Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 10-07-2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:3988, AWB 24_3187
Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 10-07-2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:3988, AWB 24_3187
Gegevens
- Instantie
- Rechtbank Zeeland-West-Brabant
- Datum uitspraak
- 10 juli 2025
- Datum publicatie
- 17 juli 2025
- ECLI
- ECLI:NL:RBZWB:2025:3988
- Zaaknummer
- AWB 24_3187
Inhoudsindicatie
Beroep tegen een besluit van verweerder tot openbaarmaking in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur en Wet open overheid.
Uitspraak
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/3187
(gemachtigde: mr. K.E.L. van Haastrecht),
en
(gemachtigde: mr. A. Schreijenberg).
Inleiding en procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het algemeen bestuur van de GGD Zeeland (GGD Zeeland) van 7 februari 2024 op de verzoeken van eiseres om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet open overheid (Woo).
De GGD Zeeland heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2025 op zitting behandeld. Namens de GGD Zeeland waren aanwezig de gemachtigde van de GGD Zeeland en [persoon] . Eiseres en de gemachtigden van eiseres zijn met bericht van verhindering niet verschenen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Totstandkoming van het besluit
2. De stichting heeft GGD Zeeland op 15 februari 2022 – samengevat – verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van informatie die ziet op de logging en exportfunctionaliteiten uit het systeem “CoronIT” voor testen en vaccineren en de systemen “HPZone” en “HPZone(lite)” voor bron- en contactonderzoek. Daarbij moet onder meer gedacht worden aan audits, rapportages, analyses en onderzoeken met betrekking tot dit onderwerp, maar ook interne communicatie, zoals e-mails. De volledige tekst van het verzoek is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
De directeur Publieke Gezondheid van de GGD Zeeland (DPG) heeft met twee besluiten van 1 juni 2022 en één besluit van 8 juni 2022 op het verzoek besloten. Openbaarmaking van (delen van) een aantal documenten is daarbij geweigerd.
De stichting heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 1 juni 2022 en 8 juni 2022. Zij heeft het bezwaar toegelicht tijdens een hoorzitting van 1 december 2022.
In de beslissing op bezwaar van 5 januari 2023 heeft de DPG zich op het standpunt gesteld dat een deel van de documenten waarvan openbaarmaking (deels) is geweigerd niet daadwerkelijk onder GGD Zeeland berust of heeft berust, terwijl voor die documenten ook geen vergaarplicht geldt. Dit betreft in totaal 49 documenten waarover eerder in de besluiten van 1 juni 2022 was besloten.
Na een inhoudelijke heroverweging heeft de DPG het document “verwerkersovereenkomst 2021” openbaar gemaakt, behoudens artikel 12. Voor de overige documenten die wel onder GGD Zeeland berusten en waarvan eerder openbaarmaking (deels) is geweigerd, is de DPG met het bestreden besluit bij de weigering tot openbaarmaking gebleven. Tot slot heeft de DPG aangekondigd een aanvullende zoekslag te zullen uitvoeren.
De stichting heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 januari 2023.
In een aanvullende beslissing op bezwaar van 20 maart 2023 heeft de DPG openbaarmaking van (delen van) 46 documenten die bij de aanvullende zoekslag zijn aangetroffen, geweigerd.
De stichting heeft tegen de aanvullende beslissing van 20 maart 2023 beroepsgronden ingediend.
De rechtbank heeft dit beroep op 17 november 2023 op zitting behandeld en direct na afloop van de zitting mondeling uitspraak gedaan.1 De rechtbank heeft overwogen dat de DPG niet bevoegd was om de beslissingen op bezwaar van 5 januari 2023 en 20 maart 2023 te nemen. De beide beslissingen op bezwaar zijn daarom vernietigd en het beroep is gegrond verklaard.
Op 7 februari 2024 heeft het algemeen bestuur van de GGD Zeeland op de bezwaren beslist (bestreden besluit). In het bestreden besluit wordt een deel van de bezwaren gegrond verklaard. Ten aanzien van de documenten die onder de GGD Zeeland berusten en waarvan is besloten om die niet openbaar te maken, worden de bezwaren ongegrond verklaard.
De stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van 7 februari 2024.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de vraag of de zoekslag door de GGD Zeeland compleet is geweest en of de GGD Zeeland terecht heeft besloten een aantal (delen van) beschikbare documenten niet openbaar te maken. Zij doet dat mede aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Daarbij merkt de rechtbank op dat op 1 mei 2022 de Woo in werking is getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen.
Hoorzitting
5. De stichting heeft aangevoerd dat het verslag van de hoorzitting niet volledig is. De rechtbank wijst er op dat het verslag van de hoorzitting een zakelijke weergave betreft van de hoorzitting en geen woordelijke verslaglegging. Voor zover de stichting van mening is dat bepaalde voor haar belangrijke standpunten niet of niet volledig in het verslag zijn terug te vinden, heeft zij die standpunten in beroep naar voren kunnen brengen. De stichting is door de zakelijke weergave in het verslag van de hoorzitting dan ook niet in haar belangen geschaad.
Doorzendplicht naar GHOR
6. De stichting voert aan dat, voor zover de GGD Zeeland niet over de door haar gewenste stukken beschikt, zij het verzoek had moeten doorzenden naar de GGD/GHOR. De stichting wijst hierbij op de doorzendverplichting in artikel 2:3 Awb. De rechtbank stelt vast dat die doorzendplicht geldt voor geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is. De GGD/GHOR is echter geen bestuursorgaan, maar een samenwerkingsverband van alle DPG’s. Er is derhalve geen doorzendplicht voor de GGD Zeeland naar de GGD/GHOR. Overigens is ook de GHOR geen bestuursorgaan, maar een onderdeel van de Veiligheidsregio.
De zoekslag
7. De stichting stelt dat de GGD Zeeland ten onrechte niet heeft aangegeven hoe de zoekslag naar de gevraagde documenten is uitgevoerd. In de bezwaarfase is weliswaar een extra zoekslag uitgevoerd naar de gevraagde documenten, maar die zoekslag is beperkt gebleven tot de mailbox van de DPG en ten onrechte is niet ook gezocht in mailboxen van andere medewerkers van de GGD Zeeland.
De GGD Zeeland stelt dat in het bestreden besluit inzicht is gegeven in de wijze waarop naar de gevraagde documenten is gezocht. De zoekslag is beperkt gebleven tot de mailbox van de DPG omdat duidelijk was dat alle relevante mails altijd via de mailbox van de DPG binnen kwamen.
De rechtbank stelt vast dat de GGD Zeeland in het bestreden besluit en in het vernietigde besluit van 20 maart 2023 heeft aangegeven dat het bestuurssecretariaat van de GGD Zeeland bij de diverse afdelingen van de GGD Zeeland navraag heeft gedaan naar de gevraagde documenten en heeft gezocht in de digitale systemen van de GGD Zeeland. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzicht geboden in de wijze waarop de zoekslag is uitgevoerd.
Voor wat betreft het e-mailverkeer heeft de GGD Zeeland volstaan met het doorzoeken van de mailbox van de DPG. De rechtbank acht het onaannemelijk dat al het e-mailverkeer van de medewerkers van de GGD Zeeland altijd via de mailbox van de DPG heeft plaatsgevonden. Dat betekent dat het mogelijk is dat niet alle voor het verzoek relevante documenten zijn gevonden. Het beroep is derhalve gegrond en de rechtbank zal de GGD Zeeland opdragen om de zoekslag naar de e-mailcorrespondentie over de gevraagde informatie te herhalen in de mailboxen van alle medewerkers van de GGD Zeeland.
De coördinatie met andere GGD’s
8. De stichting heeft vergelijkbare verzoeken om informatie ook bij andere GGD’s ingediend. Om de behandeling van die verzoeken te coördineren hebben alle GGD’s samen afspraken gemaakt over de wijze van openbaarmaking van de gevraagde stukken. Daarbij is landelijk afgesproken dat als een GGD over de gevraagde documenten beschikt en van mening is dat die documenten openbaar gemaakt kunnen worden, dat dan die documenten aan de GGD Zeeland zouden worden gezonden, die dan vervolgens voor openbaarmaking zou zorgen. Ook is toen afgesproken dat als zo’n andere GGD weliswaar relevante documenten in de administratie zou aantreffen, maar die andere GGD van mening zou zijn dat die documenten niet openbaar gemaakt mogen worden, dat dan die documenten niet aan de GGD Zeeland worden verstrekt. In de drie primaire besluiten heeft de GGD Zeeland geweigerd die documenten van andere GGD’s openbaar te maken, maar in het bestreden besluit is daarover aangegeven dat die documenten niet worden verstrekt omdat die documenten niet onder de GGD Zeeland berusten of hebben berust en dat daarvoor ook geen vergaarplicht voor de GGD Zeeland bestond.
De stichting voert aan dat zij in haar belangen is geschaad door deze werkwijze van afstemming en coördinatie tussen de verschillende GGD’s. Uit de primaire besluiten maakt de stichting op dat deze documenten wel onder de GGD Zeeland hebben berust, omdat zij anders immers niet had kunnen aangeven welke weigeringsgrond voor die stukken werd gehanteerd. Voor zover de documenten niet bij de GGD Zeeland zouden hebben berust, had de GGD Zeeland volgens eiseres de plicht om die stukken te vergaren.
De GGD Zeeland voert aan dat de relevante documenten van andere GGD’s per abuis op de bij de primaire besluiten gevoegde lijsten met geweigerde documenten terecht zijn gekomen en dat die documenten nooit onder de GGD Zeeland hebben berust. Evenmin is er een vergaarplicht voor deze documenten.
Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, dient te worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht.2
De rechtbank acht het onaannemelijk dat alle bij de primaire besluiten volledig geweigerde documenten niet ook onder de GGD Zeeland hebben berust. De rechtbank wijst daarbij op diverse documenten die bij de nadere zoekslag in de bezwaarfase in de mailbox van de DPG zijn aangetroffen, zoals bijvoorbeeld de documenten “Brandbrief overhaaste overstap ICT systeem 2021-1-29”, “Oplegnotitie Vervanging HP Zone (Lite) tbv COVID-19 bestrijding (002)”, “Oplegnotitie Governance vervanging HPZone (Lite) fase 1”, “Toelichting nav vragen Governance Fase 1”en “v1.1 Governance beheer HPZone”. Die documenten zouden volgens het bestreden besluit nooit onder de GGD Zeeland hebben berust, maar komen wel voor in de mailbox van de DPG. De mededeling dat die documenten niet onder GGD Zeeland hebben berust, is dus onjuist. Aan eiseres kan worden toegegeven dat een mogelijke oorzaak voor deze onjuiste mededeling kan zijn dat de geschetste werkwijze van coördinatie tussen de verschillende GGD’s niet klopt en dat alle in de primaire besluiten geweigerde documenten wel op enig moment bij de GGD Zeeland hebben berust. Maar wat de oorzaak ook is, duidelijk is dat de zoekslag in de administratie en systemen van de GGD Zeeland onvolledig is geweest. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. De rechtbank zal de GGD Zeeland opdragen nogmaals te onderzoeken of de geweigerde documenten in de bijlage bij de primaire besluiten niet onder de GGD Zeeland hebben berust, waarbij de GGD Zeeland tevens de uitkomst van de extra zoekslag naar de mailboxen van de medewerkers zal moeten betrekken.
Voor zover uit dat nadere onderzoek zou blijken dat bepaalde documenten nooit onder de GGD Zeeland hebben berust, merkt de rechtbank op dat de stichting dan om openbaarmaking van die documenten bij die andere GGD of bij een Veiligheidsregio zal moeten verzoeken.
Uit de parlementaire geschiedenis3 leidt de rechtbank af dat de vergaarplicht van artikel 4.2, tweede lid van de Woo alleen geldt voor stukken die op grond van enig wettelijk voorschrift bij een bestuursorgaan behoren te berusten. De stichting wijst hierbij in het bijzonder op documenten over de informatiebeveiliging en adequate bescherming van persoonsgegevens die de GGD als verwerkingsverantwoordelijke in de zin van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) zou moeten hebben. Uit artikel 32 AVG volgt naar het oordeel van de rechtbank niet de plicht om over de beveiliging van de verwerking van persoonsgegevens documenten op te maken of te bewaren. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Onjuiste toepassing van de weigeringsgronden van artikel 5.1, lid 2, sub e en i van de Woo
9. De stichting stelt dat de persoonsgegevens van medewerkers wel verstrekt hadden moeten worden, zeker ten aanzien van medewerkers die wegens hun functie in de openbaarheid treden. Maar ook ten aanzien van andere medewerkers geldt volgens de stichting dat het algemene belang van openbaarmaking zou moeten prevaleren, zodat bij deze documenten ten onrechte de weigeringsgrond in artikel 5.1, lid 2 onder e van de Woo (hierna: de e-weigeringsgrond) is toegepast.
De stichting vindt ook dat de weigeringsgrond met betrekking tot het goed functioneren van de Staat en andere openbare lichamen niet meer opgaat. Ten onrechte stelt de GGD Zeeland dat een deel van de gevraagde documenten gevoelige informatie bevat over de beveiliging van systemen en applicaties die gebruikt zijn in de bestrijding van de coronapandemie. Mogelijk was de daarmee ingeroepen weigeringsgrond in artikel 5.1, lid 2 onder i (hierna: de i-weigeringsgrond) ten tijde van de coronapandemie acceptabel, maar de stichting wijst erop dat inmiddels ingrijpende maatregelen ter verbetering van de beveiliging zijn genomen, zodat de beveiligingsgegevens van destijds niet meer gevoelig zijn en verstrekt kunnen worden.
De rechtbank stelt vast dat volgens de GGD Zeeland voor vrijwel alle documenten, die (deels) niet openbaar gemaakt worden, geldt dat die weigering gebaseerd wordt op de combinatie van de weigeringsgronden e en i van artikel 5.1, lid 2 van de Woo. Hierna zal rechtbank beide weigeringsgronden bespreken, waarbij ook veel van de individueel geweigerde (delen van) documenten besproken worden. Samengevat is de rechtbank van oordeel dat de weigering vanwege de e-weigeringsgrond toereikend is gemotiveerd, maar dat dat niet geldt voor de i-weigeringsgrond. Dat betekent dat de openbaarmaking van die documenten niet op basis van deze grond geweigerd mocht worden. De rechtbank zal hier echter niet zelf in de zaak voorzien omdat als deze weigeringsgrond niet opgaat, mogelijk de e-weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg staat. Dat vergt dus een nieuwe beoordeling door GGD Zeeland.
Voor wat betreft de e-weigeringsgrond geldt dat de GGD Zeeland stelt dat geen namen zijn weggelakt van medewerkers die wegens hun functie in de openbaarheid treden. De weigeringsgrond is enkel ingeroepen voor medewerkers die niet wegens hun functie in openbaarheid treden. Daarvan zijn niet alleen namen weggelakt, maar ook informatie die tot herleidbaarheid kan leiden (zoals functienamen).
De rechtbank heeft kennis genomen van de inhoud van de geweigerd (delen van) documenten en stelt vast dat er geen persoonsgegevens van medewerkers die krachtens hun functie in de openbaarheid treden, zijn weggelakt. Voor wat betreft de persoonsgegevens van andere medewerkers geldt dat door de stichting onvoldoende is onderbouwd wat het algemene belang van openbaarmaking van deze gegevens is. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Voor wat betreft de i-weigeringsgrond geldt dat verweerder veelal het hele document of grote delen daarvan weigert openbaar te maken onder verwijzing naar de belangen van het goed functioneren van de Staat en van andere publiekrechtelijke lichamen en bestuursorganen. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 20244 leidt de rechtbank af dat een bestuursorgaan in beginsel per onderdeel van een document moet beoordelen of een weigeringsgrond opgaat. In bijzondere gevallen, zoals in tijden van crisis, kan een bestuursorgaan volstaan met een afweging in abstracto voor een of meer documenten in zijn geheel. Maar ten tijde van de beslissing op bezwaar was er geen sprake meer van een crisis, zodat de GGD Zeeland de beoordeling van de toepasselijkheid van de weigeringsgronden niet per document of grote delen van een document heeft mogen uitvoeren, maar dat de GGD Zeeland die beoordeling per onderdeel had moeten uitvoeren. Bij die beoordeling had de GGD Zeeland het tijdsverloop als relevant aspect moeten meenemen. Niet valt in te zien dat informatie over de aanpak van de corona-crisis ook thans nog onverminderd een gevaar voor het goed functioneren van de Staat of van bestuursorganen oplevert. Daarbij wijst de rechtbank er op dat bij die motivering niet kan worden volstaan met algemene stellingen, zoals de stelling dat concept-documenten nog niet definitief zijn en daarmee verwarring kunnen oproepen en dus niet openbaar kunnen worden gemaakt. Per tekstonderdeel, veelal per alinea, zal moeten worden beoordeeld of de belangen van het goed functioneren van de Staat, van andere publiekrechtelijke lichamen of van bestuursorganen dusdanig in het geding is dat openbaarmaking ongewenst is. Als voorbeeld wijst de rechtbank op het document “Procesbeschrijving triage CoronIT”. De GGD Zeeland heeft grote delen van dit document niet openbaar gemaakt onder verwijzing naar de i-grond. Voor bepaalde delen van het document, zoals de paragrafen 2.1, 2.2 en 2.3, 2.6 en 2.7 heeft de GGD Zeeland onvoldoende gemotiveerd dat het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen in het geding zou komen als deze paragrafen openbaar worden gemaakt. Slechts voor enkele zinnen of alinea’s van de paragrafen 2.4 en 2.5 is de gegeven motivering tot weigering van openbaarmaking volgens de rechtbank toereikend en aanvaardbaar.
GGD Zeeland geeft verder bij een aantal concrete documenten aan dat zij niet over dit document beschikt of beschikt heeft. Dat betreft onder meer:
-“penetratietest web applicatie omgeving voor het melden van testresultaten”;
- “ brief GGD GHOR Nederland aan gebruikers HPZone en HPZone lite”;
- “ overzicht maatregelen HPZone CoronIT GGD GHOR NL v2”;
- “ presentatie NR acties ict data”;
- “ Brief GGD GHOR Ndl inz updates en quiries in HPZone”
- “ Stand van zaken HPZone”;
- “ Analyse database HPZone”
- “ Brief concept bestuur DPG’en 06042021”
Hiervoor, in overweging 8.2, heeft de rechtbank de GGD Zeeland opgedragen nogmaals te onderzoeken of de geweigerde documenten in de bijlage bij de primaire besluiten niet onder de GGD Zeeland hebben berust, waarbij de GGD Zeeland tevens de uitkomst van de extra zoekslag naar de mailboxen van de medewerkers zal moeten betrekken. Als de uitkomst van die hernieuwde zoekslag een of meer van de hierboven genoemde documenten oplevert, zal de GGD Zeeland vervolgens moeten oordelen over de openbaarmaking van dat document.