Rechtbank Den Haag, 29-01-2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:4022, C/09/675614 / KG ZA 24-1058

Het beleid van de Staat met betrekking tot het verlenen van publiekrechtelijke toestemming (vergunningen) voor het mogen realiseren en exploiteren van voorzieningen op de verzorgingsplaatsen langs de Nederlandse rijkswegen, die eigendom zijn van de Staat, is sinds 22 maart 2004 neergelegd in de Kennisgeving Wijziging Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (energielaadpunten), hierna ‘de Kennisgeving’ (Staatscourant 2004, nr. 56).

Door een wijziging van de Kennisgeving op 20 december 2011 (Staatscourant 2011, nr. 23149) werd het mogelijk om op verzorgingsplaatsen, naast een benzinestation, een wegrestaurant of een servicestation, als basisvoorziening ook een energielaadpunt voor alle typen elektrische en hybride auto’s te realiseren. In de kennisgeving is (samengevat) vermeld dat een vergunning voor een energielaadpunt zal worden verleend met een maximale looptijd van vijftien jaar. Daarbij geldt de volgende procedure:

Voor Verzorgingsplaats De Lepelaar, gelegen aan de rijksweg A6 bij Lelystad (hierna ‘De Lepelaar’), hebben daarop drie marktpartijen een aanvraag ingediend voor een energielaadpunt, waaronder Fastned. Shell heeft geen aanvraag ingediend. Op 27 april 2012 is een loting gehouden en op basis daarvan is aan Breesaap (de rechtsvoorganger van Fastned) en aan ANWB het recht gegund om een energielaadpunt te exploiteren op De Lepelaar. ANWB heeft haar aanvraag nadien ingetrokken. De derde marktpartij (Greenflux) had haar aanvraag al eerder ingetrokken, zodat uiteindelijk maar één basisvoorziening op De Lepelaar is toegewezen, en wel aan Fastned (Breesaap).

Bij beschikking van 16 juli 2015 is aan Fastned een vergunning verleend in het kader van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het plaatsen en behouden van een oplaadstation voor elektrische motorvoertuigen op De Lepelaar. In de beschikking is onder meer bepaald:

De Kennisgeving is in 2017 gewijzigd (Staatscourant 13 maart 2017, nr. 11880). Deze wijziging houdt (samengevat) in dat voortaan per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt zal worden toegestaan.

De Staat (het Rijksvastgoedbedrijf) heeft een perceel grond van ongeveer 316 m2, dat onderdeel uitmaakt van het perceel van De Lepelaar (met terugwerkende kracht tot 1 juli 2015) door een op 29 augustus 2017 gesloten overeenkomst aan Fastned verhuurd ten behoeve van het door Fastned te realiseren energielaadpunt. Deze huurovereenkomst is gekoppeld aan de aan Fastned verleende Wbr-vergunning en heeft een looptijd van vijftien jaar (tot en met 30 juni 2030).

Op 6 januari 2021 is de Kennisgeving opnieuw gewijzigd (Staatscourant 2021, nr. 471). Deze wijziging houdt in dat ook andere partijen dan de houder van een basisvoorziening een Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening kan aanvragen.

Nadat Shell in het kader van een op basis van artikel 5 van de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten en motorbrandstoffen (de Benzinewet) gehouden openbare veiling het hoogste bod had uitgebracht en betaald, heeft de Staat voor de periode van 15 maart 2021 tot en met september 2035 een huurovereenkomst met Shell gesloten met betrekking tot een perceel met een oppervlakte van 2.929 m2 op De Lepelaar. Ten behoeve van het ombouwen, behouden en onderhouden van een tankstation op dat perceel heeft Shell op 25 februari 2021 een Wbr-vergunning gekregen.

Op 29 juli 2021 heeft Shell een Wbr-vergunning verkregen voor het hebben en behouden van energielaadpunten als aanvullende voorziening op De Lepelaar, waaraan de Staat bij beschikking van 18 oktober 2021 nadere voorschriften heeft verbonden in verband met de intrekking van het recht om ‘nieuwe parkeervakken’ te realiseren.

In de op 17 mei 2022 gewijzigde Kennisgeving (Staatscourant 17 mei 2022, nummer 7852) zijn nadere eisen neergelegd met betrekking tot het aanvragen van een vergunning voor aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. In de Kennisgeving wordt toegelicht waar en onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan. Daarbij is uitgangspunt dat verzorgingsplaatsen sober, uniform, voorspelbaar en functioneel zijn ingericht. Verder is in de Kennisgeving het volgende bepaald:

Fastned heeft bij beschikking van 4 oktober 2023 een wijzigingsvergunning verkregen voor de uitbreiding van haar laadstation naar in totaal acht laadplekken voor elektrische motorvoertuigen met bijbehorende werken op De Lepelaar. In haar vergunningsaanvraag heeft Fastned kenbaar gemaakt dat zij een nieuw type laadstation wil realiseren, dat ook geschikt is voor grotere elektrische voertuigen (bestelbusjes, auto’s met aanhanger, caravans en vrachtauto’s tot 7,5 ton), en dat het nieuwe laadstation ‘schaalbaar’ is, zodat het in de toekomst mogelijk verder kan worden uitgebreid als daarvoor ruimte ontstaat. De Staat heeft de kennisgeving van dit wijzigingsbesluit op 6 oktober 2023 in de Staatscourant gepubliceerd. In die kennisgeving is vermeld dat tegen het wijzigingsbesluit binnen zes weken beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld.

In een brief van 25 oktober 2023 heeft de Staat marktpartijen geïnformeerd over het voorstel om de ‘Vergoedingssystematiek Oplaadstation’ aan te passen en over de procedure voor de uitgifte van (extra) grond voor aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen die niet of niet geheel binnen het gehuurde perceel vallen. Daarbij is meegedeeld dat een partij voor het realiseren van een aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats dient te beschikken over een Wbr-vergunning en over de privaatrechtelijke toestemming van de Staat als eigenaar van de verzorgingsplaats voor het gebruik van het betreffende perceel voor de realisatie en instandhouding van de aanvullende voorziening, die vervolgens wordt vastgelegd in (meestal) een huurovereenkomst. In de brief is vermeld dat de Staat (het Rijksvastgoedbedrijf) aan de hand van de volgende criteria toetst of de Staat privaatrechtelijke toestemming kan verlenen:

Shell heeft op 28 december 2023 een Wbr-vergunning aangevraagd voor de aanvullende voorzieningen ‘wachtruimte’ in de directe nabijheid van de ‘basisvoorziening laden’. Zij heeft deze aanvraag vervolgens weer ingetrokken. De intrekking is bij brief van 27 maart 2024 door de Staat bevestigd.

De Staat (het Rijksvastgoedbedrijf) heeft zijn voornemen bekend gemaakt om een huurovereenkomst aan te gaan ter zake van de uitbreiding van het laadstation De Lepelaar, ter plaatse van het perceel en ter grootte van 1.242 m2, met een looptijd tot 1 juli 2030, hierna ‘het Voornemen’. Daarbij heeft de Staat de mogelijkheid opengesteld om voor 3 oktober 2024 bezwaar te maken tegen het Voornemen. In het Voornemen heeft de Staat toegelicht dat hij van mening is dat de overeenkomst kan worden gesloten met de beoogde wederpartij, omdat er slechts één gegadigde in aanmerking komt om de grond in verhuur aan te bieden, aangezien die gegadigde beschikt over een publiekrechtelijke vergunning en de verhuur van het perceel niet in strijd is met de Benzinewet of de rechten van derden. De Staat heeft daarbij vermeld dat andere partijen zich als potentiële gegadigde(n) kunnen melden bij het Rijksvastgoedbedrijf door schriftelijk en gemotiveerd met overlegging van bewijsstukken kenbaar te maken dat zij ook aan de genoemde voorwaarden voldoen, waarna zo nodig een openbare inschrijvingsprocedure wordt gestart.

Op 2 oktober 2024 heeft Shell bezwaar gemaakt tegen het Voornemen. Volgens Shell is de voorgenomen gunning in strijd met het gelijkheidsbeginsel en moet het Rijksvastgoedbedrijf een openbare selectieprocedure doorlopen, waarmee Shell de gelegenheid wordt gesteld om mee te dingen naar de huurovereenkomst en/of de vergunning voor het laadstation. Daarbij heeft zij kenbaar gemaakt dat zij kan voldoen aan de voorwaarden en dat zij de bewijsstukken heeft bijgesloten.

De Staat heeft bij brief van 15 oktober 2024 aan Shell meegedeeld dat haar bezwaar ongegrond is, omdat (samengevat) Shell niet voldoet aan de gestelde voorwaarden, omdat zij geen bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij beschikt over een publiekrechtelijke vergunning voor de betreffende grond, dan wel waaruit blijkt dat de verhuur van het perceel in strijd is met de Benzinewet of de rechten van andere partijen. Daarbij heeft de Staat meegedeeld over te zullen gaan tot uitvoering van het Voornemen. De Staat merkt daarbij voor de volledigheid nog op dat sprake is van een wijzigingsbeschikking op de eerder verleende vergunning aan de beoogde wederpartij (een allonge), waarbij de einddatum van de vergunning ongewijzigd blijft, zodat geen sprake is van een nieuwe vergunning. Volgens de Staat is aan de beoogde wederpartij het recht toegekend om een publiekrechtelijke vergunning aan te vragen na het houden van een openbare procedure, zodat voor de verhuur van de grond niet opnieuw een openbare procedure hoeft plaats te vinden.

Hierop heeft Shell de Staat bij brief van 17 oktober 2024 gesommeerd om te bevestigen dat geen uitvoering zal worden gegeven aan het Voornemen, tot dat in een door Shell aanhangig te maken kortgedingprocedure is beslist. In een e-mailbericht van 21 oktober 2024 heeft de Staat aan Shell bevestigd de uitkomst van de kortgedingprocedure te zullen afwachten.