidsmarkt gedurende 28 van de 52 weken onmogelijk gemaakt. Uit artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn volgt dat de voorwaarden die door de lidstaten worden vastgesteld, de uitoefening van de door de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken. De eventuele voorwaarden die lidstaten mogen stellen volgens artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn mogen er niet toe leiden dat daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt wordt ontnomen. Het BuWav 2022 en de RuWav 2022 hebben een tijdsbeperking van 24 weken. Dat is evident en regelrecht in strijd met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Exceptieve toetsing brengt met zich mee dat in dit geval het artikel 6.2 van het BuWav 2022 en paragaaf 8.2 van de RuWav 2022 onverbindend dienen te worden verklaard, wegens strijd met artikel 15 van de Opvangrichtlijn. Eisers verwijzen daarbij naar het adviesrapport van de landsadvocaat van 21 november 2021.8
De regelgeving die van toepassing is
6. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Opvangrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat onderdanen van een derde land of staatlozen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen (verzoekers) uiterlijk negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend, toegang hebben tot de arbeidsmarkt, indien geen beslissing in eerste aanleg is genomen en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de lidstaten mogen bepalen onder welke voorwaarden verzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale recht, en ervoor moeten zorgen dat verzoekers daadwerkelijk toegang tot die arbeidsmarkt hebben.
Dit artikel is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2a van het Besluit uitvoering Wet arbeid Vreemdelingen9. Dit artikel is per 1 januari 2022 vervangen door het op dit punt gelijkluidende artikel 6.2 van het BuWav 2022.
In artikel 6.2 van het BuWav 2022 is opgenomen dat een verzoeker arbeid mag verrichten indien:
-
hij een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd heeft aangevraagd en zijn aanvraag ten minste zes maanden in behandeling is, hij aanspraak op voorzieningen geniet en rechtmatig in Nederland verblijft;
-
hij werkzaamheden onder marktconforme voorwaarden zal verrichten, en
-
hij binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden een arbeidsperiode van in totaal 24 weken niet overschrijdt. Als werkzaamheden worden verricht als artiest, musicus, filmmedewerker of in de vorm van technische ondersteuning van optredens of artiest of musicus, dan mag de arbeidsperiode niet meer bedragen dan 14 weken.
Paragraaf 8.2 van de RuWav 2022 bevat op dit punt geen nieuwe weigeringsgrond, maar is slechts een toelichting op artikel 6.2 van het BuWav 2022. Aan deze paragraaf komt geen zelfstandige betekenis toe.
In de wetsgeschiedenis van artikel 6.2 van het BuWav 202210 staat onder meer het volgende:
“ Het verrichten van arbeid is gelimiteerd tot 24 weken omdat een te forse toegestane werkperiode, (ten onrechte) opgevat zou kunnen worden als een publiek signaal dat permanent verblijf in ons land waarschijnlijk is. Ook in de rechtspraak zou dit argument een rol kunnen gaan spelen. Het uitgangspunt van het kabinet is tevens dat voor deze categorie geen rechten op uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) ontstaan. Door 24 weken per 52 weken toe te staan blijft dan ook hiermee binnen de algemene referte eis van de WW van 26 weken. Het levert namelijk een complexe situatie op als de vreemdeling vertrekplichtig wordt en nog WW-gerechtigd is. De verruiming van arbeidsmogelijkheden is zodoende in duur afhankelijk van het niet laten ontstaan van WW-rechten. In verband daarmee mag binnen de genoemde 24 weken niet meer dan 14 weken worden gewerkt als artiest, musicus, filmmedewerker of werknemer die musici of artiesten technisch ondersteunt bij hun optreden. Het onderscheid in twee groepen heeft te maken met de referte-eis van de WW. Bij artiesten, musici, filmmedewerkers en eisers die dezen technisch ondersteunen ontstaat er eerder dan bij overige beroepen een recht op een uitkering op basis van de WW. Voorts is geregeld dat de toegestane arbeid onder marktconforme voorwaarden verricht moet worden.”
Zijn de bestreden besluiten in overeenstemming met de nationale regelgeving?
7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat in de situatie van eiser de bestreden besluiten in overeenstemming zijn met artikel 6.2, aanhef en onder a en b, van het BuWav 2022.
Is deze regelgeving in strijd met artikel 15 van de Opvangrichtlijn?
8. Het geschil spitst zich toe tot de vraag of, zoals eisers betogen in deze beroepsgrond, de in artikel 6.2, aanhef en onder c, van het BuWav 2022, opgenomen 24-weken-eis in strijd is met artikel 15 van de Opvangrichtlijn.
Voor deze vraag is de bedoeling van dit artikel van belang. Deze blijkt uit het Commissievoorstel tot vaststelling/herschikking van de Opvangrichtlijn11. Daarin staat:
“De toegang tot arbeid is zowel gunstig voor de asielzoeker als voor de lidstaat van opvang. Een betere toegang tot arbeid voor asielzoekers kan uitsluiting uit de maatschappij van het gastland voorkomen, en daardoor integratie vergemakkelijken. Dit kan ook de zelfvoorziening van asielzoekers bevorderen. Aan de andere kant brengt verplichte werkloosheid kosten voor de staat met zich doordat extra sociale uitkeringen moeten worden betaald. In dit verband zij opgemerkt dat beperkingen van de arbeidsmarkt illegale arbeid kunnen aanmoedigen. Dit geldt in het bijzonder voor lidstaten die de toegang tot de arbeidsmarkt belemmeren en die asielzoekers tevens zeer weinig sociale bijstand verlenen. Daarom heeft het voorstel als doel de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken. Er worden met name twee maatregelen voorgesteld. In de eerste plaats bepaalt het voorstel dat asielzoekers toegang tot arbeid kunnen krijgen na een termijn van ten hoogste zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming; de Commissie is van oordeel dat dit op grond van de huidige praktijken van de lidstaten en rekening houdend met de bijdragen van de belanghebbenden aan het groenboek, een geschikte termijn is. Ten tweede bepaalt het voorstel dat het opleggen van nationale voorwaarden aan de arbeidsmarkt de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken. De grondgedachte achter deze wijziging is om meer de klemtoon te leggen op de doelstelling van het huidige artikel, namelijk te waarborgen dat asielzoekers eerlijke kansen krijgen om in de lidstaten tot de arbeidsmarkt toe te treden.”
De rechtbank leidt uit artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn en het in 8.1 genoemde Commissievoorstel af, dat de voorwaarden die de lidstaten stellen aan toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt de daadwerkelijke toegang tot arbeidsmarkt moeten garanderen. De rechtbank legt “daadwerkelijke toegang” daarbij uit als “effectieve toegang”.12 Dat heeft tot gevolg dat de voorwaarden van de lidstaten er niet toe mogen leiden dat deze effectieve toegang onnodig wordt beperkt.
De voorwaarde dat asielzoekers in een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden in totaal niet meer dan 24 weken werkzaamheden mogen verrichten komt erop neer dat hen de toegang tot de arbeidsmarkt gedurende de overige 28 weken van dit tijdsbestek van 52 weken onmogelijk wordt gemaakt. Met andere woorden: gedurende meer dan de helft van een jaar mogen asielzoekers helemaal geen werkzaamheden verrichten. Een dergelijke volledige beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt gedurende het overgrote deel van het jaar acht de rechtbank in strijd met het (Unierechtelijk) doeltreffendheidsbeginsel.
De rechtbank volgt het UWV niet in zijn standpunt dat de beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers tot 24 weken in een tijdsbestek van 52 weken gerechtvaardigd is. Volgens het UWV zou een (verdere) uitbreiding van de mogelijkheden tot werken een publiek signaal kunnen zijn dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is. Ook zou volgens het UWV de terugkeer van asielzoekers worden bemoeilijkt op het moment dat zij tijdens hun asielprocedure een (langdurige) arbeidsrelatie hebben opgebouwd. Dat zou in strijd zijn met het doel van de wetgever om een restrictief toelatingsbeleid te voeren, aldus het UWV. Door 24 weken als maximum aan te houden kan tijdens die arbeidsrelatie dan ook nog geen recht op een WW-uitkering ontstaan.
De rechtbank overweegt daartoe dat een asielzoeker bij werkloosheid inderdaad recht heeft op een WW-uitkering als hij in 36 kalenderweken in ten minste 26 kalenderweken onmiddellijk voorafgaand aan de werkloosheid gewerkt heeft13. Dat recht bestaat echter niet meer zodra de asielzoeker niet langer rechtmatig verblijf houdt in Nederland als bedoeld in artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000.14 In zo’n geval zal het recht dan ook worden beëindigd. Daardoor is geen sprake van een publiek signaal dat permanent verblijf in Nederland mogelijk is.
Wanneer de asielzoeker tijdens de asielprocedure werkzaamheden verricht, zal dit de integratie in Nederland bevorderen wanneer zijn aanvraag om internationale bescherming wordt ingewilligd. Wanneer deze aanvraag wordt afgewezen, heeft de asielzoeker niet langer rechtmatig verblijf in Nederland en wordt niet aan één van de voorwaarden voor de tewerkstellingsvergunning (artikel 6.2, aanhef en onder a, van het BuWav 2022) voldaan. Van belemmering van de terugkeer van asielzoekers is daarom geen sprake.
Tussenconclusie
9. Gelet op 8.3 tot en met 8.3.3 komt de rechtbank tot het oordeel dat de 24-weken-eis van artikel 6.2, aanhef en onder c van het BuWav 2022 de effectieve toegang onnodig beperkt en daarmee in strijd is met artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Daarom bepaalt de rechtbank deze 24-weken-eis onverbindend is. Omdat deze bepaling onverbindend is, heeft het UWV deze ten onrechte aan eisers tegengeworpen. De bestreden besluiten berusten daarom op een ondeugdelijke motivering. Daarmee slaagt deze beroepsgrond.
De andere beroepsgrond
10. Eisers voeren verder het volgende aan. Op 31 maart 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een besluit genomen waarin een uitzonderingssituatie is gecreëerd voor onderdanen van Oekraïne.15 Dit besluit komt er, kort gezegd, op neer dat een werkgever geen tewerkstellingsvergunning nodig heeft om een onderdaan van Oekraïne in Nederland arbeid te laten verrichten. De 24-weken-eis is dus niet van toepassing. Er is in dit geval sprake van onderscheid in de zin van artikel 1 van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb). Het onderscheid dat nu gemaakt wordt op basis van afkomst is in strijd met de Awgb.
Omdat de rechtbank de beroepen al wegens strijd van artikel 6.2 van het BuWav en paragraaf 8.2 van de RuWav 2022 met artikel 15 van de Opvangrichtlijn gegrond verklaart, beoordeelt de rechtbank deze beroepsgrond niet.