Raad van State, 14-07-2004, AQ1326, 200308097/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 24 juni 2003, kenmerk WHH/ha 30133, zoals gewijzigd bij besluit van 10 juli 2003, kenmerk WHH/ha 30133, heeft verweerder aan de exploitant van Shurgard Self-Storage, gevestigd aan de Pieter Lieftinckweg 6 te Zaandam (hierna: Shurgard Zaandam), een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd, strekkende tot naleving van artikel 5:20, eerste lid, van die wet. De dwangsom is vastgesteld op € 1.000,00 per opslagruimte per keer dat geen toegang tot de ruimte wordt verschaft. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 30.000,00.

Bij besluit van 7 november 2003, kenmerk AWB/2003/0529 Z/2003/53616, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2003, beroep ingesteld.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. Kaspers, advocaat te Amsterdam, en W.E.M. van Beveren, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.D.G. Guimaraês en mr. J. Pont, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. In artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

In artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.

In artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning krachtens artikel 8.1 voor een inrichting te verlenen, dan wel ingevolge artikel 8.41, tweede lid, onder a, het orgaan is waaraan de melding wordt gericht, tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van de betrokken wetten voor degene die de inrichting drijft, geldende voorschriften.

In artikel 18.6 van de Wet milieubeheer is bepaald dat het bevoegd gezag bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover het betreft de verplichting tot het verlenen van medewerking aan de krachtens artikel 18.4 aangewezen ambtenaren.

In artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.

Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

2.2. Binnen het onderhavige bedrijfspand worden opslagruimten aan derden verhuurd. De opslagruimten bestaan uit afzonderlijke afsluitbare boxen. Het bestreden besluit strekt tot naleving van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Met dit besluit wil verweerder bewerkstelligen dat aan hem toegang wordt geboden tot de verhuurde opslagruimten, zodat hij kan vaststellen of binnen het bedrijfspand wordt voldaan aan het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit).

2.3. Appellante betoogt allereerst dat verweerder de last onder dwangsom ten onrechte heeft opgelegd aan Shurgard Zaandam. Zij stelt dat deze last formeel gezien aan haar moest zijn opgelegd, aangezien zij eigenaar en exploitant is van het bedrijfspand aan de Pieter Lieftinckweg 6 te Zaandam.

Zij betoogt verder dat verweerder er ten onrechte van is uitgegaan dat Shurgard Zaandam een inrichting is in de zin van de Wet milieubeheer en dat het Besluit hierop van toepassing is. Hiertoe brengt zij naar voren dat in Shurgard Zaandam uitsluitend opslagruimten ter beschikking worden gesteld en dat de opslagactiviteiten door derden worden verricht. Zij meent daarom dat zij niet is gehouden aan de toezichthouders van verweerder de medewerking te verlenen die nodig is teneinde te kunnen controleren of aan het Besluit wordt voldaan en dat zij artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dus niet heeft overtreden. Verweerder was volgens haar derhalve niet bevoegd de last onder dwangsom op te leggen. Zij stelt zich op het standpunt dat de opslagruimten mogelijk als afzonderlijke inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer moeten worden beschouwd en dat de drijvers van deze inrichtingen, te weten de huurders van de ruimten, zijn gehouden de bedoelde medewerking aan de toezichthouders van verweerder te verlenen.

Moet ervan worden uitgegaan dat verweerder wel bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen, dan betoogt zij dat de vastgestelde begunstigingstermijn van zes weken te kort is om de overtreding te doen beëindigen. Zij wijst erop dat zij de opslagruimten op grond van de huidige huurovereenkomsten niet mag betreden zonder toestemming van de huurders en dat zij niet beschikt over de sleutels van de verhuurde ruimten. Ter zitting heeft zij toegelicht dat zij een begunstigingstermijn van een jaar redelijk acht. Die tijd acht zij nodig om haar bedrijfsvoering op dit punt aan te passen.

2.3.1. Verweerder wijst erop dat de onderhavige last onder dwangsom aan de exploitant van Shurgard Zaandam is opgelegd. Verder stelt hij zich op het standpunt dat Shurgard Zaandam als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer moet worden beschouwd en dat deze inrichting valt onder de werkingssfeer van het Besluit. Zijns inziens is appellante als drijfster van de inrichting gehouden de bedoelde medewerking aan zijn toezichthouders te verlenen. Ook heeft appellante het volgens hem in haar macht deze medewerking te verlenen. Nu appellante deze medewerking niet heeft verleend, heeft zij artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgens hem overtreden. De vastgestelde begunstigingstermijn is zijns inziens niet te kort om de overtreding te doen beëindigen.

2.3.2. Blijkens het dictum van het dwangsombesluit van 24 juni 2003 is de last onder dwangsom niet aan Shurgard Zaandam, maar aan “de exploitant van Shurgard Zaandam” opgelegd. Gebleken is, en dit wordt door partijen overigens ook niet betwist, dat appellante als exploitant van Shurgard Zaandam moet worden aangemerkt. Geconcludeerd moet derhalve worden dat de last onder dwangsom aan appellante is opgedragen. Het beroepsonderdeel van appellante dat de last onder dwangsom ten onrechte aan Shurgard Zaandam is opgelegd, mist dan ook feitelijke grondslag.

2.3.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Verder is in de eerste volzin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer bepaald dat elders in die wet onder inrichting wordt verstaan een inrichting, behorende tot een categorie van inrichtingen die is aangewezen bij de in het derde lid bedoelde algemene maatregel van bestuur; deze algemene maatregel van bestuur is het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Ingevolge de tweede volzin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd: de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.

De Afdeling overweegt dat de opslagruimten in Shurgard Zaandam tegen betaling worden verhuurd aan particulieren en bedrijven, dat deze opslagruimten zich in één pand bevinden en dat de verhuur van deze ruimten continu plaatsvindt. Gelet hierop is sprake van een bedrijfsmatig ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. De bedrijvigheid behoort tot een categorie van inrichtingen die is aangewezen in het Ivb. Voorzover al dan niet moet worden geoordeeld dat het verhuren van ruimten ten behoeve van het opslaan van goederen en producten op één lijn moet worden gesteld met het opslaan van goederen en producten, wijst de Afdeling op het volgende. De opslagruimten zijn in elkaars onmiddellijke nabijheid gelegen. Deze opslagruimten bevinden zich immers in één pand en grenzen aan elkaar. Tussen deze opslagruimten zijn er voldoende technische, organisatorische en functionele bindingen aanwezig om te kunnen spreken van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Hiertoe overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat om feitelijk de beschikking te verkrijgen over een opslagruimte binnen het bedrijfspand, een huurovereenkomst met appellante moet worden gesloten. In deze overeenkomst en de daarbij behorende algemene bepalingen is onder meer bepaald dat de huurder zich moet houden aan alle richtlijnen en aanwijzingen die door of namens appellante worden verstrekt. Daarnaast is bepaald dat de huurder de opslagruimte conform de bestemming moet gebruiken en dat het niet is toegestaan om bepaalde in de algemene bepalingen nader omschreven stoffen en zaken in de opslagruimte op te slaan. Tevens is bepaald dat appellante de huurovereenkomst kan opzeggen indien de huurder de op hem rustende verplichtingen niet nakomt. Uit het vorenstaande moet worden opgemaakt dat appellante voldoende zeggenschap heeft over de (opslag)activiteiten die in het pand plaatsvinden. Uit de stukken blijkt verder dat in het bedrijfspand een aantal voorzieningen, zoals verwarming, verlichting en ventilatie, centraal is geregeld. Ook het onderhoud van de opslagruimten is centraal geregeld. Dit onderhoud is in handen van appellante. In het pand zijn verder gemeenschappelijke voorzieningen, zoals liften, sanitair en transport- en verpakkingsmateriaal, aanwezig. Voorts is er in het pand centrale camerabewaking aanwezig en wordt er dagelijks toezicht gehouden door werknemers van appellante.

In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit is bepaald dat dit besluit van toepassing is op een inrichting die uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het opslaan, overslaan en transporteren over de weg van goederen of producten. De Afdeling stelt gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat Shurgard Zaandam uitsluitend voor deze activiteiten is bestemd. Dat de activiteiten niet door appellante zelf maar door derden, te weten de huurders van de opslagruimten, worden verricht, doet hier niet aan af. Er is niet gebleken dat één van de uitzonderingen als bedoeld in artikel 3 van het Besluit in dit geval van toepassing is. Derhalve komt de Afdeling tot de conclusie dat de onderhavige inrichting valt onder de werkingssfeer van het Besluit.

In zoverre ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder niet bevoegd was de onderhavige last onder dwangsom op te leggen.

2.3.4. Voorzover appellante beoogt aan te voeren dat de last niet aan haar kon worden opgelegd aangezien deze niet door haar kan worden uitgevoerd, overweegt de Afdeling als volgt. Als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren.

Appellante is drijfster van Shurgard Zaandam en moet derhalve worden aangemerkt als degene die artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht daadwerkelijk heeft geschonden. Appellante moet derhalve als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van die wet worden aangemerkt. De contractuele verhouding van appellante tot haar huurders vormt, wat daarvan verder ook zij, naar het oordeel van de Afdeling geen beletsel om de last uit te voeren. Deze kan indien nodig worden gewijzigd. Ook voor het overige ziet de Afdeling gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting geen grond voor het oordeel dat appellante niet in staat is de onderhavige last uit te voeren.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat de last niet aan haar kon worden opgelegd.

2.3.5. Verweerder heeft de termijn gedurende welke de last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, gesteld op zes weken. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het niet onmogelijk dat appellante haar contractuele verhouding tot haar huurders, alsmede haar bedrijfsvoering, indien nodig, binnen een termijn van zes weken zodanig aanpast dat de last kan worden uitgevoerd. In het uiterste geval zou appellante haar overeenkomst met een huurder kunnen verbreken als dat nodig is om de last na te leven. In hetgeen appellante heeft aangevoerd wordt dan ook geen grond gezien voor het oordeel dat deze termijn te kort zou zijn.

2.4. Het beroep is ongegrond.

2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2004

191-404.