Rechtbank Rotterdam, 08-04-2021, ECLI:NL:RBROT:2021:3097, ROT 19/5752

Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 11 april 2019 een boete opgelegd, omdat de handelwijze van eiseres tussen 18 juni 2018 en 2 juli 2018, waarbij een asbesthoudend dak van een schuur werd gereinigd, niet in overeenstemming was met het Arbobesluit. Het betreft hier werkzaamheden zoals bedoeld in artikel 4.37a van het Arbobesluit. De asbestverwijderingswerkzaamheden vielen in risicoklasse 2. Op grond van de bevindingen in het boeterapport heeft verweerder de volgende overtredingen van het Arbobesluit vastgesteld:

Verweerder heeft bij het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder stelt dat er voldoende aanleiding bestond om aan te nemen dat de werknemers bij het schoonspuiten werden, of in ieder geval konden worden blootgesteld aan asbest. Bij de werkzaamheden werd de grenswaarde van concentratie van asbeststof in de lucht, genoemd in artikel 4.46 van het Arbobesluit, overschreden en daarmee is de risicoklasse bepaald op risicoklasse 2. Hiermee zijn de verplichtingen uit artikelen 4.37 tot en met 4.54d van het Arbobesluit van toepassing. Verweerder stelt dat geen sprake is van het ontbreken van of van verminderde mate van verwijtbaarheid en ziet geen reden om de opgelegde boetes te matigen. Ook acht verweerder het openbaar maken van de inspectiegegevens niet onevenredig.

Eiseres voert in beroep aan dat er conclusies gepresenteerd worden die niet uit de feiten kunnen worden getrokken. Eiseres stelt niet te hebben geweten dat sprake is van een asbesthoudend dak, aangezien zij een bewust beleid voert geen werkzaamheden te verrichten op het gebied van asbest. Ook is het dak niet beschadigd. Nu er geen foto’s zijn van het dak voor de situatie, kunnen de foto’s na de opdracht dit niet bewijzen.

Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport worden weergegeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2801. De rechtbank is van oordeel dat eiseres het boeterapport onvoldoende gemotiveerd heeft betwist. De stelling dat het onvoldoende aannemelijk is dat eiseres het dak niet heeft beschadigd, omdat er geen foto’s zijn van het dak vóór de situatie is geen grond voor zodanige twijfel aan die bevindingen. Ook de stelling dat eiseres niet wist dat sprake was van een asbesthoudend dak kan niet slagen. Verweerder stelt terecht dat eiseres op grond van artikel 5, eerste lid, van de Arbowet een onderzoeksplicht had. De rechtbank is van oordeel dat gelet op het bepaalde in de artikelen 4.54a, eerste lid, en 4.54b, onder a van het Arbobesluit, eiseres gehouden was een asbestinventarisatie te laten verrichten nu de werkzaamheden werden uitgevoerd aan een dak van vóór 1 januari 1994. Hierbij is niet van belang dat eiseres normaliter geen werkzaamheden met asbest verricht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3303). De beroepsgrond faalt.

Eiseres voert in beroep aan dat sprake is van eendaadse samenloop. De zeven overtredingen vloeien voort uit één feit, namelijk dat zij niet op asbest bedacht was bij de uitgevoerde werkzaamheden. Doordat zij niet op asbest was bedacht, heeft zij ook geen maatregelen getroffen. Ook zijn de achtergrond, de bescherming en de doelstellingen van tenminste een deel van de geconstateerde overtredingen gelijk aan elkaar. Op grond hiervan kon niet voor iedere overtreding een afzonderlijke boete worden opgelegd.

De rechtbank volgt eiseres niet in deze stelling. Zoals verweerder terecht betoogt, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, en 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:967, hebben de betrokken overtredingen van de regelgeving over asbest, vervat in de paragrafen 3, 4 en 5 van het hoofdstuk 4 van het Arbobesluit niet alle een gelijke strekking en hebben zij geen betrekking op dezelfde gedragingen of nalatigheden. De overtredingen zijn afzonderlijk beboetbaar. De rechtbank is van oordeel dat de cumulatie van boetes gelet hierop mogelijk is.

Eiseres voert in beroep aan dat het besluit onevenredig is, waardoor reden bestaat voor matiging. Onder verwijzing naar uitspraken de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, de rechtbank Midden-Nederland van 9 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8102 en de rechtbank Overijssel van 10 juli 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:3321, stelt eiseres dat de boetes gematigd moeten worden wegens strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat alle boetes te herleiden zijn naar een verkeerde inschatting van één werknemer, eiseres de werknemers heeft opgeleid om asbest te herkennen en adequate maatregelen genomen zijn om herhaling in de toekomst te voorkomen.

Het gaat bij het opleggen van een boete wegens de aan de orde zijnde overtredingen om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de staatssecretaris met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1655).

De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, omdat eiseres niet alles heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Immers is niet gebleken dat eiseres de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtredingen zich hebben voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd. Eiseres heeft onderkend dat een asbesthoudend dak afgespoten is en dat als gevolg daarvan een asbestverontreiniging is ontstaan. Dit heeft gevaar opgeleverd voor de werknemers. Eiseres kan deze omstandigheden niet afschuiven op de verantwoordelijkheid van de werknemers, nu het juist een taak van eiseres is om te voorzien in een veilige werkomgeving voor de werknemers. Dat toolboxen en opleidingen aangeboden zijn aan de werknemers om asbest te leren herkennen is onvoldoende om te kunnen concluderen dat alles is gedaan dat redelijkerwijs mogelijk was om overtreding te voorkomen. Nu gelet hierop verwijtbaarheid aan de kant van eiseres niet geheel ontbreekt, kon verweerder boetes opleggen.

De rechtbank moet vervolgens beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van matiging van de boetes en er dus een evenredige sanctie is opgelegd.

Inspanningen die eiseres na de overtreding heeft ondernomen kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete, gelet op de individuele omstandigheden, passend en geboden is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187). Eiseres heeft na overtreding een analyse gemaakt en heeft verschillende maatregelen genomen om overtredingen in de toekomst te voorkomen. De maatregelen zien met name op extra scholing en bewustwording van werknemers. Eiseres heeft een beroep gedaan op de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, maar de maatregelen die getroffen zijn zijn niet vergelijkbaar met de maatregelen die in deze uitspraak tot matiging hebben geleid, nu de maatregelen van eiseres niet voldoende gericht zijn op beperking van de ernstige gevolgen van de door haar begane overtredingen. Ook de door eiseres genoemde uitspraken van de rechtbank Overijssel van 10 juli 2015, ECLI:NL:RBOVE:2015:3321 en de rechtbank Midden-Nederland van 9 november 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:8102 kunnen niet tot een ander oordeel leiden, nu eiseres stelt niet te hebben geweten dat het dak asbesthoudend was en als gevolg daarvan geen adequate instructies heeft kunnen geven. Er hadden meer maatregelen genomen moeten worden die verzekeren dat, als er een overtreding begaan wordt, de werknemers weten wat ze moeten doen en er hadden op het moment van de overtreding meer maatregelen genomen moeten worden. Hoewel de maatregelen die eiseres heeft getroffen niet beschouwd kunnen worden als voldoende adequaat en voldoende gericht op beperking van de ernstige gevolgen van de door haar begane overtredingen, ziet de rechtbank wel aanleiding om de boete te matigen naar aanleiding van de maatregelen die wél getroffen zijn. Eiseres heeft hiermee namelijk aangetoond actief bezig te zijn met het voorkomen van overtredingen in de toekomst en dit maakt dat de hoogte van de opgelegde boete in dit geval niet passend en geboden is. De beroepsgrond slaagt derhalve.

Bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete en dus bij de beoordeling of de matiging van de boete passend en geboden is, kan de omstandigheid worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling worden gecumuleerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362). Verweerder heeft eiseres zeven boetes opgelegd voor overtredingen die voortkomen uit de feitelijke handeling dat eiseres zonder zich bewust te zijn van asbest, een asbesthoudend dak heeft gereinigd. De rechtbank is van oordeel dat hoewel de overtredingen in beginsel afzonderlijk beboetbaar zijn, de cumulatie van zeven boetes voor deze feitelijke handeling niet evenredig is en dat matiging daarom geboden is. Daarbij kent de rechtbank betekenis toe aan de hoge mate van samenhang tussen de overtredingen.

De rechtbank is gelet op bovenstaande, alles afwegend, van oordeel dat matiging van de aan eiseres opgelegde boetes van in totaal €54.000,- met 35% passend en geboden is.

Eiseres voert in beroep aan dat het besluit tot openbaarmaking van enkele inspectiegegevens onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder noemt als belang van publicatie het belang van de omwonenden en of andere derden die gewaarschuwd moeten worden. Eiseres stelt dat geen sprake is van omwonenden of derden die op het terrein zijn geweest. Ook is het dak inmiddels vervangen en is het asbest conform de normen verwijderd, waardoor het belang bij waarschuwing voor gevaar voor risico’s onvoldoende is gemotiveerd.

De rechtbank volgt eiseres niet in deze stelling. Zoals verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2086, terecht betoogt hoeft op grond van artikelen 8, eerste lid, en 10, tweede lid, aanhef en onder g, en zesde lid van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), geen belangenafweging plaats te vinden voor zover het gaat om het verstrekken van milieu-informatie. De openbaarmaking van inspectiegegevens valt onder het verstrekken van milieu-informatie. Het algemeen belang hoeft derhalve niet afgewogen te worden tegen het belang van eiseres om geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de publicatie.

7. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarbij de bestuurlijke boetes zijn opgelegd. Het bestreden besluit blijft ten aanzien van de openbaarmaking in stand. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en het totaal aan opgelegde boetes wordt vastgesteld op €35.100,-. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde deel van het bestreden besluit.

8. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden, omdat het beroep gegrond wordt verklaard.

9. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 534,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.136,-.