Rechtbank Oost-Brabant, 19-08-2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:4831, SHE 19/504, 19/505, 18/481

In het herstelbesluit heeft verweerder (kort samengevat) overwogen dat er in het ruimtelijke spoor, het milieukundig spoor en het natuurkundig spoor in de afgelopen jaren niet zodanig wijzigingen hebben plaatsgevonden dat deze noodzaken tot intrekking van de verleende bouw- en milieuvergunningen voor de projectlocatie. In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de financiële positie van eiseres 1 een aanvullende reden is om de betrokken vergunningen niet in te trekken.

Eisers 2 en 3 zijn het niet eens met de motivering van verweerder in de afzonderlijke afwegingskaders. In deze uitspraak worden hun stellingen per afwegingskader behandeld, gevolgd door een beoordeling daarvan door de rechtbank. Eerst wordt ingegaan op enkele algemene beroepsgronden van eisers 2 en 3, daarna komen de andere beroepsgronden aan de orde. De relevante regelgeving staat in een bijlage bij deze uitspraak.

Eisers 2 en 3 wijzen op het beleid van verweerder om niet gebruikte omgevingsvergunningen in te trekken. Zij stellen dat ook toepassing wordt gegeven aan dit beleid, omdat er al 9 omgevingsvergunningen zijn ingetrokken, ondanks bezwaren van vergunninghouders.

De rechtbank verwijst in reactie op deze beroepsgrond naar de rechtsoverweging 5.2 van de tussenuitspraak. Verweerder kon ter motivering van het bestreden besluit niet volstaan met een verwijzing naar zijn eigen beleid. Dat beleid is een algemeen beleid waarin de omstandigheden van het geval onvoldoende naar voren komen. De rechtbank ziet in hetgeen eisers naar voren hebben gebracht geen aanleiding om terug te komen op dit oordeel.

Verweerder heeft zich in het herstelbesluit beperkt tot de opmerking dat er overleg is over de ontwikkeling van het gebied waar de projectlocatie ligt. Er loopt een gebiedsontwikkelingstraject, maar er is nog geen ontwikkelingsvisie. Er is nog geen aanleiding voor een voorbereidingsbesluit of voor terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan. In het verweerschrift merkt verweerder wel op dat hij de ontwikkeling van het bedrijf op de projectlocatie ongewenst acht. De stalderingseis houdt de ontwikkeling van het bedrijf op de projectlocatie niet tegen. Overigens noemt verweerder onder het kopje ‘milieukundig spoor’ de nieuwe regels van de Verordening Ruimte Noord-Brabant (VrNB) en de daarin opgenomen stalderingseis.

Eisers 2 en 3 merken op dat verweerder ondanks het ontbreken van een ontwikkelingsvisie liever niet wil dat van de verleende bouw- en milieuvergunningen gebruik wordt gemaakt. Zij wijzen op enkele planologisch relevante wijzigingen na de verlening van de bouwvergunningen. Zo heeft verweerder op 21 april 2015 het urgentiegebied Nieuwedijk aangewezen waarbinnen de projectlocatie ligt. In dit urgentiegebied zijn reeds verschillende omgevingsvergunningen ingetrokken om de belasting voor natuur en omgeving te verminderen. Verder is er een correctieve herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" dat op 21 november 2017 is vastgesteld. Als gevolg daarvan is de ontwikkeling op de locatie niet meer mogelijk wanneer de stikstofdepositie toeneemt (planregels artikel 4, lid 4.4.1, onder o). Ook wijzen eisers 2 en 3 op de verplichting in de VrNB ten aanzien van staldering binnen zogenoemde stalderingsgebieden (artikel 26 en artikel 35 VrNB). Staldering leidt tot een afname van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied omdat depositie veroorzakende stallen moeten worden gesloopt.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het herstelbesluit heeft verzuimd om de relevante planologische wijzigingen op te sommen. In zoverre heeft verweerder niet voldaan aan de tussenuitspraak.

De rechtbank is van oordeel dat de aanwijzing als urgentiegebied verweerder niet noodzakelijkerwijs verplicht om de verleende bouwvergunning in te trekken. Deze aanwijzing als urgentiegebied vormt geen onderdeel van het toetsingskader voor bouwvergunningen (het huidige artikel 2.10, eerste lid van de Wabo). Dit is pas anders als daadwerkelijk een nieuwe planologisch regime wordt voorbereid en een voorbereidingsbesluit wordt genomen om te voorkomen dat gebruik wordt gemaakt van bestaande ongewenste planologische mogelijkheden. Omdat verweerder nog niet klaar is met het traject van gebiedsontwikkeling en, zo begrijpt de rechtbank, nog niet zo ver is met de voorbereiding van een nieuw planologisch regime, heeft verweerder in de enkele aanwijzing als urgentiegebied nog geen aanleiding hoeven zien om de bouwvergunning in te trekken.

In het bestemmingsplan "Buitengebied correctieve herziening heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan “Buitengebied Fase II 2013” gewijzigd. Hierbij lijkt de gemeenteraad gevolg te willen geven aan een aantal artikelen in de VrNB. De correctieve herziening beoogt te voorzien, kort samengevat, in een planologische vastlegging van artikel 6.3 en 7.3 van de VrNB (waarin onder andere regels worden gesteld over een zorgvuldige veehouderij, cumulatieve geurhinder en achtergrondconcentratie fijn stof) en artikel 26 van de VrNB (staldering). De rechtbank stelt vast dat verweerder weliswaar de VrNB terloops noemt, maar daarna volstrekt in het midden laat of onder het huidige planologische regime een omgevingsvergunning voor het bouwen van de inrichting zou worden verleend. Het bestemmingsplan “Buitengebied Fase II 2013” was niet eens het bestemmingsplan dat gold bij de verlening van de bouwvergunning eerste fase. Met andere woorden, er hebben twee forse planologische wijzigingen plaatsgevonden, maar verweerder heeft niet in kaart gebracht wat deze wijzigingen zijn en wat de gevolgen van deze wijzigingen zijn. Verweerder merkt slechts op dat hij de ontwikkeling van het bedrijf op de projectlocatie ongewenst acht, maar de rechtbank kan niet beoordelen of dit betekent dat verweerder de omgevingsvergunning voor het bouwen van het bedrijf onder het huidige planologische regime zou verlenen. Het herstelbesluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft volstaan met de opmerking dat eiseres 1 verworven rechten heeft. Dat mag zo zijn, maar dit laat onverlet dat eiseres 1 geen gebruik heeft gemaakt van die rechten. Door het verloop van de tijd is de bevoegdheid ontstaan om de bouwvergunning in te trekken. Het verlies van een verworven recht is, op zich zelf bezien, geen aanleiding om geen gebruik te maken van de intrekkingsbevoegdheid op grond van artikel 2:33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo, anders had de wetgever deze intrekkingsbevoegdheid niet op hoeven nemen in de Wabo. Verweerder heeft verzuimd de gewijzigde planologische inzichten op een rij te zetten, om deze vervolgens te betrekken bij de belangenafweging omtrent gebruik van de bouwvergunning.

Verweerder merkt volgens de rechtbank wel terecht op dat de stalderingseis de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van het bedrijf op de projectlocatie niet in de weg staat. Als eiseres 1 zou moeten stalderen, kan zij hiertoe verzoeken om afgifte van een stalderingsbewijs. Hiertoe dient het gebruik van een ander hokdierverblijf binnen het stalderingsgebied voor het houden van dieren juridisch en feitelijk te zijn beëindigd. Het stalderingsgebied waar Oirschot in ligt, omvat echter ook de andere Kempengemeenten en het zou eiseres 1 vrij staan om te stalderen met stallen op een veel grotere afstand van het Natura 2000-gebied. De rechtbank is in zoverre van oordeel dat verweerder in het opnemen van de stalderingseis in het geldende bestemmingsplan geen aanleiding heeft hoeven zien om de bouwvergunning in te trekken.

De rechtbank concludeert dat verweerder in het herstelbesluit onvoldoende heeft onderzocht of de geldende planologische inzichten, in het bijzonder het opnemen van artikelen 6.3 en 7.3 van de VrNB in de bouwvoorschriften voor toename van de oppervlakte van dierenverblijven (artikel 4.3.2 van de planregels van het bestemmingsplan ‘Buitengebied correctieve herziening’ en het gebruiksverbod inhoudende een toename van stikstofdepositie in artikel 4.4.1, onder o, van de betrokken planregels) aanleiding zouden moeten zijn om gebruik te maken van zijn intrekkingsbevoegdheid. Deze beroepsgrond van eisers 2 en 3 slaagt.

Volgens verweerder zijn er weliswaar relevante wijzigingen op milieukundig gebied, zoals bijvoorbeeld de gewijzigde emissiefactoren voor het toepassen van combiluchtwassers, maar hebben deze geen doorslaggevende rol bij de belangenafweging gespeeld, omdat eiseres 1 volgens verweerder door enkele relatief eenvoudige en ondergeschikte aanpassingen alsnog aan de normen kan voldoen.

Eisers 2 en 3 klagen dat verweerder niet heeft onderbouwd met welke kleine aanpassingen zou kunnen worden voldaan aan het gemeentelijke geurbeleid. Eisers benadrukken dat de milieuvergunning voorziet in het gebruik van combiluchtwassers waarvoor lagere geuremissiefactoren in de Regeling geurhinder en veehouderij (Rgv) zijn vastgesteld.

De rechtbank mist in het herstelbesluit een overzicht van de relevante wijzigingen op milieugebied na de verlening van de milieuvergunning in 2012. Zo moet de rechtbank maar gissen of het gemeentelijke geurbeleid nadien is aangepast en of verweerder gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid in artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) om andere normen op te nemen dan de wettelijke normen in artikel 3 van de Wgv. Eisers wijzen terecht op de wijziging van de Rgv per 20 juli 2018 en voeren eveneens terecht aan dat verweerder heeft nagelaten om te onderzoeken of de gewijzigde emissiefactoren voor combiluchtwassers leiden tot een geurimmissie op een geurgevoelig object die hoger is dan op basis van artikel 3 of op basis van artikel 6 van de Wgv is toegelaten en of deze geurimmissie hoger is dan de immissie die is toegelaten op basis van de milieuvergunning die gold voor verlening van de milieuvergunning uit 2012 (een milieuvergunning van 8 mei 2001). Verweerder veronderstelt weliswaar dat met enkele kleine aanpassingen wel aan de normen in artikel 3 en op basis van 6 van de Wgv kan worden voldaan, maar maakt niet inzichtelijk welke aanpassingen dit zijn. Bovendien leidt de rechtbank uit verweerders veronderstelling af dat verweerder er zelf kennelijk ook niet van is overtuigd dat de milieuvergunning uit 2012 op dit moment voldoende bescherming voor het milieu biedt, gelet op de noodzaak voor aanpassingen van deze milieuvergunning. In het midden kan blijven of de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting kan worden verleend met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Aanpassingen aan de installaties van de inrichting kunnen ook andere milieugevolgen hebben. Verweerder had dit in het bestreden besluit beter moeten motiveren. Deze beroepsgrond slaagt.

Verweerder heeft in het herstelbesluit aangegeven dat zij niet bevoegd is om de in 2013 verleende natuurvergunning in te trekken. Verweerder heeft de uitkomst van het verzoek om intrekking van eisers 3 naar eigen zeggen wel betrokken in de belangenafweging en op de zitting aangegeven dat intrekking van de natuurvergunning wel aanleiding zou kunnen zijn voor een andere uitkomst van die belangenafweging.

Eisers 3 benadrukken dat uitvoering van de natuurvergunning zal leiden tot een toename van de depositie van ammoniak en stikstof op het Natura 2000- gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen. Het belang van (het voorkomen van) schade op dit natuurgebied wordt volgens eisers onvoldoende meegenomen.

De rechtbank stelt voorop dat niet verweerder, maar GS, bevoegd is de natuurvergunning in te trekken. Verweerder kan niet zelf beoordelen of de natuurvergunning zou moeten worden ingetrokken. Het Natura 2000-gebied heeft geen rol gespeeld bij de verlening van de bouwvergunning en heeft slechts een indirecte rol gespeeld bij de verlening van de milieuvergunning. Bij deze milieuvergunning is ook beoordeeld of een milieueffectrapportage moest worden gemaakt. Dat wil niet zeggen dat verweerder de ogen helemaal kan sluiten voor de gevolgen van uitvoering van de natuurvergunning op nabijgelegen Natura 2000-gebieden door middel van het benutten van de bouw- en milieuvergunningen. De door eisers geschetste gevolgen kunnen zich slechts voordoen als van de bouw- en milieuvergunningen gebruik wordt gemaakt. En andersom geldt dat van de milieuvergunning slechts gebruik kan worden gemaakt als de natuurvergunning niet wordt ingetrokken. Verweerder heeft zijn beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied echter wel kunnen beperken tot een verwijzing naar de procedure omtrent intrekking van deze natuurvergunning. Omdat ten tijde van het herstelbesluit het verzoek om intrekking van de natuurvergunning was afgewezen, mocht verweerder hier van uitgaan ten tijde van het herstelbesluit.

12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het herstelbesluit onvoldoende heeft gemotiveerd wat de gevolgen zijn van de wijzigingen in het geldende planologische regime en op milieukundig gebied. Het herstelbesluit zal daarom worden vernietigd.

13. In het verweerschrift heeft verweerder aanvullende argumenten gegeven. Verweerder stelt zich pas in het verweerschrift op het standpunt dat het grote financiële belang aan de zijde van eiseres 1 ook een rol speelt. Verder vindt verweerder dat het niet tijdig gebruik maken van de vergunningen niet aan eiseres 1 kan worden toegerekend. Ook benadrukt verweerder nogmaals dat eiseres 1 wel rechten heeft verworven.

14. De vraag is of deze argumenten aanleiding vormen om de rechtsgevolgen van de vernietiging van het herstelbesluit in stand te laten. De rechtbank beoordeelt dit op basis van de nu geldende omstandigheden. Een van die omstandigheden is dat de rechtbank in de uitspraak van heden de beslissing van GS op het bezwaarschrift tegen de weigering om de natuurvergunning in te trekken (procedure SHE 19/899), vernietigt. In dezelfde uitspraak wordt ook de voorlopige voorziening getroffen dat het primaire besluit wordt geschorst en wordt het gebruik maken van deze vergunning verboden. Dat betekent in deze zaak dat verweerder er niet zonder meer van uit mag gaan dat de natuurvergunning uit 2013 in stand blijft en dat het project kan worden uitgevoerd. Deze onzekerheid moet verweerder dus nu wel betrekken in de belangenafweging, temeer omdat verweerder dit in het herstelbesluit al heeft onderkend en ter zitting heeft aangegeven dat intrekking van de natuurvergunning een argument kan zijn om ook de bouw- en de milieuvergunningen in te trekken. Deze onzekerheid heeft verweerder niet kunnen onderkennen, omdat zij de uitspraak van heden niet heeft kunnen voorspellen. Omdat verweerder het mogelijke intrekken van de natuurvergunning niet heeft betrokken in de belangenafweging in het verweerschrift, kan de rechtbank niet bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde herstelbesluit in stand blijven. Volledigheidshalve zal de rechtbank wel ingaan op de overige argumenten van verweerder.

Verweerder wijst in het verweerschrift op het grote financiële belang aan de zijde van eiseres 1. ABAB Agro Advies BV heeft op 18 december 2018 advies uitgebracht op verzoek van verweerder en het totale financiële belang van (het in werking hebben van) de projectlocatie berekend op een bedrag van € 545.300,- per jaar.

In opdracht van eiseres 1 heeft DLV Advies een deskundigenbericht opgesteld waarin de financiële belangen van eiseres 1 bij realisering van het project worden uiteengezet. Uit dit deskundigenbericht komt naar voren dat er sprake is van een verwevenheid tussen de drie verschillende locaties waar eiseres 1 haar bedrijven heeft. De onderneming op de locatie [adres] produceert ongeveer 100.000 biggen per jaar, die op de projectlocatie (jaarlijks) worden opgefokt. In dit advies komt naar voren dat met het kunnen opfokken van biggen op de projectlocatie een financieel resultaat van € 539.000,- per jaar kan worden behaald. Op dit moment kan eiseres 1 nog geen gebruik maken van de projectlocatie en huurt eiseres 1 stallen van derden voor de opfok van biggen. Na 2020 wordt dit lastiger, omdat dit bedrijven zijn die waarschijnlijk gebruik gaan maken van de zogenoemde stoppersregeling. Het gebruik van meerdere stallen betekent ook meer vervoersbewegingen en meer risico’s voor de gezondheid en het welzijn van de dieren.

Eisers 2 en 3 missen een afweging van het financiële belang in het herstelbesluit. Zij wijzen er wel op dat ook kosten moeten worden gemaakt om de projectlocatie te realiseren.

De adviezen van DLV en ABA Agro zijn inhoudelijk niet echt bestreden. De rechtbank gaat er vanuit dat, als de projectlocatie is gerealiseerd en in werking is, inderdaad het beschreven resultaat kan worden behaald. Hierbij zullen wel de kosten in mindering moeten worden gebracht om de stallen op de projectlocatie te bouwen. Bovendien moet in aanmerking worden genomen dat dit resultaat slechts kan worden behaald door de manier waarop eiseres 1 haar bedrijfsvoering heeft ingericht over drie bedrijven. Het financiële belang moet daarom ook worden gerelativeerd. Reeds hierom is de rechtbank van oordeel dat het financiële belang van eiseres 1, op zich zelf bezien, geen reden is om af te zien van intrekking van de vergunningen. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 6 van de tussenuitspraak. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat nog niet duidelijk in kaart is gebracht hoe de bedrijven van eiseres 1 op dit moment in werking zijn en of in de toekomst gebruik kan worden gemaakt van huurstallen om een soortgelijk resultaat te behalen.

Verweerder is verder van mening dat eiseres 1 niet kan worden toegerekend dat tot op heden geen gebruik is gemaakt van de bouw- en milieuvergunningen. Verweerder beseft dat de samenhang tussen de bedrijven op zichzelf niet een belang is waarop de intrekkingsbevoegdheid van de Wabo ziet, aangezien de Wabo ziet op inrichtingen die zijn gevestigd op één plaats. Toch is verweerder van mening dat deze samenhang, gelet op de financiële consequenties ervan, in de belangenafweging een rol speelt daar waar het gaat om de vraag of in redelijkheid van de intrekkingsbevoegdheid gebruik gemaakt mag worden. Verweerder neemt daarbij wel in aanmerking dat, zodra eiseres 1 een toereikende omgevingsvergunning had voor (de bedrijfsvoering op) de bedrijven in Boxtel, zij op 2 maart 2016 een aanmeldnotitie heeft ingediend voor een wijziging van de bedrijfsvoering op de projectlocatie. Op dat moment was nog geen drie jaar verstreken na het onherroepelijk worden van de milieuvergunning. Bovendien heeft eiseres 1 direct na het besluit van verweerder op de aanmeldnotitie een aanvraag ingediend voor wijziging van de werking van de inrichting.

Eiseres 1 heeft benadrukt dat de bedrijfsvoering van de drie bedrijven op elkaar moet worden afgestemd en nauw is verweven. Het is pas zinvol om de projectlocatie te realiseren als de vergunningen en de bedrijfsvoering van de overige bedrijven op de projectlocatie is afgestemd. Eiseres 1 heeft een beschrijving van dit proces van afstemming gegeven. Overigens is dit proces nagenoeg afgerond. Eiseres 1 heeft verder aangegeven dat zij heeft deelgenomen aan overleggen over verplaatsing van de projectlocatie. Deze overleggen hebben tot niets geleid, maar dat lag niet aan eiseres 1.

Eisers 2 en 3 zijn van mening dat het niet gebruiken van de verleende bouw- en milieuvergunningen eiseres 1 wel degelijk kan worden toegerekend. De verleende bouw- en milieuvergunningen waren in werking in 2013. Zij kunnen uit de beschrijving van eiseres 1 niet opmaken dat de procedures voor de andere bedrijven zoveel tijd in beslag hebben genomen.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres 1 niet kan worden tegengeworpen dat zij heeft gewacht totdat de bouw- en milieuvergunningen onherroepelijk waren. Evenmin kan eiseres 1 worden tegengeworpen dat zij niet heeft gebouwd in een periode dat overleg gaande was over een eventuele verplaatsing van de projectlocatie. Dat neemt echter niet weg dat eiseres 1 wel kan worden verweten dat zij realisatie van de projectlocatie af heeft laten hangen van de uitkomst van de vergunningprocedures rond haar andere bedrijven. Eiseres 1 maakt zelf de keuze voor inrichting van haar bedrijfsvoering over meerdere bedrijven. De gevolgen van deze keuze komen voor haar risico. Tot deze gevolgen behoort ook het enkele verstrijken van de termijn van drie jaren en het ontstaan van de bevoegdheid van verweerder om een verleende onherroepelijke omgevingsvergunning in te trekken. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank al overwogen dat de door eiseres 1 gevoelde noodzaak voor afstemming van de omgevingsvergunningen op de diverse bedrijfslocaties geen reden hoeft te zijn om de omgevingsvergunningen voor het bedrijf aan de Logtsebaan niet in te trekken. De rechtbank is in het verlengde hiervan ook van oordeel dat verweerder een te zwaar belang heeft gehecht aan de in het verleden verkregen rechten van eiseres 1. Doordat eiseres 1 ervoor kiest om van deze rechten geen gebruik te maken, riskeert zij dat ze deze rechten kwijtraakt als verweerder gebruik maakt van zijn intrekkingsbevoegdheid. Het tijdsverloop als gevolg van de gevoelde noodzaak voor afstemming van de omgevingsvergunningen op de diverse locaties kan eiseres 1 worden toegerekend.

Als gevolg van de vernietiging van het herstelbesluit, herleeft het bestreden besluit (ook de intrekking van het bestreden besluit komt te vervallen). Gelet op de tussenuitspraak vernietigt de rechtbank volledigheidshalve ook het bestreden besluit. De rechtbank draagt verweerder op een nieuwe belangenafweging te maken met inachtneming van deze uitspraak en, kort samengevat, een nieuw besluit te nemen op het verzoek van eisers 2 en 3. De rechtbank geeft hierbij wel enkele aanwijzingen:

-

Verweerder mag pas een nieuw besluit nemen als GS een nieuw besluit hebben genomen op het bezwaarschrift tegen de weigering om de natuurvergunning in te trekken en zal het besluit van GS bij de te maken belangenafweging moeten betrekken, temeer omdat verweerder zelf heeft aangegeven dat dit een omstandigheid is waar hij rekening mee houdt;

-

Afdeling 3.4 van de Awb kan bij de voorbereiding van het nieuwe besluit buiten toepassing blijven.

De beroepen van alle eisers zijn gegrond. De rechtbank zal bepalen dat verweerder aan eiseres 1, het betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.536,00 voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 512,00, wegingsfactor 1) voor alle eisers afzonderlijk en een bedrag van € 2.654,55 aan eiseres 2 voor de door haar ingeschakelde deskundige.