Rechtbank Oost-Brabant, 27-06-2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3110, 18_704

In hoofdstuk 4 van de Wnb zijn bepalingen opgenomen voor de bescherming van bomen en andere houtopstanden buiten de bebouwde kom. Gedeputeerde Staten van de provincie zien er op toe dat deze regels worden nageleefd. Deze regels zijn niet van toepassing binnen de bebouwde kom. Gemeenten moeten zelf regels bedenken om de bomen en andere houtopstanden binnen de bebouwde kom te beschermen. Dat gebeurt meestal in een APV. Hoofdstuk 4 van de Wnb is vanaf 1 januari 2017 in werking getreden en is de opvolger van de sindsdien vervallen Boswet. Op grond van artikel 1, vijfde lid, van de Boswet kon de gemeenteraad de grenzen van de bebouwde kom vaststellen.

In het bestreden besluit heeft verweerder de grenzen van de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Wnb vastgesteld. Ze vallen nu samen met de gemeentegrens. Daardoor is het gehele grondgebied van de gemeente Boekel bebouwde kom in de zin van hoofdstuk 4 van de Wnb en heeft eiser geen enkele bevoegdheid meer op basis van hoofdstuk 4 van de Wnb. Daarnaast heeft verweerder de bebouwde kom als bedoeld in hoofdstuk 3 van de Wnb vastgesteld. Deze grens loopt anders om te voorkomen dat in Boekel niet meer met een geweer mag worden gejaagd.

Verweerder heeft het bestreden besluit genomen omdat het voor haar burgers onnodig verwarrend zou zijn als er twee regelingen (de Wnb en de APV) naast elkaar gelden. Zou verweerder de bebouwde komgrens gelijk houden aan die van de Boswet, dan zouden verschillende nieuwe wijken van de gemeente buiten de bebouwde kom, en dus onder de Wnb, vallen. Andere wijken zouden weer juist binnen de bebouwde kom, en dus onder de APV vallen. Dit vindt verweerder binnen één gemeente niet wenselijk. Bovendien denkt verweerder dat de houtopstanden door de APV beter worden beschermd dan door de Wnb. De Wnb is alleen bedoeld om de hoeveelheid bos te beschermen en niet om de kwaliteit van bomen en bos te beschermen. Bovendien schiet de handhaving van de Wnb door eiser in de ogen van verweerder tekort. Daarnaast loopt verweerder vooruit op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Net zoals dat kon onder de Boswet, kan de gemeenteraad besluiten om de bebouwde kom op basis van de Wnb te wijzigen. Dit volgt uit artikel 4.1 van de Wnb. De aanwijzing van de bebouwde kom is een concretiserend besluit van algemene strekking, ofwel een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Je kunt er over procederen en de bestuursrechter zal er dan iets van moeten vinden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in het verleden ook geoordeeld over aanwijzingen van bebouwde kommen onder de Boswet (zie de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1710). Wat vindt de rechtbank van de handelwijze van verweerder?

De tekst van artikel 4.1 van de Wnb staat ogenschijnlijk niet in de weg aan het bestreden besluit. Dat artikel maakt het mogelijk om zonder goedkeuring van de provincie de bebouwde kom op grond van de Wnb vast te stellen. Onder de Boswet was vroeger wel goedkeuring van Gedeputeerde Staten vereist maar dat vereiste is in 2011 geschrapt. De rechtbank is echter van oordeel dat aanwijzing van het gehele grondgebied van de gemeente als bebouwde kom toch in strijd is met de Wnb. Hierdoor worden gebieden die niet bebouwd zijn of niet in de buurt van enige bebouwing liggen, toch als ‘bebouwde kom’ aangewezen. Het begrip ‘bebouwde kom’ is in de Wnb niet gedefinieerd. De rechtbank van oordeel dat de aard van de omgeving zou moeten bepalen of een perceel of gebied al dan niet binnen de bebouwde kom valt en niet de plaats van het bekende blauwe verkeersbord. Zo wordt het begrip ‘bebouwde kom’ bij omgevingsvergunningen voor bouwen of bestemmingsplannen, ook uitgelegd. Van belang is waar de bebouwing feitelijk (nagenoeg) ophoudt. Een voorbeeld van zo’n uitleg is de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG4684). Een gemeenteraad kan alleen maar een gebied als ‘bebouwde kom’ aanwijzen als er in dat gebied daadwerkelijk een gebouw staat of binnen korte termijn gaat komen. Verweerder is daarom te ver gaan door de hele gemeente als bebouwde kom aan te wijzen.

Daarnaast is de handelwijze van verweerder ook niet de bedoeling geweest van de wetgever die een duidelijke rol voor Gedeputeerde Staten in gedachten heeft gehad voor de bescherming van de bomen en houtopstanden. Het schrappen van het hiervoor onder 5.2 vermelde goedkeuringsvereiste in 2011 is geen reden om hier anders over te denken. Dit is gedaan in de veronderstelling dat provincies en gemeenten elkaar kunnen vertrouwen en dat provincies anders kunnen voorstellen om een besluit van de gemeenteraad spontaan te laten vernietigen op grond van de artikelen 268 en 273a van de Gemeentewet.

Bovendien is de rechtbank van oordeel dat de argumenten van verweerder voor het bestreden besluit ook niet allemaal juist zijn. De Omgevingswet zal pas na 2021 in werking treden. Het is de rechtbank opgevallen dat in het Omgevingsplan wordt vooruit gelopen op de Omgevingswet, maar dat in het Omgevingsplan instrumenten worden genoemd (maatwerkregels en voorschriften) die op dit moment nog niet bestaan. Bovendien is het maar de vraag of onder de Omgevingswet het bosbeheer buiten de bebouwde kom aan gemeenten wordt overgelaten of dat het tot de taken en bevoegdheden van Gedeputeerde Staten blijft behoren. Doordat de APV van toepassing is op het gehele grondgebied, geldt deze naast de Wnb. Dat kan verweerder verwarrend vinden, maar dit is wel het gevolg van een recente keuze van de maker van de Wnb (de Staten-Generaal). De Wnb is immers pas op 1 januari 2017 in werking getreden. Het was beter geweest indien verweerder en eiser met elkaar hadden besproken hoe eventuele verwarring voor een burger tot een minimum zou kunnen worden beperkt (bijvoorbeeld door het instellen van een loket voor meldingen op basis van artikel 4.2 van de Wnb bij de gemeente). De APV biedt inderdaad ook een bescherming van de kwaliteit van de bosgebieden, maar deze bescherming is wel gebaseerd op de momentopname van de kaart 'Beschermde Bomen Boekel 2017'. Ook het meldingenstelsel en de herplantplicht voor bomen in bosgebieden is in de APV en het Omgevingsplan onduidelijk geregeld. De APV voorziet niet in een ontheffingenstelsel zoals in artikel 4.5 van de Wnb is bepaald. De Wnb beschermt houtopstanden (niet alleen bomen maar ook struikgewassen) en niet alleen maar bomen. Tot slot beperkt APV zich tot een meldplicht voor de kap van bomen in bosgebieden terwijl de Wnb hier expliciet een herplantplicht aan verbindt.

Volgens de rechtbank klopt de grens die in het kader van hoofdstuk 3 van de Wnb die door verweerder is vastgesteld. Zo zijn er twee verschillende bebouwde komgrenzen Wnb in Boekel, maar dit kan de rechtbank wel accepteren. De gedachte van de bebouwde kom in hoofdstuk 3 van de Wnb (het bevorderen van de veiligheid) is immers een andere dan die van de bebouwde komgrens van hoofdstuk 4 van de Wnb (bescherming van het natuurbelang.)