Rechtbank Den Haag, 03-08-2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:20067, C/09/612630 / KG ZA 21-507
Rechtbank Den Haag, 03-08-2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:20067, C/09/612630 / KG ZA 21-507
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Den Haag
- Datum uitspraak
- 3 augustus 2024
- Datum publicatie
- 4 december 2024
- ECLI
- ECLI:NL:RBDHA:2024:20067
- Zaaknummer
- C/09/612630 / KG ZA 21-507
Inhoudsindicatie
Kort geding. Aanbesteding inkoop jeugdhulp. Veroordeling om aanbesteding niet eerder voort te zetten dan nadat de Gemeenten aan bepaalde voorwaarden hebben voldaan.
Uitspraak
Team handel - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: C/09/612630 / KG ZA 21-507
Vonnis in kort geding van 3 augustus 2021
in de zaak van
1 Mutsaersstichting te Venlo,
2. Stichting Geestelijke Gezondheidszorg Oost-Brabant te Boekel,
eiseressen,
advocaten: mrs. S. van der Heul, R. Tak en L. Bras te Arnhem,
tegen:
1. Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg-Noord te Venray,
2. Gemeente Beesel te Reuver,
3. Gemeente Gennep te Bergen,
4. Gemeente Bergen te Bergen,
5. Gemeente Horst aan de Maas te Horst,
6. Gemeente Peel en Maas te Panningen,
7. Gemeente Venlo te Venlo,
8. Gemeente Venray te Venray,
gedaagden,
advocaat: mr. J.D.E. van den Heuvel te Venlo.
Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘de Stichtingen’ en ieder voor zich als de Mutsaersstichting en GGZ Oost-Brabant. Gedaagde sub 1 wordt hierna aangeduid als ‘MGR’ en gedaagden sub 2 tot en met 8 als ‘de Gemeenten’.
1 De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties;
- de door MGR en de Gemeenten overgelegde conclusie van antwoord met producties;
- de akte houdende wijziging van eis en reactie op conclusie van antwoord met producties;
- de op 5 juli 2021 gehouden mondelinge behandeling.
Ter zitting is de zaak pro forma aangehouden teneinde partijen de gelegenheid te geven om (met elkaar en – gezien de aard van de procedure – eventueel met de overige potentiële deelnemers aan de aanbesteding) te overleggen en te pogen het geschil in onderling overleg te beëindigen. Bij brieven van 12 juli 2021 respectievelijk 13 juli 2021 hebben partijen de voorzieningenrechter gevraagd vonnis te wijzen. Vonnis is vervolgens bepaald op heden.
2 De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
De Stichtingen zijn zorgaanbieders gespecialiseerd in het bieden van specialistische GGZ. Zij bieden vanuit verschillende locaties in Noord- en Midden-Limburg geïndiceerde jeugdhulpverlening en geestelijke gezondheidszorg aan kinderen, jongeren en volwassenen.
De Gemeenten werken samen op het gebied van inkoop van – onder andere – jeugdhulp. De inkoop van deze diensten is door de Gemeenten centraal belegd bij MGR. Voor de inkoop van jeugdhulp worden momenteel diverse aanbestedingen georganiseerd, in de volgende segmenten:
segment 1: Opname vervangende behandeling en behandeling met verblijf;
segment 2: Wonen (onderverdeeld in onder andere pleegzorg en gezinshuizen);
segment 3: Dagbesteding – Dagbehandeling;
segment 4: Ambulant.
Segment 4 bestaat ook weer uit vier onderdelen, die apart worden aanbesteed, waaronder het onderdeel GGZ Jeugd (met zowel een regionaal als een lokaal perceel). Dit kort geding heeft betrekking op de beide aanbestedingen in het onderdeel GGZ Jeugd.
De Gemeenten hebben voor het onderdeel GGZ Jeugd twee aanbestedingen in de markt gezet:
-
Aanbesteding Ambulant GGZ Lokaal Noord-Limburg;
-
Aanbesteding GGZ Jeugd Noord-Limburg.
Aan de onder a genoemde aanbesteding nemen gedaagden sub 2 tot en met 6 en 8 deel (gemeente Venlo neemt geen deel). Aan de onder b genoemde aanbesteding nemen gedaagden sub 2 tot en met 8 deel. Beide aanbestedingen zijn inhoudelijk nagenoeg identiek. Al hetgeen hierna staat vermeld, heeft betrekking op beide aanbestedingen, tenzij anders wordt aangegeven.
In de hiervoor onder a genoemde aanbesteding zijn de Gemeenten voornemens om met ingang van 1 januari 2022 een raamovereenkomst te sluiten met inschrijvers die voldoen aan de gestelde eisen en voorwaarden. In de hiervoor onder b genoemde aanbesteding zijn de Gemeenten voornemens met ingang van 1 januari 2022 een raamovereenkomst te sluiten met tien inschrijvers die kwalitatief als beste worden beoordeeld. De looptijd van de overeenkomsten is vier jaar, met een optionele verlenging van maximaal twee keer drie jaar.
De Gemeenten (althans MGR) hebben (heeft) in aanloop naar de aanbestedingsprocedure vier werksessies voor de GGZ-aanbieders georganiseerd, op 30 juli 2020, 13 augustus 2020, 24 augustus 2020 en 8 oktober 2020. De Stichtingen zijn bij al deze werksessies aanwezig geweest. Vervolgens hebben de Gemeenten op 18 november 2020 de voorgenomen productbeschrijving van Ambulante hulp GGZ gepubliceerd. Hierop heeft de Mutsaersstichting bij brieven van 26 november 2020 en 3 december 2020 gereageerd.
Door Bureau HHM (hierna: HHM) is een kostprijsonderzoek uitgevoerd ten behoeve van de aanbestedingen in de jeugdhulp die momenteel worden georganiseerd. Naar aanleiding hiervan is een notitie gedateerd 29 januari 2021 opgesteld. Hierbij zijn jeugdhulpaanbieders in de gelegenheid gesteld vooraf reacties in te dienen, die bij de opstelling van de notitie zijn betrokken.
De aanbestedingsleidraden zijn op 1 maart 2021, respectievelijk 2 maart 2021 gepubliceerd. Vervolgens zijn door potentiële inschrijvers nog vragen gesteld, die zijn beantwoord in twee afzonderlijke Nota’s van Inlichtingen.
In de aanbestedingsleidraden staat, voor zover nu relevant, het volgende vermeld:
Een opdrachtnemer heeft een resultaatsverplichting om minimaal 5% van de totale opdracht waarde van de af te sluiten raamovereenkomst in te zetten ten behoeve van social return;
Opdrachtgever verplicht de opdrachtnemer (in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen en inkopen) door middel van rapportages aantoonbaar bij te dragen aan de doelstellingen zoals die geformuleerd zijn in de Green Deal Duurzame zorg 2.0;
In hoofdstuk 3, Opdrachtbeschrijving en scope, staat het volgende vermeld:
“ 3.1.1 Wat is het ontwikkelpotentieel/wat willen we bereiken?
Het aantal jeugdigen dat van jeugdhulp gebruik maakt is de afgelopen jaren sterk toegenomen en daarmee ook de kosten van jeugdhulp. Binnen dit segment zit het grootste volume van jeugdigen (8.251 cliënten) met een hulpvraag met totale uitgaven van bijna € 33.000.000. Wat ervaren we momenteel als problematiek:
Onvoldoende grip op de kosten doordat de kosten per jeugdhulptraject onvoorspelbaar zijn (gemiddelde kosten per cliënt stijgt al jaren).
Veel stapeling van ambulante hulp.
De praktijk leert dat er aan de voorkant vaak een onjuiste inschatting wordt gemaakt van de juiste vorm van jeugdhulp die ingezet moet worden, waardoor niet meteen de juiste hulp wordt ingezet.
Voor veel vormen van jeugd GGZ is er sprake van lange (schadelijke) wachtlijsten.
Aanbieders hebben de neiging om zware trajecten in te zetten. De omslag naar lichtere ondersteuning wordt te weinig gemaakt.
De intensiteit en complexiteit van de jeugdigen die gebruik maken van jeugd GGSZ neemt toe. De regio heeft onvoldoende instrumentarium om aanbieders te kunnen sturen, onder andere op kwaliteit.
Zelfstandigheid van gezinnen staat in veel begeleidingsvormen onvoldoende centraal.
De individuele begeleiding in het onderwijs neemt toe.
Op een aantal vormen van ondersteuning ontstaat de discussie of deze ondersteuning wel of geen jeugdhulp is.
Ontwikkelpotentieel
Om de hulp voor jeugdigen beter te organiseren, en de kosten binnen dit segment beter te reguleren hebben we een ontwikkelpotentieel geformuleerd voor dit segment. Met dit segment willen we het volgende bereiken:
Meer voorspelbaarheid van de kosten van de inzet van de jeugdhulp per product.
Het verkorten van de gemiddelde behandelduur.
Het stimuleren van de inzet van een lagere intensiteit van de hulp.
Voorkomen van stapeling van verschillende ambulante producten.
Hogere kwaliteitseisen en betere regie op casussen (doelen stellen en deze evalueren), om de kwaliteit van ambulante begeleiding te verbeteren.
De komende 3 jaar de schadelijke wachtlijsten halveren.
Versterken generalistische basis Jeugd GGZ. Innovatie stimuleren bij aanbieders om jeugdigen langer in de generalistische basis te houden.
Over 3 jaar is de verhouding cliënt aantallen generalistische basis GGZ en specialistische GGZ 60% 40%
Bij GGZ wordt er eerst naar een systeemoplossing gekeken.
In kaart brengen van de gemiddelde behandelduur bij hoog specialistische GGZ en hiermee in gesprek gaan.
Het verminderen van administratieve lasten voor zowel gemeenten als aanbieders.
Verhogen van de kwaliteit van jeugdhulpaanbieders door aanscherping kwaliteitseisen.
Aanbieders/hulpverleners werken toe naar onafhankelijke gezinnen, die zonder hulp verder kunnen (loslaten).
Opvoedproblemen normaliseren en ouders aanspreken op hun verantwoordelijkheid.
Medewerkers van de toegang (en andere verwijzers) indiceren kostenbewust.
De toestroom naar dyslexie verminderen.
Wat gaan we aanbesteden?
(...)
2. Ambulant GGZ Jeugd
Ambulante hulp GGZ is een vorm van gespecialiseerde ondersteuning voor jeugdigen met diverse psychische problematiek. Het kan gaan om psychische stoornissen, psychosociale en gedragsproblematiek. Door de hulp en ondersteuning ervaart de jeugdige (en zijn of haar een vermindering van de problemen en kan regie voeren op het eigen leven/gezin. Doel is om bij het ontbreken van de eigen regie deze weer te herstellen. Er wordt aangesloten op eigen mogelijkheden en behoeften waarbij de focus ligt op het (terug) vinden van eigen kracht (voor ouders en kinderen), het leren omgaan met klachten, met de kwetsbaarheden en ontwrichting die psychische klachten met zich meebrengen.
(...)
Afbakening
Afbakening met segment 1: Behandeling met verblijf en ambulante alternatieven
Zowel binnen segment 1 (behandeling met verblijf en ambulante alternatieven) als binnen segment 4 (ambulant) wordt ambulante hulp ingekocht. De trajecten/zorgvormen binnen segment 1 zijn altijd gericht op het voorkomen van verblijf. Dit zijn dus zware vormen van ambulante hulp. Deze specifieke behandelingen worden niet ingekocht binnen segment 4. Dit
betreft bijvoorbeeld MST, MDFT.
In het werkproces dat wordt opgesteld voor de toegang worden deze mogelijkheden nader uitgewerkt. Bij de inzet van jeugdhulp uit segment 1 is ook altijd de verbijzonderde toegang betrokken. De gemeentelijke toegang is hier altijd onderdeel van.
Een voorbeeld van hoe dit ingezet kan worden: In het gezin dat vanuit segment 4 begeleiding krijgt, kan het voorkomen dat bijvoorbeeld MST noodzakelijk is, dit wordt dan aangeboden vanuit segment 1. Gezamenlijk wordt gekeken of de begeleiding aanvullend ingezet moet worden of dat dit gestopt wordt.
Andersom kan het voorkomen dat er begeleiding noodzakelijk wordt geacht in een gezin dat ondersteund wordt vanuit segment 1. Dan wordt een gecontracteerde aanbieder ingeschakeld uit segment 4 ingezet. Dit kan dezelfde aanbieder zijn, maar kan ook door een andere aanbieder uitgevoerd worden.
(...)”
In paragraaf 3.2.4 staat omschreven dat in de GGZ van oudsher een indeling tussen
Basis-GGZ en Specialistische GGZ bestaat en dat de Gemeenten hierin een verandering willen realiseren. Dit wordt als volgt toegelicht:
“Wij willen de mogelijkheid bieden om in trajecten de hulp in te zetten die nodig is. Wanneer in een traject met Basis-GGZ bijvoorbeeld kortdurend Specialistische GGZ-hulp nodig is, bieden wij de flexibiliteit aan de aanbieder dit in te zetten, zonder dat een nieuwe beschikking nodig is. Ditzelfde is mogelijk als in een traject met voornamelijk Specialistische GGZ afgeschaald kan worden. Wel wordt een trajectindeling gehanteerd met een indeling in Licht, Midden en Zwaar. De toegang en aanbieder bepalen in overleg met de jeugdige vooraf welke intensiteit passend zou zijn, en daarbij is er dus de mogelijkheid om binnen het traject minder of meer specialisme in te zetten. Voor de indeling Licht, Midden en Zwaar geldt dat dit zowel in het aantal uren onderscheidend is als in het specialisme dat wordt ingezet. Diagnostiek is onderdeel binnen de verschillende intensiteiten.”
In de in paragraaf 3.2.4 opgenomen tabel staat de volgende verdeling:
In paragraaf 3.2.5 staat vermeld wat moet worden geleverd voor dit product, namelijk:
“Alle behandeling die nodig is voor de jeugdige evenals het betrekken van ouders/sociale netwerk bij de behandeling om de resultaten te bereiken.
Alle directe cliënt contacttijd, indirecte cliënt gebonden tijd en niet -cliënt gebonden tijd die nodig is om het traject te doorlopen.
De behandeling is gericht op het jeugdige én het gezin (systemische aanpak). Van belang om de hulpverlening op het hele gezin te betrekken, niet alleen op het kind. Rekening houden met problematiek van ouders en hun draaglast.
Indien de hulpvraag van de jeugdige en/of het gezin het vraagt, wordt er samengewerkt met andere aanbieders.
De behandeling is altijd multidisciplinair ingebed, is gericht op herstel, verbetering,
gedragsverandering teweegbrengen, het versterken van de opvoedvaardigheden van het systeem en netwerk en leren omgaan met gedrag van het kind of acceptatie van het probleem bij het kind en organiseren van terugvalpreventie.
Oog hebben voor normaliseren en aandacht hebben voor het gegeven dat ‘problemen’ bij het leven horen. Ouders en kind bewust maken dat deze ‘obstakels’ in het opgroeien en opvoeden van jeugdigen voorkomen.
De behandeling duurt een afgebakende periode, met een start en eindpunt. Hierbij is van belang om waar mogelijk tijdig af te schalen naar ondersteuning/behandeling vanuit de lokale jeugdhulpprofessional bij de huisarts (o.a. POH GGZ jeugd/SOJ) of het lokaal team/toegang/sociale basis of lichtere vormen van jeugdhulp.’’
Paragraaf 3.4 heeft betrekking op de bekostiging, tarieven en reële prijs. Hierin staat, onder verwijzing naar het kostprijsonderzoek van HHM het volgende vermeld:
“(...)
De bekostiging vindt plaats op basis van een tarief per traject. Een traject is gebaseerd op een gemiddelde looptijd en een gemiddelde inzet van aantal uren.
De tarieven voor GGZ zijn:
In het geval er meer behoefte aan differentiatie blijkt te zijn, behouden de gemeenten zich het recht voor om aanvullende trajecten te formuleren ofwel wijzigingen in de huidige trajecten toe te passen.
De bekostiging van ambulant GGZ bestaat voornamelijk uit trajecten.
In uitzonderingssituaties zijn er twee mogelijkheden voor een P*Q-financiering. Dit kan alleen worden ingezet door de gemeentelijke toegang of (voor externe verwijzers zoals Gecertificeerde Instellingen, huisartsen, jeugdartsen, enz.) in nadrukkelijke afstemming met de gemeentelijke toegang.
Maatwerk: Wanneer de hulpvraag zulke intensieve zorg vraagt dat de toegang, op basis van redelijke overwegingen, beslist dat de zorg niet binnen de reguliere trajecten kan worden geleverd.
Meerwerk: Wanneer tijdens een traject er zich dergelijke nieuwe feiten en omstandigheden voordoen, waardoor de toegang, op basis van redelijke overwegingen, inschat dat substantieel meer hulp nodig is, kan Meerwerk worden ingezet, naast het bestaande traject licht/midden/zwaar. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om van intensiteit te wisselen tijdens het traject. Daar is Meerwerk voor bedoeld.
(...)
1. De vastgestelde tarieven, zijnde een reële prijs (het tarief) is gebaseerd op onder andere de volgende kostprijselementen:
a) Kosten van de beroepskracht.
b) Redelijke overheadkosten, inclusief winst/risico.
c) Kosten voor niet-productieve uren van de beroepskrachten als gevolg van verlof, ziekte, scholing en werkoverleg.
d) Reis- en opleidingskosten.
e) Indexatie van loon binnen een overeenkomst.
f) Kosten als gevolg van gemeentelijke eisen, zoals rapportageverplichtingen en administratieve verplichtingen.
(...)”
Bij brieven van 13 april 2021 (GGZ Oost-Brabant) en 15 april 2021 (Mutsaersstichting) hebben de Stichtingen bezwaren geuit over (kort weergegeven) de volgende punten:
er wordt geen inzage gegeven in de kostprijsberekening;
er is geen kostendekkend tarief vastgesteld;
er worden disproportionele eisen aan het product GGZ-Jeugd gesteld;
de Gemeenten trekken – in strijd met de Jeugdwet – een te grote regiefunctie naar zich toe.
Bij brieven van 21 mei 2021 hebben de Gemeenten op deze brieven gereageerd. In deze brieven staat vermeld dat op grond van nader advies van HHM een bijstelling van het tarief zal plaatsvinden, waarmee tegemoetgekomen wordt aan de specifieke eisen voor GGZ rond opleiding, deskundigheidsbevordering en rapportage. Daarnaast vindt bijstelling op het tarief plaats met betrekking tot de specifiek voor GGZ geldende CAO. De wijziging in de tarieven is neergelegd in een Addendum van 21 mei 2021 bij de onder 2.6 genoemde notitie van 29 januari 2021 van HHM. In dit addendum staat het volgende vermeld over de tarieven:
Tevens staat in het Addendum vermeld dat het tarief voor maatwerk voor een micro aanbieder € 90,36 en voor een reguliere aanbieder € 106,08 per uur bedraagt.
In verband met deze procedure hebben de Gemeenten de uiterste datum waarop kan worden ingeschreven op de aanbestedingen opgeschort tot nadat in dit kort geding vonnis is gewezen.