Rechtbank Den Haag, 16-04-2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:9293, C/09/681020 / KG ZA 25-172

De Staat is eigenaar van vrijwel alle gronden langs de Nederlandse rijkswegen waarop zogenaamde verzorgingsplaatsen zijn gevestigd. In de meermaals gewijzigde ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: ‘de Kennisgeving’) is het beleid neergelegd dat de Staat voert bij het verlenen van publiekrechtelijke toestemming voor het realiseren en exploiteren van voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen.

Onder basisvoorzieningen worden verstaan benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. Sinds 2017 is op grond van de Kennisgeving per verzorgingsplaats één energielaadpunt als basisvoorziening toegestaan. Aanvullende voorzieningen zijn alle andere voorzieningen op een verzorgingsplaats anders dan de basisvoorzieningen, zoals gemakswinkels (‘shops’) en autowasstraten. Vanaf 2021 kan een ieder en niet – zoals tot dat moment – uitsluitend de houder van een vergunning voor een basisvoorziening een vergunning aanvragen voor het realiseren en exploiteren van een aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats.

Voor het realiseren en exploiteren van basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen was tot 1 januari 2024 een publiekrechtelijke vergunning vereist als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr). De aanvraag voor een Wbr-vergunning kon op grond van artikel 3 Wbr slechts door Rijkswaterstaat namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: ‘de Minister’) worden geweigerd ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Sinds 1 januari 2024 is de vergunningsplicht geregeld in de Omgevingswet en dient te worden beschikt over een omgevingsvergunning voor een beperkingengebiedactiviteit bij een weg. De inhoudelijke beoordeling van een vergunningsaanvraag voor het plaatsen van voorzieningen op verzorgingsplaatsen in beheer bij het Rijk is niet veranderd ten opzichte van de voorgaande beleidsregel. Hierna wordt de publiekrechtelijk benodigde vergunning kortheidshalve steeds aangeduid als de Wbr-vergunning.

Op grond van de Kennisgeving worden Wbr-vergunningsaanvragen voor basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen getoetst op onder meer de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. In het huidige beleid is gekozen voor een sobere, uniforme en voorspelbare inrichting. In dat verband stelt de Kennisgeving een aantal nadere eisen aan vergunningsaanvragen voor aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving is voorts bepaald dat deze vergunningsaanvragen op volgorde van binnenkomst worden beoordeeld en dat de volledige aanvraag die het eerste is ingediend wordt beoordeeld als niet alle aanvragen kunnen worden gehonoreerd wegens de beperkte fysieke ruimte op de verzorgingsplaats en/of in het licht van een veilige en doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats.

Voor het realiseren en exploiteren van een basisvoorziening of een aanvullende voorziening op een verzorgingsplaats moet behalve over een Wbr-vergunning eveneens worden beschikt over privaatrechtelijke toestemming van de Staat. Het Rijksvastgoedbedrijf verleent die toestemming. In een brief van 25 oktober 2023 heeft het Rijksvastgoedbedrijf marktpartijen geïnformeerd dat hij de toetsingscriteria en de procedure voor het geven van privaatrechtelijke toestemming voor aanvullende voorzieningen in een inmiddels op www.biedboek.nl gepubliceerde bijlage bij die brief heeft beschreven. Uit de bijlage volgt dat de privaatrechtelijke toestemming in de regel wordt vastgelegd in een huurovereenkomst. Daarbij gelden de volgende toetsingscriteria:

Verzorgingsplaats Varakker is gelegen aan de rijksweg A15 in Opheusden, gemeente Neder-Betuwe. Shell exploiteert op Varakker een benzinestation met shop en vier elektrische laadplekken als basisvoorziening. Fastned exploiteert op Varakker sinds 30 juli 2013 een energielaadpunt met twee snellaadpalen als basisvoorziening. Deze vergunning heeft een looptijd van vijftien jaar en eindigt per 31 juli 2028. Op 30 januari 2017 hebben het Rijksvastgoedbedrijf en Fastned met terugwerkende kracht met ingang van 1 augustus 2013 een huurovereenkomst gesloten ten aanzien van de voor het energielaadpunt benodigde grond. Ook deze overeenkomst is gesloten voor de duur van vijftien jaar.

Fastned heeft op 2 december 2022 een aanvraag ingediend bij Rijkswaterstaat voor een Wbr-vergunning voor het realiseren en exploiteren van een wachtvoorziening/shop met vijf parkeerplaatsen als aanvullende voorziening bij haar energielaadpunt op Varakker. Deze aanvraag en de ontwerpvergunning hebben van 16 november 2023 tot en met 28 december 2023 ter inzage gelegen. Shell heeft op 22 december 2023 een pro forma zienswijze ingediend en op 25 januari 2024 een aanvullende zienswijze. Rijkswaterstaat heeft de aangevraagde Wbr-vergunning bij beschikking 5 april 2024 aan Fastned verleend tot 30 juli 2028. Shell heeft tegen deze beschikking beroep ingesteld. Op dit beroep is nog niet beslist.

Op 28 december 2023 heeft AECOM Netherlands B.V. (hierna: ‘AECOM’) namens Shell een aanvraag voor een Wbr-vergunning ingediend voor het realiseren en exploiteren van een wachtvoorziening/shop als aanvullende voorziening bij haar laadstation op verzorgingsplaats Varakker. Rijkswaterstaat heeft op 16 april 2024 per e-mail aan AECOM bericht dat deze aanvraag conflicteert met een reeds vergunde wachtvoorziening/shop op dezelfde locatie (lees: de aanvraag van Fastned van 2 december 2022). Bij brief van 30 mei 2024 heeft Rijkswaterstaat aan AECOM bericht dat hij voornemens is de namens Shell aangevraagde vergunning te weigeren op grond van artikel 3 Wbr. Daarbij geeft Rijkswaterstaat als reden de conflicterende situatie met de uitbreiding van het energielaadpunt en het niet voldoen aan de geldende criteria uit de Kennisgeving. AECOM heeft bij e-mail van 25 oktober 2024 aan Rijkswaterstaat bericht dat de vergunningsaanvraag van 28 december 2023 wordt ingetrokken.

Op 17 december 2024 heeft het Rijksvastgoedbedrijf naar aanleiding van een verzoek van Fastned om privaatrechtelijke toestemming voor de door haar beoogde wachtvoorziening/shop het voornemen gepubliceerd tot het aangaan van een huurovereenkomst met Fastned te sluiten voor een oppervlakte grond van 493 m2 voor het realiseren van de op 5 april 2024 vergunde wachtvoorziening/shop. Deze huurovereenkomst heeft blijkens dit voornemen een looptijd tot 1 augustus 2028. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft dit voornemen als volgt gemotiveerd:

Shell heeft op 14 januari 2025 door middel van indiening van een reactieformulier tijdig bezwaar gemaakt tegen het voornemen. In dit formulier heeft Shell verklaard als potentieel gegadigde belang te hebben bij het verkrijgen van een huurovereenkomst voor het aan Fastned te verhuren perceel grond ten behoeve van het realiseren van eigen aanvullende voorziening. Daarbij heeft Shell verklaard dat zij kan voldoen aan de daarvoor geldende toetsingscriteria. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft bij e-mail van 27 januari 2025 onder meer als volgt aan Shell bericht:

De advocaat van Shell heeft het Rijksvastgoedbedrijf van brief van 28 januari 2025 gesommeerd onvoorwaardelijk en schriftelijk te bevestigen dat hij, in ieder geval totdat in een door Shell aanhangig te maken kortgeding finaal is beslist, geen huurovereenkomst voor een aanvullende voorziening (shop) op de verzorgingsplaats Varakker zal sluiten. De advocaat van het Rijksvastgoedbedrijf heeft bij e-mail van 31 januari 2025 bericht dat de uitkomst van het aangekondigde kort geding in eerste aanleg zal worden afgewacht.