Rechtbank Noord-Holland, 02-02-2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:893, C/15/334797 / KG ZA 22-615

Arcadis is een internationale organisatie die ontwerp-, engineering- en

adviesdiensten levert aan bedrijven en overheden. Zij is wereldwijd actief op het gebied van infrastructuur, gebouwde omgeving, water en milieu.

Bodemzorg is onderdeel van de Afvalzorg-groep, die voor 100% in handen is van de Provincies Noord-Holland en Flevoland. Zij houdt zich bezig met de nazorg van

bodemsaneringslocaties en stortplaatsen.

De sanering van bodemverontreiniging is geregeld in de Wet bodembescherming. In de artikelen 30 en volgende van die wet is bepaald dat de gedeputeerde staten van de provincie (hierna: het bevoegd gezag) bij gevallen van ernstige verontreiniging maatregelen kunnen nemen. Het bevoegd gezag stelt op grond van artikel 37 vast of spoedige sanering noodzakelijk is en onder meer wanneer, door wie en op welke wijze de sanering

moet worden uitgevoerd.

“ Discussie over risicoprofiel voor Bodemzorg

Jessica geeft aan dat het risico profiel voor Bodemzorg wel zal verslechteren bij de voorgenomen wijziging in saneringsdoelsteling. Arcadis vraagt naar een inhoudelijke reactie. Peter voegt later in het overleg de volgende reactie toe; Bodemzorg houdt vast aan de saneringsdoelstelling van brongebieden van VOCL som 1000 μg/l. Bij een risicogerichte variant overweegt Bodemzorg zienswijze in te dienen omdat:

Bodemzorg maakt zich zorgen over het proces. Ze onderkent drie scenario's:

Bij het laatste scenario denkt Bodemzorg aan de volgende mogelijkheden:

In haar brief van 18 februari 2021 aan Arcadis heeft Bodemzorg haar bedenkingen bij de voorgestelde wijziging van de saneringsaanpak toegelicht:

“Deze saneringen zijn in het belang van de bescherming van het diepere grondwater, want zoals ook is omschreven in het deelsaneringsplan (p. 26) is "VOCI ... de stofgroep die het verspreidingsrisico in het diepe grondwater veroorzaakt”. Zonder de voorgeschreven saneringen van de brongebieden, zullen de bronnen eeuwig blijven naleveren. Deze VOCI- verontreinigingen en de verontreiniging met minerale olie zullen zich verspreiden en in de diepere bodem terechtkomen. Daardoor zal het diepere grondwater voortdurend worden gevoed met verontreinigingen uit de bronnen. Dit heeft vanzelfsprekend nadelige effecten op de sanering van dit grondwater, met als effect dat Bodemzorg de diepere VOCI-verontreinigingen niet zonder meer kan stabiliseren.

Bodemzorg heeft er dus alle belang bij dat de sanering van de brongebieden volledig en deugdelijk wordt uitgevoerd, conform de afspraken in het deelsaneringsplan en de beschikking van GS. Als Arcadis een verzoek indient tot wijziging van het deelsaneringsplan zoals door haar omschreven, dan zal Bodemzorg zich daar op deze gronden tegen verzetten.”

Arcadis heeft vervolgens een concept aangepast deelsaneringsplan opgesteld. Zij heeft dit plan op 2 maart 2021 met Bodemzorg gedeeld met het verzoek daarop te reageren. In dit aangepaste plan stelt Arcadis voor om de oorspronkelijke saneringsdoelstellingen te verlaten en te kiezen voor een risicogerichte aanpak met gedeeltelijke bronverwijdering.

Bij een dergelijke aanpak wordt de aangetroffen verontreiniging op basis van risicoafwegingen deels in de grond achtergelaten.

“Arcadis is vanaf het eerste begin bij de integrale aanpak van de sanering van de verontreiniging in Vosdonk-Noord betrokken geweest. Zij kende alle details van dit project en heeft onder meer de documentatie voor de gefaseerde deelsanering opgesteld. Vanuit die positie heeft Arcadis, kennelijk op basis van een afkoopovereenkomst of andere afspraken met de grondeigenaar, de verantwoordelijkheid op zich genomen om de bovengrond van o.a. de brongebieden A2, A3, A4 en A5 te saneren. Inmiddels is uit haar onderzoek gebleken dat de verontreinigingen in deze brongebieden ernstiger en omvangrijker zijn dan zij veronderstelde toen zij deze verantwoordelijkheid aanvaardde. Het effect daarvan zal zijn dat Arcadis meer saneringsmaatregelen moet treffen dan zij heeft voorzien, maar dat is op zichzelf geen reden om de saneringsdoelstellingen bij te stellen. Integendeel, deze ernstige en omvangrijke aard van de aanwezige verontreinigingen maakt het belang van een deugdelijke sanering conform de saneringsdoelstellingen alleen maar groter, door het vergrote risico op verspreiding en nalevering aan het diepere grondwater.

Zoals ik al schreef in mijn brief van 17 februari jl. kan Bodemzorg zich mede daarom niet vinden in het voornemen van Arcadis om (deels) van de voorgeschreven sanering af te zien. Ik vind het ook teleurstellend dat de bezwaren van Bodemzorg vooralsnog niet of nauwelijks zijn meegenomen in het Concept. Als Arcadis ondanks de bezwaren van Bodemzorg een verzoek doet bij de Omgevingsdienst tot wijziging van het deelsaneringsplan op basis van dit Concept, dan zal Bodemzorg zich daartegen verzetten.”

Bodemzorg heeft vervolgens in haar memo van 21 mei 2021 geschreven bereid te zijn in te stemmen met het concept aangepast deelsaneringsplan van Arcadis onder de

voorwaarde dat Arcadis ofwel een afkoopsom van € 350.000,- zou betalen ofwel

Bodemzorg volledig zou vrijwaren en ter zekerheid een bankgarantie van € 350.000,-

zou verstrekken.

“Voor brongebieden A2, A3, A4 en A5 gelden de volgende nazorg maatregelen:

• Registratie en controle.

• Opleggen van gebruiksbeperkingen.

• Monitoring freatisch grondwater ter bevestiging verwachte trendomkering.

(...)

De grondwatermonitoring zal gedurende 10 jaar doorgezet worden en is beschreven in §5.7.”

“Om te toetsen of de modelvoorspelling dat 10 jaar na de bronverwijdering de Tri gehalten op het grensvlak van ondiep naar diep grondwater (op circa 50 meter vanaf de Tri-bak, zie bijlage D), gehalveerd zullen zijn, en er sprake is van een duurzame trendomkering, zal er periodiek een grondwatermonitoring plaatsvinden.”

Deze monitoring houdt – samengevat – het volgende in:

(i) er komt een peilbuis op 75 meter en een op 100 meter afstand van het brongebied

met filters op 4,5-5,5 meter diepte. Daarnaast komen er 3 peilbuizen op 50 meter

afstand met een dubbele filter op 4,5-5,5 meter en op 6-7 meter diepte. Een zesde

peilbuis wordt geplaatst tussen brongebieden A4 en A5.

Het definitieve meetnet zal vastgesteld worden wanneer de nieuwe verkaveling van het terrein bekend is.

(ii) direct na de sanering vindt een nulmeting plaats en vervolgens wordt er 3, 5, 7, 9

en 10 jaar na de nulmeting een bemonstering van de filters uitgevoerd.

(iii) Als de trendomkering zich niet binnen 10 jaar doorzet zal de monitoring verlengd

worden.

Voordat het monitoringsnetwerk geplaatst wordt zal het plan ter goedkeuring worden aangeboden aan bevoegd gezag.

“ 7.4 Nazorg en gebruiksbeperkingen na afloop sanering Na afloop van de sanering blijft een restverontreiniging op de locatie achter. Daarom moeten nazorgmaatregelen worden genomen en gelden gebruiksbeperkingen. In het saneringsverslag en/of nazorgplan dat in opdracht van de saneerder wordt opgesteld, moet worden aangegeven welke nazorgmaatregelen en gebruiksbeperkingen noodzakelijk zijn. Het saneringsverslag en/of nazorgplan moet bij ons worden ingediend.”

“ 2. Meetplan grondwater na eindmelding grondsanering

Uiterlijk binnen 2 weken na de eindmelding grondsanering wordt ter goedkeuring een meetplan voor het grondwater bij ons ingediend.

Het meetplan moet voorzien in:

• Vaststelling dan wel controle van een stabiele eindsituatie in het freatische grondwater.

• Trendomkering op het grensvlak van het freatische en het diepe grondwater.

• Aanvullende maatregelen die worden getroffen om aan bovenstaande te kunnen voldoen.”

Op 15 november 2021 vond er telefonisch overleg plaats tussen Arcadis en Bodemzorg. Arcadis gaf daarbij aan op korte termijn een overeenkomst te willen sluiten

met als strekking dat Bodemzorg tegen betaling van een vergoeding zou afzien van een

zienswijze op de ontwerpbeschikking over het aangepaste deelsaneringsplan. Vervolgens

vond op maandag 22 november 2021 een gesprek plaats tussen (vertegenwoordigers van)

Bodemzorg en Arcadis.

“Ik wilde je laten weten dat Bodemzorg bereid is het aangepaste saneringsplan te accepteren en haar zienswijze tegen de Ontwerpbeschikking van GS Noord-Brabant in te trekken, onder de volgende voorwaarden:

Daarop reageerde Arcadis bij e-mailbericht van 24 november 2021 met enkele

wijzigingen. Arcadis en Delfri vroegen onder meer om een ‘finale kwijting’ van Bodemzorg en een ontbindingsbevoegdheid in het geval Bodemzorg de zienswijze niet zou intrekken.

Dezelfde middag heeft Bodemzorg in een meer uitgebreide e-mail toegelicht welke

verplichting zij bereid was te aanvaarden:

“In de kern ziet deze schikking erop dat Bodemzorg de wijziging van saneringsaanpak zal accepteren en dat zij zich dus niet langer zal verzetten tegen het nu voorliggende deelsaneringsplan en de daarop gebaseerde ontwerpbeschikking. In het verlengde daarvan doet Bodemzorg afstand van haar recht op schadevergoeding op Delfri Facilities. In zoverre verleent zij inderdaad finale kwijting aan Delfri. Dit houdt in dat Bodemzorg haar zienswijze tegen de ontwerpbeschikking zal intrekken (en ingetrokken zal houden) en zich ook niet in een later stadium van de bestuursrechtelijke procedure zal verzetten tegen de vaststelling door het bevoegd gezag van het deelsaneringsplan in de huidige vorm (voor zover dat al mogelijk is).

Een essentieel onderdeel van de schikking is uiteraard wel dat de deelsanering van het perceel deugdelijk, volledig en tijdig zal plaatsvinden conform het nu voorliggende deelsaneringsplan en de ontwerpbeschikking. Het schikkingsbedrag is immers gebaseerd op de aanname dat tenminste deze sanering zal plaatsvinden.”

“(...) 2. De verplichting om uiterlijk op 1 juli 2022 de bovengrond deugdelijk te saneren volgens het Aangepaste deelsaneringsplan deelgebieden A2, A4 en A5 van 27 september 2021 (referentie D10016953:298) en de voorwaarden in de ontwerpbeschikking van 14 oktober 2021, rust op zowel Delfri als Arcadis, want zoals hiervoor toegelicht moet Bodemzorg zich ook tegenover Delfri (als geadresseerde van de beschikking) kunnen beroepen op de saneringsplicht.

(...) 4. Bodemzorg verleent inderdaad kwijting aan Delfri in de zin dat zij geen beroep meer doet op schadevergoeding vanwege het feit dat de oorspronkelijke sanering niet zal plaatsvinden, maar als gezegd doet dat niet af aan de hiervoor omschreven plicht dat het thans voorliggende deelsaneringsplan wordt uitgevoerd. Hetzelfde geldt voor Arcadis.

5. Bodemzorg zal de zienswijze tegen de ontwerpbeschikking intrekken en ingetrokken houden en zich ook niet in enig later stadium verzetten tegen de vaststelling door het bevoegd gezag van het thans voorliggende deelsaneringsplan. (...)”

“Partijen hebben afspraken gemaakt ter beëindiging van hun geschil over de sanering van

de brongebieden op de Locatie, die er kort gezegd op neerkomen dat Bodemzorg tegen

betaling van een schadevergoeding van € 350.000 accepteert dat de sanering van de

bovengrond zal plaatsvinden conform het Aangepaste Deelsaneringsplan en de

Ontwerpbeschikking, waarbij Bodemzorg en Delfri de hiervoor omschreven aanspraken

over en weer laten rusten.”

en:

“1. Arcadis betaalt uiterlijk op 1 december 2021 een bedrag van € 350.000,00 (zegge:

driehonderd vijftigduizend euro) aan Bodemzorg door bijschrijving uiterlijk op die datum

op bankrekening [rekeningnummer] onder vermelding van 'Vaststellingsovereenkomst Sanering Delfri'.

bijschrijving van het bedrag op grond van artikel 1 — aan het Bevoegd Gezag

schriftelijk melden dat zij de Zienswijze intrekt en gelijktijdig daarvan een afschrift

versturen aan Arcadis (door middel van een e-mail aan [e-mailadres] ), zal zij deze ingetrokken houden en zal zij zich ook anderszins niet verzetten tegen het Aangepaste Deelsaneringsplan, de Ontwerpbeschikking of definitieve beschikking van het Bevoegd Gezag conform de Ontwerpbeschikking en het Deelsaneringsplan, steeds in de huidige vorm; en

Arcadis verband houdende met het feit dat de brongebieden op de Locatie niet

conform het Oorspronkelijke Deelsaneringsplan worden gesaneerd.

conform de normen, voorwaarden en overige instructies en omschrijvingen in het

Aangepaste Deelsaneringsplan en de voorwaarden en voorschriften in de

Ontwerpbeschikking en garanderen hoofdelijk dat alle onderdelen van deze sanering

uiterlijk op 1 juli 2022 deugdelijk en volledig zullen zijn afgerond, zonder enige

aanpassing of wijziging op grond van bijvoorbeeld voorschrift 4 in bijlage 1 van de

Ontwerpbeschikking of enig ander voorschrift.

Bodemzorg verband houdende met enige tekortkoming in de nakoming van een

verplichting op grond van de Basisovereenkomst.”

Op 2 december 2021 heeft Bodemzorg de zienswijze tegen de ontwerpbeschikking ingetrokken. Het bevoegd gezag nam op 21 december 2021 de beschikking (hierna: de definitieve beschikking) waarin het aangepaste deelsaneringsplan is goedgekeurd. Net als

de ontwerpbeschikking vermeldt deze beschikking in § 7.4 dat er na de sanering restverontreiniging in de bodem zal achterblijven en dat er om die reden nazorgmaatregelen moeten worden genomen. Deze nazorgmaatregelen moeten volgens de definitieve beschikking worden omschreven in het saneringsverslag en/of het nazorgplan. Bijlage 1 bij de definitieve beschikking bevat dezelfde voorschriften voor het meetplan dat Arcadis in het kader van deze nazorgmaatregel ter goedkeuring moet indienen (zie hiervoor 3.25 en 3.26).

“De beschikkinghouder dient volgens de beschikking vanwege de mobiele restverontreinigingen een monitoringsplan op te stellen en ter goedkeuring in te dienen. De Wbb kent de term "monitoringsplan" echter niet. Een dergelijk plan heeft in onze ogen daarom geen juridische betekenis. Wij willen als belanghebbende invloed kunnen uitoefenen op de inhoud van de monitoring.

Monitoring betekent dat verontreinigingen gedurende een bepaald tijd actief worden gevolgd. Volgens de Wbb en de memorie van toelichting die hierboven is aangehaald, kwalificeert dat als nazorg. Er is in het onderhavige geval dus sprake van nazorg zoals bedoeld in artikel 39c, eerste lid, onder f van de Wbb. Ten onrechte wordt in het evaluatieverslag gesteld dat er geen sprake is van nazorg. De beschikkinghouder dient echter een nazorgplan op te stellen en ter goedkeuring voor te leggen aan uw college. Hierop volgt een besluit, waar wij indien nodig op kunnen inspreken. Primair is de beschikking daarom in strijd met artikel 39d eerste lid van de Wbb. Subsidiair is de beschikking niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met de artikelen 3:46 en 3:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).”

Op 10 oktober 2022 heeft de omgevingsdienst een verweerschrift ingediend naar

aanleiding van het bezwaarschrift van Bodemzorg. De omgevingsdienst schrijft (i) dat al in

het aangepaste deelsaneringsplan is beschreven hoe de monitoring zou worden uitgevoerd (hoeveel peilbuizen, filterstellingen etc.) en (ii) dat het monitoringsplan al bekend was bij Bodemzorg omdat het in het aangepaste deelsaneringsplan is beschreven en het onderdeel uitmaakt van de definitieve beschikking van 21 december 2021 die inmiddels onherroepelijk is.

“Ten behoeve van de grondwatermonitoring wordt voorgesteld, overeenkomstig het aangepaste deelsaneringsplan [2], om peilbuizen met een filterstelling van 4,5-5,5 m-mv te plaatsen. Hierbij wordt rekening gehouden met de perceelsgrenzen en openbare ruimten die ontstaan na de herinrichting. Verder is rekening gehouden met de afstanden van respectievelijk 0 meter, 50 en 75 á 100 meter vanaf de voormalige Tri-bak (deelgebied A5), in lijn met de grondwaterstromingsrichting (noordwestelijk). Een tekening met de ligging van deze peilbuizen, op basis van het verkavelingsplan uit september 2021, is opgenomen in bijlage C.

Met de eerste monitoringsronde wordt tevens de nulsituatie vastgesteld ter plaatse van alle filters. In het totaal worden 11 peilbuizen geplaatst met een filterstelling van 4,5-5,5 m -mv. Vervolgens zal 1⁄2, 1, 2, 3, 5, 7, 9 en 10 jaar na de nulmeting een bemonstering van de filters plaatsvinden. De grondwatermonsters worden geanalyseerd op VOCI en VC.

Met deze monitoring zal getoetst worden of de verwachte trendomkering in het freatisch pakket en op het grensvlak met het diepere grondwater zich voltrekt zoals geprognotiseerd. De toetsing op trendomkering vindt plaats aan de hand van de ontwikkeling van de gemeten grondwaterconcentraties. Het verloop van deze concentraties wordt, per peilbuis, in een grafiek uitgezet tegen de tijd waarbij een trendlijn wordt berekend. Indien deze trend dalend of stabiel is over tenminste de drie laatste waarnemingen, kan gesproken worden over een duurzame trendomkering, waarbij de monitoring kan worden beëindigd. De resultaten van deze monitoring en interpretatie worden binnen 4 weken gerapporteerd en zal de beëindiging ter instemming worden voorgelegd aan de OMWB.

De locaties van de grondwatermonitoringspeilbuizen zal afhankelijk zijn van het herverkavelingsplan.

(...) In het geval dat de trendomkering zich niet binnen 10 jaar doorzet zal de monitoring

verlengd worden.”

“Inmiddels is gebleken dat er wel een monitoringsplan – al dan niet in concept – is ingediend, maar al op het eerste gezicht kan Bodemzorg vaststellen dat dit plan niet voldoet aan de (minimum)eisen van het Aangepaste Deelsaneringsplan. Ondanks dat Bodemzorg het plan nog niet in detail heeft kunnen beoordelen (omdat zij dit plan pas zeer recent voor het eerst onder ogen kreeg), wijkt dit plan op cruciale punten af van het Aangepaste Deelsaneringsplan:

i. De diepe peilbuizen ontbreken.

ii. De monitoringfrequentie is anders.

iii. Er lijkt te worden afgeweken van de minimale monitoringsduur van 10 jaren.

Deze afwijkingen van de minimumvereisten van het Aangepaste Deelsaneringsplan zijn in strijd met de vaststellingsovereenkomst en werken ten nadele van Bodemzorg, omdat zij er op zijn gericht om (de effectiviteit van) de monitoring te beperken. Verder is in het plan niet duidelijk wat de locatie van peilbuizen zal zijn, hoewel ook dit essentieel is voor de effectiviteit en betrouwbaarheid van de monitoring. Bodemzorg eist nogmaals onmiddellijke nakoming door Arcadis van de verplichtingen op grond van de vaststellingsovereenkomst, waaronder de verplichting om zo spoedig mogelijk een deugdelijk nazorgplan in te dienen bij het bevoegd gezag dat tenminste voldoet aan de in het Aangepaste Deelsaneringsplan omschreven vereisten.”

“De commissie is van oordeel dat het tot nu toe behaalde saneringsresultaat in overeenstemming is met artikel 38, eerste lid, van de Wbb. Wij hebben ons terecht op het standpunt gesteld dat, nu voldaan is aan de saneringsdoelstelling, de sanering is uitgevoerd conform het deelsaneringsplan. Het behaalde saneringsresultaat is in overeenstemming met artikel 38, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 39c, tweede lid, van de Wbb.

De commissie overweegt dat het naar aanleiding van de inhoud van het

voorschrift 2 'Meetplan grondwater na eindmelding grondsanering', dat hoort

bij de beschikking van 21 december 2021, duidelijk is dat er een plan dient te

komen waarin geborgd wordt dat het grondwater periodiek gemonitord

wordt.

De commissie is van oordeel dat de term die hiervoor gebruikt wordt minder

van belang is. Met meetplan, monitorplan of nazorgplan wordt in de

onderhavige situatie volgens de commissie hetzelfde bedoeld.

Verder overweegt de commissie dat, nu dit plan nog niet eerder was

ingediend, wij bij het bestreden besluit juist opgenomen hebben dat dit

monitoringsplan binnen 8 weken na inwerkingtreding van het besluit alsnog

moest worden ingediend.

Daarnaast merkt de commissie op dat de deelsanering, waar met het

bestreden besluit is ingestemd met de uitvoering ervan, slechts ziet op de

sanering van de grond en dus niet op de sanering van het grondwater.

Wij hebben terecht in ons verweerschrift opgenomen dat het nog in te dienen

monitoringsplan ten aanzien van het grondwater kan worden beschouwd als

een nieuw deelsaneringsplan voor het grondwater.

Zoals wij correct hebben vermeld verzet de Wbb zich niet tegen het

voorleggen van meerdere/verschillende saneringsplannen ter instemming van

het bevoegd gezag.

Hiertegen staan vervolgens de rechtsmiddelen bezwaar en beroep open.

De commissie overweegt dat het, gelet op het gestelde in verweer, aan het

college is om (al dan niet met inachtneming van de door bezwaarmaakster

geuite opmerkingen) een besluit te nemen ten aanzien van dit als

deelsaneringsplan (van het grondwater) te beschouwen monitoringsplan.

Hierna staan voor bezwaarmaakster de mogelijkheden van bezwaar en

beroep open.”