Rechtbank Overijssel, 13-06-2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:2311, C/08/203201 / HA ZA 17-286

De rechtbank gaat uit van de volgende onbetwiste feiten.

Eind 2006 is Dimpact opgericht door de gemeenten Enschede, Zwolle, Hellendoorn, Heusden en Oldenzaal om zich te verenigen met het oog op de verdere ontwikkeling van de gemeentelijke digitale informatievoorziening. Bij Dimpact zijn uitsluitend gemeenten aangesloten, en wel in de vorm van een coöperatief lidmaatschap. Dimpact fungeert, waar het gaat om de digitale informatievoorziening, voor de aangesloten gemeenten als platform voor zowel kennisdeling als de gezamenlijke (inkoop bij/ opdrachtverstrekking aan derden met het oog op de) ontwikkeling van innovatieve digitale producten. De lid-gemeenten nemen vervolgens de – door Dimpact ingekochte – diensten af van Dimpact.

Dimpact streefde – aangespoord door marktontwikkelingen, en als gevolg van de wens van de landelijke en centrale overheden – naar verdere digitalisering/professionalisering van (het systeem dat toentertijd werd aangeduid als) de Dimpact Suite (front- en midoffice), en daarmee vervanging van de oorspronkelijk ontwikkelde Dimpact Suite. Daarbij was het doel om de zaaksbehandeling (dat wil zeggen: de procesmatige afwikkeling/behandeling van de diverse, door de gemeenten voor burgers en bedrijven, te behandelen processen) verder te professionaliseren en te ontwikkelen in een nieuwe, gestandaardiseerde front- en midoffice suite. Dit systeem wordt ook wel omschreven als een systeem van ‘zaakgericht werken’.

Dimpact heeft rond 2010 de strategische keuze gemaakt om vanaf die tijd uitsluitend als inkooporganisatie/opdrachtgever op te treden, en dus alleen betrokken te zijn in het kader van de formulering van de feitelijke behoeften van de lid-gemeenten, alsmede de wijze waarop daarin in functionele zin zou kunnen worden voorzien. De uiteindelijke uitwerking en vormgeving daarvan zou in het vervolg bij de markt worden neergelegd.

Het college van burgemeester en wethouders van iedere gemeente is ingevolge de Wet basisregistratie personen verantwoordelijk voor het elektronisch bijhouden (inschrijven en bewaren) van persoonsgegevens van haar ingezetenen in de basisregistratie personen (hierna ‘BRP’). Daarnaast is het verantwoordelijk voor de verstrekking van die persoonsgegevens.

Ter vervulling van die taken, alsmede voor intern gebruik van persoonsgegevens, maakt de gemeente Emmen gebruik van verschillende applicaties, zoals de applicatie ‘Key2Burgerzaken’ van Centric, van wie zij op grond van de overeenkomsten van 20 oktober 2004 de nodige rechten, gegevens en dienstverlening heeft gekocht. De applicatie ‘Key2Burgerzaken’ is een burgerzakensysteem, dat primair is gericht op de beheerde data en het interne gebruik daarvan, en dat draait als zogenaamde backoffice.

De gemeente is in toenemende mate zaakgericht en geïntegreerd gaan werken, hetgeen vereist dat applicaties gegevens kunnen organiseren per burger of per bedrijf in plaats van (uitsluitend) per type gegevens. Een dergelijk zaakgericht en geïntegreerd systeem heet ook wel een ‘zaaksysteem’. Dit type software stelt de gemeente in staat om sneller, beter en efficiëntere dienstverlening te verschaffen aan burgers en bedrijven.

Dimpact is een aanbestedende dienst, meer in het bijzonder een publiekrechtelijke instelling in de zin van de Europese aanbestedingsrichtlijnen voor overheidsopdrachten in de klassieke sectoren. Dimpact verschaft producten en diensten op het gebied van ICT aan haar lid-gemeenten. Zij sluit daartoe telkens overeenkomsten met lid-gemeenten. Aan die overeenkomsten gaan geen aanbestedingsprocedures vooraf, nu de lid-gemeenten bij verstrekking van overheidsopdrachten aan Dimpact een beroep toekomt op de quasi-inhouse uitzondering.

Dimpact heeft in 2012, ter vervanging van Dimpact Suite, van Atos de ‘Atos e-suite’ gekocht. Deze aankoop was het resultaat van een Europese aanbestedingsprocedure, die de vorm had van de ‘concurrentiegerichte dialoog’. Deze procedure werd aangekondigd op 6 juli 2011 onder de naam “Front- en Midoffice Suite t.b.v. cooperatieve vereniging Dimpact U.A.”. Atos had de economisch meest voordelige inschrijving gedaan, zodat Dimpact de opdracht op 22 juni 2012 aan haar heeft gegund.

Deze aanbesteding betrof een bijzonder complexe opdracht. Kenmerk van een procedure van de concurrentiegerichte dialoog is dat de aanbestedende dienst eerst zijn behoeften en eisen vermeldt en dat de overheidsopdracht op dat moment nog ruim is beschreven: de ‘concurrentiegerichte dialoog’ strekt er toe om de opdracht (nader) te specificeren. Pas in een dialoog met geselecteerde gegadigden komt een aanbestedende dienst tot een specifieke(re) oplossing voor de door de dienst geformuleerde behoeften.

Centric heeft zich vervolgens niet opgegeven voor selectie met een verzoek tot deelname aan die aanbestedingsprocedure, op grond dat zij een inschrijving niet verantwoord achtte wegens de onbepaaldheid van de opdracht.

Tijdens de selectiefase hebben andere gegadigden een verzoek tot deelname ingediend, waarvan er zes door Dimpact zijn geselecteerd. Met die partijen is de dialoog gevoerd, op basis waarvan een definitief beschrijvend document is opgesteld, waarin de overheidsopdracht nader is ingevuld. Naar aanleiding van vragen van geselecteerde gegadigden is de opdracht verder uitgekristalliseerd in zes nota’s van inlichtingen.