Rechtbank Limburg, 25-06-2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:5848, C/03/263598 / KG ZA 19-197

Omnibuzz is een gemeenschappelijke regeling waarin 32 Limburgse gemeenten (te weten alle Limburgse gemeenten met uitzondering van Mook en Middelaar) samenwerken op het gebied van doelgroepenvervoer. Omnibuzz heeft een Europese openbare aanbestedingsprocedure georganiseerd om dienstverleners te selecteren voor het verrichten van doelgroepenvervoer in het bijzonder in het kader van MWO-vervoer. De opdracht is onderverdeeld in acht vervoerpercelen. In de aanbestedingsstukken is bepaald dat inschrijvers zich op zoveel percelen als zij wilden konden inschrijven, maar dat zij maximaal twee percelen gegund zouden kunnen krijgen. De opdracht zou worden gegund aan de inschrijver met de beste prijs-kwaliteitverhouding, waarbij Omnibuzz enerzijds op de prijs en anderzijds op het Plan van Aanpak en het risicodossier zou letten. Het Plan van Aanpak is onderverdeeld in vier subgunningscriteria, te weten

(a) Transitiefase, (b) Milieu en Duurzaamheid, (c) Werkgeverschap en (d) Uitvoering. Naar aanleiding van vragen van inschrijvers heeft Omnibuzz nog twee nota’s van inlichtingen doen uitgaan.

In een plenair overleg van het beoordelingsteam worden de argumenten die hebben geleid tot de individuele waardering besproken. Daarna komt het beoordelingsteam tot een unaniem oordeel op basis van consensus. Dit oordeel is de basis voor het verdere verloop van de gunningsprocedure. Deze consensusscores worden ten slotte bij elkaar opgeteld zodat er een totaal voor het onderdeel kwaliteit tot stand komt. Deze totaalscore wordt vervolgens vertaald in de (fictieve) prijsvermindering ten opzichte van de aangeboden inschrijfprijs.

Voor de onderdelen Transitiefase (A) en Milieu en Duurzaamheid (B) hebben de teamleden een zekere mate van beoordelingsvrijheid. Voor de onderdelen Werkgeverschap (C) en Uitvoering (D) geldt een staffel, waaruit de door de inschrijver voor het desbetreffende onderdeel behaalde score direct volgt.

In de toelichting (p. 58 van 79) op de “gunningscriteria kwaliteit” staat dat de inschrijver een Plan van Aanpak indient waarin de volgende onderdelen worden uitgewerkt:

“A. Transitiefase

Inschrijver beschrijft in maximaal 4 pagina’s A4 op welke wijze de inschrijver vorm denkt te geven aan de transitiefase. Het Plan van Aanpak bevat voor dit criterium de beschrijving van alle activiteiten, de personen die bij de inschrijver verantwoordelijk zullen zijn voor die activiteiten en de planning van die activiteiten die noodzakelijk zijn om vanaf het moment van gunning te waarborgen dat het vervoer op 1 januari 2020 volgens de gestelde en aangeboden kwaliteitseisen kan worden gestart. Verder dient de inschrijver aan te geven hoe de chauffeurs van Omnibuzz-vervoer als zodanig herkenbaar zullen zijn. De beschrijving dient naar het oordeel van de beoordelaars SMART, haalbaar, reëel, pragmatisch en concreet te zijn.

B. Milieu en Duurzaamheid

Inschrijver beschrijft in maximaal 3 pagina’s A4 de transitie van het wagenpark in relatie tot de gestelde eisen op het gebied van duurzaamheid en volgens het aangegeven ingroeimodel. Daarbij moet worden ingegaan op de maatregelen die genomen worden om op tijd de benodigde laadinfrastructuur operationeel te hebben. Ook moet worden beschreven met welke maatregelen de uitstoot van de nog rijdende dieselwagens (alle typen) wordt verminderd. De beschrijving dient naar het oordeel van de beoordelaars SMART, haalbaar, reëel, pragmatisch en concreet te zijn.”

In Annex I (p. 23 van 25) wordt als Eis 33 het volgende beschreven:

“Milieueisen voertuigen, duurzaamheid

Omnibuzz heeft de haalbaarheid van de inzet van uitsluitend elektrisch aangedreven voertuigen (zero-emissie), voertuigen laten onderzoeken. Hierbij is uitgegaan van historische ritgegevens, de in Limburg aanwezige laadinfrastructuur (mogelijke groei) en het aanbod aan 100% op elektriciteit rijdende voertuigtypen. Het onderzoek geeft aan dat er op het gebied van in te zetten personenwagens al meteen vanaf de start van het

contract interessante elektrische duurzaamheidsopties zijn. Ten aanzien van in te zetten rolstoelbussen (met meerdere rolstoelplaatsen) is dit door allerlei omstandigheden nog niet meteen mogelijk. Het zal nog enkele jaren duren voordat hiervoor een haalbare elektrische variant beschikbaar is. Verder neemt Omnibuzz in de overwegingen mee dat elektrisch rijden eigenlijk alleen 100% duurzaam (C02 neutraal) is wanneer er gebruik

wordt gemaakt van groene stroom. Het percentage groene stroom dat de elektriciteitsbedrijven kunnen leveren is gezien het aantal kolen- en gascentrales nog te laag. Omnibuzz verwacht dat het doelgroepenvervoer pas vanaf 2027 100% duurzaam, zero-emissie kan rijden. Pas vanaf dan is de vereiste infrastructuur, het aanbod aan

voertuigen en het aanbod aan groene stroom voldoende op orde. Tot dan kunnen er zeker stappen worden gezet. Omnibuzz ziet de initiële looptijd van dit contract en de mogelijke optiejaren als een transitiefase op weg naar 100% duurzaamheid door rijden op elektriciteit in 2027. Daarom gaat Omnibuzz bij deze uitvraag uit van een faseringsplan dat is opgebouwd uit de onderstaande eisen:

Over het gehele contractjaar 2020 dient dus minimaal 15% van de ritten door uitsluitend elektrisch aangedreven voertuigen (zero-emissie) te worden uitgevoerd, over geheel 2021 30% etc.

Aan de voertuigen, het wagenpark en de handelwijze gedurende de uitvoeringsfase worden aanvullend de volgende eisen gesteld:

• Vanaf de start van de uitvoeringsfase van het contract/dienstverlening moeten er al elektrisch aangedreven voertuigen worden ingezet teneinde z.s.m. uitvoering te geven aan de minimale percentages elektrisch rijden.

• Aan het eind van elk contractjaar zal op basis van een kentekenlijst en de voertuiginzet worden vastgesteld of aan het vastgestelde percentage elektrisch afgelegde ritten over het hele jaar is voldaan.

• Vanaf 2022 geldt dat het minimumpercentage 45% bedraagt. Dit komt door het nog niet beschikbaar zijn van haalbare elektrische varianten voor de grote rolstoelbussen.

Vanaf 2023 kan tussen partijen overleg worden gepleegd over het handhaven dan wel verhogen van de minimale percentages, op basis van de haalbaarheid van hogere (nimmer lagere) percentages (...) Per verhoging van het minimumpercentage van 45% met 5 %, ontvangt opdrachtnemer een bonus van EUR 5.000 per jaar dat de verhoging voortduurt, doch uitsluitend indien en voor zover het nieuwe minimumpercentage in dat jaar daadwerkelijk is behaald. (...) ”

In antwoord op vraag 49 is de tabel van Eis 33 aldus aangepast dat de percentages van 10 tot 35 (in plaats van 15 tot 45) gaan.

“(...) – Transitiefase (...)

Het door u ingediende plan van aanpak omtrent de transitiefase is door het beoordelingsteam beoordeeld met een score “sluit goede aan”, hetgeen resulteert in 70% van de maximale waardevermindering.

Het beoordelingsteam acht het ingediende plan van aanpak omtrent de transitiefase als kwalitatief goed uitgewerkt, maar het biedt geen toegevoegde waarde. Alle gevraagde onderdelen zijn opgenomen, echter mist het een concreet overzicht, wat ervoor zorgt dat het plan niet prettig leest. Het opleidingstraject van de chauffeurs is naar mening van het beoordelingsteam te mager omschreven. De app wordt door het beoordelingsteam als positief ervaren.

(...)

- Milieu en Duurzaamheid (...)

Het door u ingediende plan van aanpak omtrent Milieu en Duurzaamheid is door het beoordelingsteam beoordeeld met een score “sluit goed aan”, hetgeen resulteert in 70% van de maximale waardevermindering.

Het plan is naar oordeel van het beoordelingsteam volledig en kwalitatief goed onderbouwd. Het plan van aanpak laat een doordachte investering in laadinfrastructuur zien. Vooral de gespreide laadinfrastructuur ervaart het beoordelingsteam als positief. Echter, het beoordelingsteam wijst erop dat het ingroeimodel moet worden gehaald met 100% elektrisch aangedreven wagens. De inzet van hybride auto’s is toegestaan maar de “elektrische ritten” van de hybride auto’s tellen niet mee bij de beoordeling.(...)”

Bij brief van 17 april 2019 heeft [eiseres] – kort gezegd – haar bezwaren aan

Omnibuzz wat betreft het niet gunnen van perceel 6 kenbaar gemaakt.

“(...)

Plan van Aanpak Milieu en Duurzaamheid

Bij de inhoudelijke beoordeling aan de hand van de subgunningscriteria is het beoordelingsteam voor uw inschrijving gekomen tot de score “goed” voor het kwalitatieve subgunningscriterium Milieu en Duurzaamheid. Het relevante toetsingskader op grond waarvan is geoordeeld, is opgenomen in paragraaf 5.2.9, sub B van het Beschrijvend document deel A.

Uw Plan van Aanpak voor dit subgunningscriterium kent volgens het beoordelingsteam een goede kwalitatieve uitwerking en onderbouwing. Uw inschrijving laat een doordachte investering in laadinfrastructuur zien. Vooral de gespreide laadinfrastructuur ervaart het beoordelingsteam als positief.

Het beoordelingsteam heeft, anders dan u in uw brieven van 17 april 2019, 24 april 2019 en in de dagvaarding suggereert, niet miskend dat uw Plan van Aanpak voorziet in het realiseren van het ingroeimodel met 100% elektrisch aangedreven voertuigen. Dat is ook mede de reden waarom het beoordelingsteam de score “goed” heeft kunnen toekennen: zou blijkens uw Plan van Aanpak het ingroeimodel niet met 100% elektrisch aangedreven voertuigen worden gerealiseerd, zoals het Programma van Eisen voorschrijft (Eis 33), dan zou u in uw Plan van Aanpak niet alle gevraagde/relevante aspecten goed kwalitatief hebben onderbouwd en zou door het

beoordelingsteam onmogelijk aan dat Plan van Aanpak het predicaat “goed” hebben kunnen toekennen. Een beschrijving van de transitie van het wagenpark volgens het ingroeimodel uit Eis 33 op basis van uitsluitend elektrisch aangedreven voertuigen zou dan immers hebben ontbroken.

Voor de volledigheid tekenen wij hier nog het volgende bij aan.

Nog los van het feit dat het subgunningscriterium Milieu en Duurzaamheid strikt genomen ziet op een beschrijving van de transitie conform het ingroeimodel zoals beschreven in Eis 33, en niet op het aanbieden van hogere ingroeipercentages, kan het aanbieden van hogere percentages naar het inzicht van Omnibuzz en het beoordelingsteam niet “SMART” gemaakt worden vanwege de afhankelijkheid van de realiseerbaarheid daarvan van toekomstige ontwikkelingen (zoals de daadwerkelijke beschikbaarheid van zero-emissie grote rolstoelbussen). Dit terwijl het subgunningscriterium Milieu en Duurzaamheid wél expliciet vermeldt dat de beschrijving naar het oordeel van het beoordelingsteam SMART dient te zijn. Niet voor niets heeft Omnibuzz er bewust voor gekozen om het daadwerkelijk realiseren van hogere percentages dan de minimale ingroeipercentages te waarderen met een bonus in de uitvoeringsfase. Dat betekent dat het in de aanbestedingsfase opnemen van hogere percentages dan de minimale ingroeipercentages in uw Plan van Aanpak, naar het oordeel van het beoordelingsteam niet tot extra waarde leidt die de toekenning van het predicaat “uitstekend” aan uw Plan van Aanpak rechtvaardigt. Voorts heeft het beoordelingsteam, bezien tegen de achtergrond dat het ingroeimodel moet worden gehaald met 100% elektrisch aangedreven wagens, evenmin extra waarde toegekend aan de aanvullende inzet van wagens die rijden op transitiebrandstoffen of die als voertuig deels op elektriciteit en deels op een verbrandingsmotor (fossiele brandstoffen) rijden (hybride voertuigen). Blijkens de gegeven antwoorden in de inlichtingenfase wordt de inzet van hybride voertuigen niet meegenomen in de beoordeling van het Plan van Aanpak van een inschrijver in het kader van het subgunningscriterium Milieu en Duurzaamheid (zie het antwoord op vraag 68 NvI). De in dit subgunningscriterium gevraagde reductiemaatregelen betreffen (onderhouds)technische maatregelen aangaande het beperken van de uitstoot van wél nog rijdende dieselvoertuigen. Deze maatregelen zijn in uw Plan van Aanpak opgenomen onder de kop “Reductie uitstoot diesel voertuigen” en hebben er mede toe geleid dat uw plan van aanpak door de beoordelaars als “goed” is beoordeeld.

Plan van Aanpak Transitiefase

Het beoordelingsteam is gekomen tot de score “goed” voor het Plan van Aanpak “Transitiefase”. Het relevante toetsingskader op grond waarvan is geoordeeld, is opgenomen in paragraaf 5.2.9, sub A van het Beschrijvend document deel A. Het beoordelingsteam acht uw Plan van Aanpak voor dit subgunningscriterium kwalitatief goed uitgewerkt, maar zij mist toegevoegde waarde. In het kader van dit subgunningscriterium wordt een beschrijving gevraagd van alle activiteiten en de planning daarvan die noodzakelijk zijn om de kwaliteitseisen te behalen. Een opleidingstraject is daar (maar) één aspect van. Het opleidingstraject van de chauffeurs uit uw Plan van Aanpak geeft naar de mening van het beoordelingsteam daarom een magere omschrijving van de gevraagde activiteiten.

Bovendien heeft het beoordelingsteam de plaats van het opleidingstraject in het kader van het subgunningscriterium Transitiefase onderscheiden van de plaats daarvan in het kader van het subgunningscriterium Werkgeverschap. Voor dat laatste subgunningscriterium wordt, in afwijking van het gevraagde in het kader van het subgunningscriterium Transitiefase, voor het onderdeel “Personeel-opleiding” gevraagd om een beschrijving van de periode waarbinnen de chauffeurs voldoen aan alle opleidingseisen te berekenen vanaf indiensttreding éérder dan de vereiste twee jaar. Voor de beoordeling daarvan wordt bovendien een staffel gehanteerd, welke staffel niet geldt voor het subgunningscriterium Transitiefase. Het beoordelingsteam heeft die staffel voor de beoordeling op het subgunningscriterium Transitiefase dan ook niet gehanteerd. Mede daarom was zij dan ook niet gehouden om tot de maximale score te komen voor het Plan van Aanpak Transitiefase. Kortom: de wijze waarop het beoordelingsteam de beschrijving van het opleidingstraject waardeert bij het subgunningscriterium Transitiefase, staat los van de beoordeling van het onderdeel “Personeel-opleiding” uit het subgunningscriterium Werkgeverschap.

Het beoordelingsteam heeft tevens een overzicht van de onderdelen gemist bezien tegen de gevraagde mate waarin de beschrijving in het Plan van Aanpak SMART, pragmatisch en concreet is. Zoals ook blijkt uit het antwoord op vraag 78 NvI, kon de planning van de activiteiten in de vorm van een implementatieschema worden opgenomen, welke valt binnen de maximale 4 pagina’s A4 voor dit onderdeel.

Het beoordelingsteam is aldus tot de beoordeling “goed” gekomen op het kwalitatieve subgunningscriterium Transitiefase. (...)”