Rechtbank Midden-Nederland, 15-11-2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:4557, UTR 22/1627
Rechtbank Midden-Nederland, 15-11-2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:4557, UTR 22/1627
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Midden-Nederland
- Datum uitspraak
- 15 november 2022
- Datum publicatie
- 15 november 2022
- ECLI
- ECLI:NL:RBMNE:2022:4557
- Zaaknummer
- UTR 22/1627
Inhoudsindicatie
Wet natuurbescherming, natuurcompensatie Tweede Maasvlakte. In 2008 is de Tweede Maasvlakte als project van groot openbaar belang vergund onder de voorwaarde dat er voldoende natuurcompensatie zou plaatsvinden in het Natura 2000-gebied Voordelta. Nu blijkt dat er in strijd met de verleende natuurvergunning onvoldoende is gecompenseerd. Het Havenbedrijf Rotterdam kan als vergunninghouder als overtreder worden aangemerkt. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat handhavend optreden onevenredig is. Met een verbod op bodemberoerende visserij kan in ieder geval enige compensatie bewerkstelligd worden en nader overleg met de Europese Commissie is daarvoor niet nodig. De minister moet binnen 16 weken opnieuw besluiten en moet binnen 6 weken een ontwerpbesluit ter inzage leggen.
Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/1627
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 november 2022 in de zaak tussen
1. Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland,
2. Stichting Het Wereld Natuur Fonds-Nederland,
3. Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels,
4. Stichting “Het Zuid-Hollands Landschap”,
5. Stichting De Noordzee,
6. Stichting Natuur- en Milieufederatie Zuid-Hollanden
7. Stichting Duinbehoud,
eisers
(gemachtigde: mr. J. Veltman),
en
de minister voor Natuur en Stikstof, (verweerder)
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
(gemachtigde: mr. M.M. Kaajan),
3. Nederlandse Vissersbond en
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het verzoek dat eisers hebben gedaan aan de minister voor Natuur
en Stikstof om de aan het Havenbedrijf Rotterdam verleende natuurvergunning voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte te wijzigen en/of te handhaven. De minister heeft dit verzoek afgewezen.
Project de Tweede Maasvlakte
2. Vanaf het einde van de twintigste eeuw zijn door de rijksoverheid en het havenbedrijf
plannen gemaakt om de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven en de kwaliteit van de leefomgeving van het Rijnmondgebied te verbeteren. De ruimtelijke voorwaarden hiervoor zijn vastgelegd in een planologische kernbeslissing, bestaande uit vier delen. Voor deze zaak is de planologische kernbeslissing Project Mainportontwikkeling Rotterdam 2006 (PKB PMR 2006) van belang. Daarin zijn drie deelprojecten opgenomen, waarvan het deelproject ‘Landaanwinning van maximaal 1000 hectare netto haven- en industrieterrein en een bijbehorend natuur compensatiepakket’ ziet op nieuwe ruimte voor de Rotterdamse haven en industrie. Deze landaanwinning, bekend onder de naam Tweede Maasvlakte, is voorzien in het Natura 2000-gebied Voordelta, een beschermd natuurgebied.1
3. Duidelijk was dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte significante effecten zou
hebben op de natuurlijke kenmerken van de Voordelta, maar vanwege dwingende redenen van groot openbaar belang is gekozen voor doorgang van de ontwikkeling. De Europese Commissie heeft in 2003 een positief advies uitgebracht over de aanleg van de Tweede Maasvlakte, op voorwaarde dat tijdig alle noodzakelijke compensatiemaatregelen worden genomen.2 In de PKB PMR 2006 is een natuurcompensatiepakket vastgelegd voor het verlies van maximaal 2500 hectare Noordzeekustzone ter plaatse van de landaanwinning.3 Beslissingen van wezenlijk belang 14 en 15 verwoorden dit als volgt:
“(14) Conform de nationale en Europese regelgeving zullen de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszones, die significante negatieve effecten ondervinden van de aanleg van de landaanwinning worden gecompenseerd. Besluiten over de uitvoering van (fasen van) de landaanwinning dienen vergezeld te gaan van een besluit over compenserende maatregelen.”
“(15) Voor de compensatie van het verlies aan zeenatuur wordt een Zeereservaat mogelijk gemaakt van circa 31.250 hectare in de Voordelta met een aanwijzingsbesluit, een beheerplan en de verlening van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Als uit onderzoek vooraf en uit monitoring tijdens of na de instelling blijkt dat het reservaat minder groot behoeft te zijn, zal de te realiseren omvang worden bijgesteld. In het Zeereservaat worden gebruiksfuncties, die substantieel negatieve effecten hebben op mariene natuurwaarden, verboden of beperkt en wordt een aantal beheersmaatregelen getroffen. Het Zeereservaat wordt mogelijk gemaakt op de locatie in de Voordelta als aangegeven in figuur 3.3.”
Passende beoordeling
4. Voor het aanvragen van een vergunning op grond van de toenmalige
Natuurbeschermingswet 1998 voor de aanleg, aanwezigheid en het gebruik van de Tweede Maasvlakte is een passende beoordeling gemaakt.4 Deze passende beoordeling verwachtte dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte zou resulteren in een verlies van 2,8% van het habitattype ‘Permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken’(H1110) in de Voordelta, met als gevolg dat ook de foerageerfuncties voor de zwarte zee-eend, de grote stern en de visdief achteruit zouden gaan.
De verleende natuurvergunning
5. Op 17 juli 2007 heeft het Havenbedrijf Rotterdam aan de toenmalige minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit5 verzocht om een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de aanleg en aanwezigheid (inclusief het onderhoud tijdens de zogenoemde instelperiode) van de Tweede Maasvlakte en de daarvoor benodigde zandwinning. Op 17 april 2008 heeft de minister deze vergunning verleend met een aantal voorschriften en beperkingen, waaronder voorschrift 23a, dat de verplichting inhoudt compenserende maatregelen te treffen.
Instellen van het bodembeschermingsgebied Voordelta en rustgebieden
6. Op 9 juni 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het
Toegangsbeperkingsbesluit bodembeschermingsgebied Voordelta genomen. In dat besluit is geregeld dat de toegang tot het binnen de Voordelta gelegen 'bodembeschermingsgebied', wordt beperkt, in die zin dat boomkorvisserij met vaartuigen met een motorvermogen groter dan 191 kW (260 pk) binnen het bodembeschermingsgebied wordt verboden.
7. Verder zijn op 9 juni 2008 voor de zwarte zee-eend, grote stern en visdief rustgebieden
ingesteld: de Hinderplaat (grote stern en visdief), de Bollen van de Ooster (grote stern en zwarte zee-eend) en Bollen van het Nieuwe Zand (zwarte zee-eend).
De aanleg van de Tweede Maasvlakte en de evaluatie- en monitoringsrapportages
8. De aanleg van de Tweede Maasvlakte is gestart in september 2008 en in mei 2013 is de
Tweede Maasvlakte in gebruik genomen. Vanaf de aanleg van de Tweede Maasvlakte en de instelling van het beperkende bodembeschermingsgebied hebben monitoring en onderzoeken plaatsgevonden. In de praktijk bleek al snel dat er al vóór en ook na de sluiting van het gebied nauwelijks boomkorvisserij plaatsvond, zodat een vergelijking van beide situaties niet echt mogelijk was. En anders dan waarvan in 2008 werd uitgegaan, is de garnalenvisserij tijdens de monitoringsperiode in de Voordelta juist sterk toegenomen en dan vooral in het bodembeschermingsgebied, waar deze vorm van visserij niet verboden was. Uit de eindevaluatie bleek dat er weliswaar een toename aan biomassa is geconstateerd, maar dit betreft slechts één enkele soort, de Amerikaanse Zwaardschede. De conclusie van de inmiddels uitgevoerde evaluatie- en monitoringsrapportages luidt, kort gezegd, dat de ingestelde maatregel niet heeft geleid tot het voorgeschreven resultaat, te weten een ecologische winst van 10%.6 Op dit moment laat de minister, in samenspraak met het Havenbedrijf Rotterdam en stakeholders, onderzoek doen naar op welke wijze aanvullende compenserende maatregelen kunnen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van de Voordelta bewaard blijft.
Het verzoek van eisers
9. Op 25 augustus 2021 hebben eisers een verzoek bij de minister ingediend over de
benodigde natuurcompensatie in de Voordelta. Zij hebben erop gewezen dat het noodzakelijk is om de overtreding van de compensatieverplichting en van het verslechteringsverbod met de grootst mogelijke voortvarendheid ongedaan te maken door alsnog in adequate compensatie te voorzien. Die compensatie kan volgens eisers gebeuren door middel van een wijziging van voorschrift 23a van de natuurvergunning of door handhavend op te treden. In beide gevallen zou volgens eisers ook een extra compensatie moeten plaatsvinden.
Het bestreden besluit van de minister
10. De minister heeft dit verzoek in het besluit van 28 februari 2022 afgewezen. Zij is van
mening dat het lopende onderzoek naar welke alternatieve compensatiemaatregelen genomen moeten worden om alsnog aan de compensatieverplichting te voldoen, eerst moet worden afgerond. Ook vindt zij het essentieel dat er overeenstemming is bereikt met de Europese Commissie over de alternatieve invulling van de compensatieverplichting. De minister heeft er verder op gewezen dat uit monitoringsonderzoek en de rapportages is gebleken dat met het verder beperken van bodemberoerende visserij niet aantoonbaar alsnog kan worden voldaan aan het bereiken van de in de natuurvergunning vereiste ecologische
winst.
Beroep, verweer en reactie Havenbedrijf Rotterdam
11. Eisers zijn het niet eens met het besluit van de minister en hebben daarom beroep
ingesteld. Op 25 augustus 2022 heeft de minister een verweerschrift ingediend. Het Havenbedrijf Rotterdam heeft op 2 september schriftelijk gereageerd. Eisers hebben op
2 september 2022 gereageerd op het verweerschrift.
De zitting
12. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 15 september 2022. De
gemachtigde van eisers was aanwezig, samen met ir. [A] , mr. [B] en ing. [C] namens de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, [D] namens de Zuid-Hollandse Natuur- en Milieufederatie en mr. [E] namens de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels. Namens de minister voor Natuur en Stikstof was haar gemachtigde aanwezig, samen met mr. [F] en mr. [G] . Namens het Havenbedrijf Rotterdam waren de gemachtigde, [H] en mr. [I] aanwezig. Namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat was [J] aanwezig. De Nederlandse Vissersbond en de Producentenorganisatie van de Nederlandse Mosselcultuur hebben laten weten verhinderd te zijn.