Rechtbank Rotterdam, 20-12-2021, ECLI:NL:RBROT:2021:12644, C/10/627270 / KG ZA 21-903

De gemeente is sinds 1 januari 2015 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) verantwoordelijk voor de inkoop en bekostiging van maatschappelijke ondersteuning. Daarmee wordt zorggedragen voor de ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen alsook beschermd wonen en opvang.

Parnassia levert in Rotterdam, via haar dochtermaatschappijen Antes Zorg B.V. (hierna: Antes) en Reakt B.V. (hierna: Reakt), ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie en beschermd wonen en opvang een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van zorg, diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen (maatwerkvoorzieningen in de zin van artikel 1.1.1 Wmo 2015). Voor de inkoop en levering hiervan hebben de gemeente en Parnassia en/of Antes en/of Reakt raamovereenkomsten gesloten. Deze lopen af op 31 december 2022.

Vanwege het aflopen van de raamovereenkomsten heeft de gemeente op 21 mei 2021 op TenderNed aankondigingen gedaan van vijf aanbestedingsprocedures voor sociale en andere specifieke (SAS) diensten. De aan te besteden opdrachten betreffen onder andere de inkoop van maatwerkvoorzieningen en bestaan uit verschillende percelen. In dit kort geding gaat het om de volgende aanbestedingen en percelen:

a. de aanbesteding met projectnummer [projectnummer 1] voor enkelvoudige dagbesteding voor de cliëntgroep ouderen en somatiek, (O)GGZ ((openbare) geestelijke gezondheidszorg) en /of VB (verstandelijke beperking):

perceel 2: ‘Dagbesteding voor de Cliëntgroep (O)GGZ’,

de aanbesteding met projectnummer [projectnummer 2] voor de inkoop van Wmo-arrangementen voor de cliëntgroep (O)GGZ en/of VB semimuraal en intramuraal,

met de percelen (O)GGZ semimuraal en (O)GGZ intramuraal:

de aanbesteding met projectnummer [projectnummer 3] voor de inkoop van Wmo-arrangementen voor de cliëntgroep (O)GGZ, VB en/of LB (lichamelijke beperking) extramuraal:

perceel 1: ‘Integrale ondersteuning Cliëntgroep (O)GGZ’.

Bij intramurale ondersteuning verblijft een cliënt op een zorglocatie van een zorgaanbieder. Bij semimurale ondersteuning biedt een zorgaanbieder in de nabijheid van een cliënt ondersteuning, waarbij de cliënt op basis van een huurovereenkomst of woon-zorgovereenkomst geclusterd of gespikkeld in de wijk woont en zelf huur betaalt. Bij extramurale ondersteuning biedt de zorgaanbieder ondersteuning in de thuissituatie van de cliënt dan wel, als deze geen vaste thuissituatie heeft, ambulant.

De aanbestedingsstukken bestaan steeds uit een beschrijvend document met bijbehorende bijlagen. De gemeente financiert de inkoop van maatwerkvoorzieningen aan de hand van een zogenoemd arrangementenmodel. In bijlage 12 (Resultatengids) wordt een arrangement omschreven als een budget waarmee de zorgaanbieder moet zorgen dat, afhankelijk van de cliëntgroep, bepaalde resultaatsgebieden worden bereikt. Bijlage 12 bevat een overzicht van in totaal 10 resultaatsgebieden met een beschrijving van de gevraagde ondersteuning en te behalen doelen en resultaten. De resultaatsgebieden zijn onderverdeeld in treden waarmee het niveau van de zwaarte van de benodigde ondersteuning wordt uitgedrukt. Per resultaatsgebied met bijbehorende treden gelden door de gemeente vastgestelde tarieven, waarbij rekening is gehouden met kostprijselementen, zoals overhead en reis- en opleidingskosten. De tarieven staan vermeld in bijlage 13 (Overzicht en toelichting tarieven Wmo maatwerkondersteuning).

In bijlage 13 is ook weergegeven welke productiviteit van een medewerker bij een bepaald arrangement wordt verwacht. Deze productiviteitsnorm gaat uit van een maximaal beschikbaar aantal uren per jaar waarop verlof en een door de gemeente vastgesteld aantal uren in verband met ziekteverzuim, niet-cliëntgebonden activiteiten, reistijd en indirect cliëntgebonden tijd in mindering wordt gebracht.

In de aanloop naar de aanbestedingsprocedures (periode augustus 2020 tot mei 2021) heeft de gemeente een marktconsultatie doorlopen. Daarin heeft Parnassia de gemeente zowel mondeling (via zogenoemde digiloogsessies) als schriftelijk van input voorzien. Tijdens de marktconsultatie heeft Parnassia laten weten dat zij de huidige tarieven aan de lage kant vindt. Ook heeft zij – kort gezegd – aangegeven dat zij zich zorgen maakt over de toekomstige tarifering en vreest dat (nog) lagere tarieven ten koste gaan van de kwaliteit van de te leveren zorg.

Bij verzoek van 3 februari 2021 heeft de gemeente de huidige aanbieders van maatwerkvoorzieningen gevraagd om deel te nemen aan een onderzoek naar verschillende componenten van de tarieven (hierna: de uitvraag). Parnassia heeft daaraan deelgenomen en haar input op 24 maart 2021 geleverd.

Op 8 april 2021 heeft de gemeente concepttarieven aan, onder andere, Parnassia voorgelegd, met het verzoek daarop te reageren. De gemeente heeft daarbij aangegeven dat zij door adviesbureau HHM is geadviseerd. Parnassia heeft, via Antes en Reakt, bij memo van 12 april 2021 op de tarieven gereageerd. Zij heeft aan de gemeente laten weten dat de tarieven niet kostendekkend zijn waardoor onvoldoende kwalitatief goede en toereikende zorg en ondersteuning kan worden verleend die voldoet aan de eisen die de gemeente stelt. Parnassia gaat in haar memo in op de elementen personele inzet, overhead, opleidingskosten, cliëntgebonden kosten en reiskosten en innovatie.

Parnassia heeft, mede namens Antes en Reakt, een onderzoek naar de tarieven laten uitvoeren door Rebel Group. Rebel Group heeft – kort gezegd – geconcludeerd dat het door de gemeente gehanteerde overheadpercentage van 25% van de personeelskosten onvoldoende is onderbouwd en dat er met name op het gebied van intramurale zorg en begeleiding redenen tot zorg bestaan.

Naar aanleiding van de marktconsultatie en een second opinion door onderzoeksbureau Significant Public heeft de gemeente de tarieven op een aantal elementen – zoals werkgeverslasten en innovatie – aangepast. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente heeft de tarieven op 30 april 2021 vastgesteld. De directie van het cluster Maatschappelijke Ontwikkeling heeft op 18 mei 2021 haar akkoord gegeven.

De aanbestedingsstukken zijn op 21 mei 2021 op TenderNed gepubliceerd. Daarop zijn twee, voor iedere aanbesteding afzonderlijke, nota’s van inlichtingen gevolgd.

Bij brief van 30 juli 2021 hebben de advocaten van Parnassia bij het Meldpunt Klachtafhandeling Aanbesteden (hierna: het Meldpunt) klachten ingediend over – kort gezegd – de hiervoor in 2.3. genoemde aanbestedingen en percelen. Parnassia heeft gesteld dat de door de gemeente vastgestelde tarieven niet aan de daaraan te stellen eisen voldoen, omdat deze tarieven volgens haar onjuist, te laag en niet-kostendekkend zijn. Daarnaast meent Parnassia dat de wijze waarop de tarieven zijn vastgesteld ondeugdelijk en in strijd met het zorgvuldigheids- en transparantiebeginsel is en dat dat de gemeente de informatiebronnen waarop de tarieven gegrond zijn niet inzichtelijk heeft gemaakt. Zij verzoekt om de tarieven te wijzigen tot reële tarieven.

Bij brief van 22 september 2021 heeft het Meldpunt gereageerd op de klachten van Parnassia. Bij de brief is als bijlage de reactie van de gemeente op de klachten gevoegd. Het Meldpunt heeft vastgesteld dat de klachten over het gebrek aan transparantie gegrond zijn, althans waren op het moment van indiening. Volgens het Meldpunt heeft de gemeente inmiddels alsnog invulling gegeven aan haar motiverings- en transparantieverplichting door de publicatie op 9 september 2021 van vier aanvullende documenten, te weten het document ‘Overzicht onderbouwing tarieven Wmo-maatwerkondersteuning’, de second opinion van Significant Public, een toelichting op de second opinion en het document ‘Overzicht proces inkoop Wmo-maatwerkondersteuning’. De klachten over innovatie en reistijd als onderdeel van de productiviteitsnorm zijn gegrond verklaard. De overige klachten zijn ongegrond verklaard.

De gemeente heeft de datum van inschrijving op de aanbestedingen meerdere malen aangepast en uiteindelijk vastgesteld op 25 oktober 2021. De te sluiten raamovereenkomsten hebben een initiële looptijd van vier jaar (van 1 januari 2023) tot 1 januari 2027, met maximaal drie verlengingsopties (tot uiterlijk 31 december 2030).