Rechtbank Midden-Nederland, 07-09-2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:4559, UTR 22/317
Rechtbank Midden-Nederland, 07-09-2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:4559, UTR 22/317
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Midden-Nederland
- Datum uitspraak
- 7 september 2023
- Datum publicatie
- 8 september 2023
- ECLI
- ECLI:NL:RBMNE:2023:4559
- Zaaknummer
- UTR 22/317
Inhoudsindicatie
Wet natuurbescherming, aanwijzing zeegebied Bruine Bank tot Natura 2000-gebied op grond van de Vogelrichtlijn. Wat is de betekenis van het criterium "geregeld voorkomende trekvogels" uit art. 4 lid 2 van de Vogelrichtlijn? Hoe verhoudt dat zich tot het criterium “soorten die in de gebieden voorkomen” uit art. 6 lid 1 van de Habitatrichtlijn? Is de Nederlandse aanwijzingssystematiek in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie?
Uitspraak
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/317
de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist, eiseres
(gemachtigde: mr. H. Dotinga)
en
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Partijen worden hierna de Vogelbescherming en de minister genoemd.
1. De Bruine Bank, genoemd naar een zandbank, is een zeegebied van ruim 136.000 hectare aan de westrand van de Nederlandse exclusieve economische zone van de Noordzee. De Bruine Bank is het leefgebied van diverse vogelsoorten en functioneert als foerageer-, rui- en rustgebied van diverse trekvogels. In de winter is het een belangrijk foerageergebied en in het najaar een belangrijk migratiegebied.
2. Deze zaak gaat over de aanwijzing de Bruine Bank als nieuw Natura 2000-gebied en over een geschil dat de minister en de Vogelbescherming hebben over de toepassing van de Vogelrichtlijn daarbij. De minister heeft het gebied aangewezen voor de vogelsoorten dwergmeeuw, alk, zeekoet, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent. De Vogelbescherming wil dat het gebied óók wordt aangewezen voor de vogelsoorten visdief, noordse stern, drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw en grote stern. Kort samengevat gaat het geschil over de vraag of de aanwijzing van een gebied betekent dat alle vogels die daar in meer dan verwaarloosbare aantallen voorkomen moeten worden beschermd, of dat kan worden vastgehouden aan het al jaren door de Nederlandse regering gehanteerde beleid, waarbij de aanwijzing afhankelijk is van de relatieve aanwezigheid van vogelsoorten.
3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het Vogelrichtlijn-criterium “geregeld voorkomende trekvogels” niet op dezelfde wijze hoeft te worden toegepast als het Habitatrichtlijn-criterium “soorten die in het gebied voorkomen”. In het geval van de Bruine Bank heeft de Vogelbescherming bovendien niet aannemelijk gemaakt dat de door haar genoemde vogelsoorten een beschermingsbehoefte hebben die maakt dat zij in afwijking van het Nederlandse beleid in de aanwijzing van dit Natura 2000-gebied hadden moeten worden meegenomen.
Procesverloop
4. Met het besluit van 24 november 2021 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de rechtsvoorganger van de Minister voor Natuur en Stikstof) de Bruine Bank aangewezen als een als Natura 2000-gebied aan te duiden speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. In het aanwijzingsbesluit zijn ook instandhoudingsdoelstellingen voor de aangewezen vogelsoorten bepaald.
5. De Vogelbescherming heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 november 2021. De minister heeft een verweerschrift ingediend met correspondentie met het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie. De minister heeft daarna een nadere schriftelijke reactie gestuurd. De Vogelbescherming heeft schriftelijk gereageerd.
6. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 14 april 2023. De Vogelbescherming en de minister hebben zich toen laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
7. Na de zitting heeft de minister de rechtbank geïnformeerd over een overleg dat na de zitting heeft plaatsgevonden tussen het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie. De Vogelbescherming heeft daarop gereageerd. De minister heeft daarna de schriftelijke opmerkingen toegestuurd die de Nederlandse regering op 31 mei 2023 onder de aandacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft gebracht in de lopende procedure C-66/23, waarbij de Griekse rechter prejudiciële vragen heeft gesteld over de uitleg van de Vogelrichtlijn.
8. De rechtbank heeft in de in de vorige overweging genoemde stukken geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en heeft deze stukken niet bij haar beoordeling betrokken.
De relevante wettelijke bepalingen
Europees recht
9. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen voor de in bijlage I vermelde soorten, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Daarbij wijzen de lidstaten met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan.
10. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
11. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
12. Artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn verplichten de lidstaten tot het treffen van passende maatregelen en tot het passend beoordelen van plannen en projecten. Uit artikel 7 van de Habitatrichtlijn volgt dat deze verplichtingen ook van toepassing zijn op speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen of die bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, zijn erkend.
Nationaal recht
13. De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn in Nederland geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming. Op grond van artikel 1.2, eerste lid, is deze wet ook van toepassing in de exclusieve economische zone.
14. De Minister voor Natuur en Stikstof wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van onder meer artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.
15. Een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, waartoe in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen behoren ten aanzien van de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Dit volgt uit artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming.
De grondslag van het aanwijzingsbesluit
16. De minister hanteert selectiecriteria bij het aanwijzen van speciale beschermingszones op grond van de Vogelrichtlijn. Deze criteria zijn door de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geïntroduceerd in het jaar 2000, toen zij 49 speciale beschermingszones op grond van de Vogelrichtlijn in Nederland aanwees. De criteria en de werkwijze daarbij zijn beschreven in een bijlage bij de Nota van Antwoord van de staatssecretaris op de zienswijzen die in die tijd zijn gegeven op de ontwerp-besluiten tot aanwijzing van die gebieden.1 De minister verwijst ook nu bij de aanwijzing van de Bruine Bank naar dit document.
17. De rechtbank begrijpt de selectiesystematiek als volgt. Allereerst wordt gekeken naar ‘kwalificerende soorten’. Voor de vogelsoorten die op bijlage I bij de Vogelrichtlijn staan en die in Nederland voorkomen, worden de vijf gebieden geselecteerd met de hoogste gemiddelde aantallen van die soort, tenzij in het betreffende gebied minder dan 1% van de Nederlandse broedpopulatie voorkomt én ook minder dan 0,1% van de biogeografische populatie. Aanvullend geldt een absolute ondergrens van twee broedparen of vijf exemplaren. Voor trekkende watervogels – ook voor de soorten die niet op bijlage I bij de Vogelrichtlijn voorkomen – komt een gebied voor aanwijzing in aanmerking als geregeld minstens 1% van een biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een in het gebied broedt, ruit, foerageert en/of rust.
18. In de Nota van Antwoord geldt als aanvullend selectiecriterium dat sprake moet zijn van minstens 100 hectare aaneengesloten gebied met een formele natuurstatus. Dit 100 ha-criterium speelt geen rol in het geschil tussen de minister en de Vogelbescherming over de aanwijzing van de Bruine Bank.
19. Naast de kwalificerende soorten worden vogelsoorten die op bijlage I bij de Vogelrichtlijn staan én trekkende watervogels als ‘begrenzingssoort’ meegenomen in de aanwijzing, als ze in het gebied weliswaar niet aan de criteria als kwalificerende soort voldoen maar wel geregeld ‘in behoorlijke aantallen’ voorkomen. Daarvan is bij trekvogels sprake als ten minste 0,1% van de biogeografische populatie van een watervogelsoort in het gebied voorkomt.
20. Het criterium van de belangrijkste vijf gebieden voor Bijlage I-soorten en het 1%-criterium ten aanzien van trekkende watervogels zijn ontleend aan de studie “Inventory of Important Bird Areas in the European Community” (IBA) uit 1989, die in opdracht van de Europese Commissie is verricht door de International Council for Bird Preservation. Deze IBA-lijst uit 1989 is nadien geactualiseerd. Voor het 1%-criterium is aansluiting gezocht bij de criteria die worden gehanteerd bij aanwijzing van gebieden voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis ingevolge de Wetlands-Conventie.2
21. Voor de Bruine Bank is vastgesteld dat van de niet op bijlage I bij de Vogelrichtlijn voorkomende trekkende watervogelsoorten alk en zeekoet aan het 1%-criterium voldoen en dat het gebied om die reden in aanmerking komt voor aanwijzing als speciale beschermingszone. Alk en zeekoet zijn daarom de kwalificerende vogelsoorten. Daarnaast is vastgesteld dat de trekkende watervogelsoorten dwergmeeuw, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent voldoen aan het 0,1%-criterium. Deze soorten zijn daarom de begrenzingssoorten die worden meegenomen in de aanwijzing, waarvan de dwergmeeuw een bijlage I-soort is.
22. De minister heeft de Bruine Bank vervolgens aangewezen voor deze zes watervogelsoorten en heeft voor iedere soort als instandhoudingsdoelstelling bepaald: “Behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie”.