Raad van State, 27-10-2004, AR4618, 200404218/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1.    Procesverloop

Bij besluit van 8 april 2004, kenmerk DGWM/2004/4848, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag en bewerking van metalen op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 mei 2004 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2004, en appellante sub 2 bij brief van 12 juni 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2004, beroep ingesteld.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2004, waar appellant sub 1 in persoon, appellante sub 2, vertegenwoordigd door H. Niemans, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennenkamp en ing. P. van Aller, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en ing. R. Kleberg, daar als partij gehoord.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:

a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;

b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;

c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;

d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.

   Appellant sub 1 heeft de gronden inzake de verwijzing naar CPR 15-1 in de veiligheidsvoorschriften en het ontwerpbesluit "Vaststelling milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen" niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Weliswaar heeft hij eerder als bedenking tegen het ontwerp van het besluit gesteld dat de opslaghoogte van materialen veiligheidsrisico's met zich kan brengen, maar deze bedenking heeft onvoldoende verband met genoemde beroepsgronden. Het bepaalde onder b en c is hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op de bovengenoemde punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.

2.2.    Appellant sub 1 heeft zijn beroep voorzover dit betrekking heeft op de maximale bedrijfstijd van de schrootscharen, activiteiten binnen de inrichting in de nachtperiode en de aanwezigheid van radioactief schroot ter zitting ingetrokken.

2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

   Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.

   Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

2.4.    Appellante sub 2 betoogt dat de in geding zijnde locatie niet geschikt is voor de activiteiten van de inrichting.

   De Afdeling overweegt dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere plaats meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.

2.5.    Appellante sub 2 vreest dat in de avondperiode meer vrachtwagenbewegingen zullen plaatsvinden dan zijn aangevraagd. Ten aanzien van het aan de vergunning verbonden voorschrift 8.1.3 vreest zij dat de voorgeschreven valhoogte voor het storten van schroot en metalen niet wordt gehandhaafd.

2.5.1.    Het aantal vrachtwagenbewegingen in de avondperiode is vastgelegd in het geluidrapport, dat blijkens het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning. Indien het aantal vrachtwagenbewegingen wordt overschreden of de voorgeschreven valhoogte niet wordt nageleefd, is dit een kwestie van handhaving. De naleving en de handhaving van de aan de vergunning verbonden voorschriften en van hetgeen vergunninghoudster overigens is gehouden te doen of na te laten op grond van de vergunning, zijn geen aspecten die betrekking hebben op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van hetgeen waartoe vergunninghoudster op grond van de verleende vergunning is gehouden.

2.6.    Appellanten sub 1 en sub 2 stellen visuele hinder te zullen ondervinden vanwege het in werking zijn van de inrichting.

   Verweerder stelt dat de inrichting gevestigd zal worden op een industrieterrein, welk gebied wordt begrensd door een woonwijk, een ander industrieterrein en een rijksweg. Gelet op de aangevraagde opslaghoogte van materialen, 4 meter, de aard van de omgeving en de omstandigheid dat in de directe omgeving van de inrichting verschillende bedrijven zullen worden gevestigd waar materialen worden opgeslagen en aan de rand van het bedrijventerrein een bomenrij is geplant, is verweerder van mening dat voor onaanvaardbare visuele hinder niet behoeft te worden gevreesd.

   De beoordeling van dit bezwaar dient primair plaats te vinden in het kader van de desbetreffende planologische regeling(en). De Wet milieubeheer biedt daarop een aanvullend toetsingskader. Binnen het kader van die aanvullende toets is de Afdeling, gelet op de motivering van verweerder, van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door de inrichting veroorzaakte visuele hinder niet van dien aard is, dat daarom de vergunning had moeten worden geweigerd dan wel aanvullende voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.

2.7.    Appellanten sub 1 en sub 2 vrezen voor bodemverontreiniging ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Zij betogen in dit kader dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom wordt afgezien van de op grond van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming voorgeschreven overkapping voor de op- en overslag van metalen (ferro/non ferro), gasflessen, kabels (die wel of geen gevaarlijke stoffen bevatten) en afval van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur.

2.7.1.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.1.1, voorzover hier van belang, dienen de door appellanten genoemde activiteiten te geschieden op een blijvend vloeistofdichte voorziening met een eindemissiescore 1, zoals gesteld in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming.

   Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2.1, voorzover hier van belang, dient de vloeistofdichtheid van een vloeistofdichte vloer en de eventueel daarop aangesloten riolering te worden beoordeeld en goedgekeurd op grond van CUR/PBV-aanbeveling 44.

2.7.2.    Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij het voorschrijven van bodembeschermende voorzieningen aansluiting gezocht bij de uitgangspunten van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten, juli 2001 (hierna: de NRB). Hierin is als uitgangspunt vermeld dat bij bedrijfsmatige bodembedreigende activiteiten, waarvan hier sprake is, door het aanleggen van voorzieningen en het treffen van maatregelen een verwaarloosbaar risico op bodemverontreiniging moet worden gehaald. Ten aanzien van de vergunde activiteiten voldoet de inrichting volgens verweerder aan dit uitgangspunt, behoudens ten aanzien van de opslag van stortgoed. Een verwaarloosbaar risico kan bij de opslag van stortgoed op een enkele vloeistofdichte vloer worden bereikt door het aanbrengen van een overkapping. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder deze overkapping niet gevergd, omdat hij het vanwege de hoge kosten die dit met zich zou brengen niet als een redelijkerwijs voor te schrijven maatregel beschouwt. Volgens verweerder kan het verhoogd risico op bodemverontreiniging worden teruggebracht tot een aanvaardbaar risico door de aanwezigheid van een vloeistofdichte vloer op het gehele terrein van de inrichting, de periodieke keuring daarvan overeenkomstig het gestelde in CUR/PBV-aanbeveling 44 en de algemene plicht tot "goodhousekeeping". Voorts wordt het afvalwater van het verharde terrein via slib- en olievangers en een ondergronds aangelegde riolering afgevoerd, welke voorziening eveneens wordt geïnspecteerd overeenkomstig het gestelde in CUR/PBV-aanbeveling 44. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een overkapping in dit geval niet behoeft te worden voorgeschreven.

2.8.    Appellante sub 2 vreest voor gezondheidsrisico's ten gevolge van de aan- en afvoer en bewerking van zware metalen. In dit verband wijst zij erop dat omwonenden stofhinder zullen ondervinden ten gevolge van deze activiteiten.

   Verweerder heeft voorschriften aan de vergunning verbonden teneinde onder meer stofhinder en de verspreiding van zwerfvuil buiten de inrichting te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken.

   De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn om stofhinder en de verspreiding van zwerfvuil te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken. Gelet hierop heeft hij naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien om aanvullende voorschriften voor deze vorm van hinder aan de vergunning te verbinden, dan wel de gevraagde vergunning te weigeren.

2.9.    Appellanten sub 1 en sub 2 vrezen geluidoverlast vanwege het in werking zijn van de inrichting. Appellant sub 1 voert in dit verband aan dat de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet naleefbaar zijn. Voorts stelt hij dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de geluidbelasting van andere bedrijven op het industrieterrein. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen dat het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport niet toereikend is. Zij betogen dat de achteruitrijsignalering van voertuigen ten onrechte niet in het akoestisch onderzoek is betrokken. Appellante sub 2 is van mening dat het geluidrapport niet objectief is, daar dit in opdracht van vergunninghoudster is opgesteld. Voorts betwijfelt zij of de meetgegevens van andere bedrijven die in het akoestisch onderzoek zijn gebruikt, representatief zijn voor de geluidbelasting van de onderhavige inrichting. Tot slot voert zij aan dat in het geluidrapport ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat de verkeersbewegingen op het terrein van de inrichting plaatsvinden in een tijdsbestek van één uur, in plaats van verspreid over de gehele nacht.

2.9.1.    Ter voorkoming dan wel beperking van geluidsoverlast heeft verweerder onder meer de voorschriften 8.1.1 en 8.1.2 aan de vergunning verbonden, waarin grenswaarden voor het langtijdgemiddeld geluidniveau, respectievelijk het piekgeluidniveau zijn neergelegd.

2.9.2.    Verweerder heeft bij de invulling van de beoordelingsvrijheid voor het aspect geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen.

   De Afdeling overweegt allereerst dat de Handreiking niet voorziet in de mogelijkheid om rekening te houden met de geluidbelasting van reeds aanwezige of toekomstige bedrijven op een industrieterrein als het onderhavige. De Handreiking voorziet evenmin in de mogelijkheid om bij de beoordeling van de aanvraag rekening te houden met de omstandigheid dat de piekgeluidbelasting in de nachtperiode niet gelijkelijk is verdeeld, doch is geconcentreerd binnen een relatief kort tijdbestek.

   In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt, voorzover hier van belang, voor nieuwe inrichtingen aanbevolen om de richtwaarden voor woonomgevingen te hanteren. Verweerder heeft de omgeving gekwalificeerd als rustige woonwijk met weinig verkeer, waarvoor als richtwaarden 45, 40 en 35 dB(A) gelden voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De in voorschrift 8.1.1 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn niet hoger dan de in hoofdstuk 4 van de Handreiking voor deze omgevingscategorie aanbevolen richtwaarden. Niet is gebleken dat het stellen van strengere geluidgrenswaarden uit oogpunt van cumulatie van geluidhinder nodig is.

   Piekgeluiden worden volgens de Handreiking bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De in voorschrift 8.1.2 opgelegde maximale geluidgrenswaarden zijn lager dan de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt.

   Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich, gezien het door hem gehanteerde beoordelingskader, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de voorschriften 8.1.1 en 8.1.2 gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken. Dat de piekgeluiden in de nachtperiode in een kort tijdsbestek plaatsvinden, maakt dit niet anders.

2.9.3.    In het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van AV Consulting van 16 juli 2003 en de aanvulling daarop van 21 oktober 2003, is de geluidbelasting van de inrichting ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen berekend. De modellering voor de representatieve bedrijfssituatie is zowel op metingen en berekeningen als op gegevens van andere inrichtingen gebaseerd. Op grond van dit rapport heeft verweerder geconcludeerd dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan. Niet gebleken is dat de opsteller van het geluidrapport niet objectief zou zijn; dat het rapport is opgesteld in opdracht van vergunninghoudster maakt dit niet anders.

   Blijkens de stukken heeft verweerder gebruik gemaakt van meetgegevens van andere bedrijven om de bronvermogens van een aantal binnen de inrichting aanwezige geluidbronnen te bepalen. In hetgeen appellante sub 2 heeft gesteld ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat deze gegevens niet representatief zouden zijn voor de onderhavige inrichting. Daarnaast merkt de Afdeling op dat vergunninghoudster op grond van het aan de vergunning verbonden voorschrift 8.1.3 binnen drie maanden na het van kracht worden van de vergunning een controlerapport aan verweerder over moet leggen, waarin de werkelijke geluidemissie en -immissie in de representatieve bedrijfssituatie worden bepaald en worden getoetst aan de gestelde geluidgrenswaarden.

   Met betrekking tot de achteruitrijbeveiliging overweegt de Afdeling als volgt. Het akoestisch onderzoek is uitgevoerd met gebruikmaking van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 (hierna: de Handleiding). Op grond van de Handleiding moet in een geval van geluid met een tonaal karakter een toeslag van 5 dB(A) worden toegepast voor dat deel van de beoordelingsperiode dat er sprake is van tonaal geluid. Het geluid van achteruitrijsignalering van vrachtwagens en andere voertuigen heeft een tonaal karakter. Uit de Handleiding volgt dat als criterium geldt dat het geluid duidelijk hoorbaar moet zijn op het desbetreffende beoordelingspunt. Niet aannemelijk is dat het geluid van de achteruitrijsignalering niet duidelijk hoorbaar is ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen. In het akoestisch onderzoek is geen toeslag toegepast vanwege de achteruitrijsignalering van voertuigen. Gelet op de omstandigheid dat de in voorschrift 8.1.1 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn gebaseerd op de feitelijke optredende geluidniveaus, zoals die blijken uit het akoestisch rapport, is niet zeker of deze geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd. De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat het bestreden besluit wat de in voorschrift 8.1.1 gestelde geluidgrenswaarden betreft in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid.

2.10.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellant sub 1, voorzover ontvankelijk, en het beroep van appellante sub 2 gegrond. Nu in dit geval het geluidsaspect bepalend is voor het antwoord op de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het gehele bestreden besluit te worden vernietigd.

2.11.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellant sub 1 is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de verwijzing naar CPR 15-1 in de veiligheidsvoorschriften en het ontwerpbesluit "Vaststelling milieukwaliteitseisen voor externe veiligheid van inrichtingen" betreft;

II.    verklaart het beroep van appellant sub 1 voor het overige gegrond;

III.    verklaart het beroep van appellante sub 2 gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 8 april 2004, kenmerk DGWM/2004/4848;

V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 27,08; dit bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante sub 2;

VI.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00 voor appellant sub 1 en € 273,00 voor appellante sub 2) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2004

407.