Raad van State, 08-12-2004, AR7114, 200401387/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 8 januari 2004 in de gedingen tussen:

appellante sub 2

en

appellant sub 1.

1.    Procesverloop

Bij besluiten van 10 november en 20 december 1999, zoals gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar van 21 juni 2000, heeft appellant sub 1 (hierna: de Minister) afwijzend beslist op het verzoek van appellante sub 2 (hierna: Delisea) om verlening van een vergunning voor het uitzaaien in de Oosterschelde van oesters en mosselen uit het productiegebied Wexford Harbour (voor het jaar 2000), gelegen in de Ierse Zee.

Bij uitspraak van 9 oktober 2001 heeft de rechtbank te Middelburg (hierna: de rechtbank) het tegen het besluit van 21 juni 2000 door Delisea ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 februari 2003 in zaak no. 200105644/1 heeft de Afdeling, beslissend op het hoger beroep van Delisea, deze uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 21 juni 2000 vernietigd.

Bij besluit van 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3315) heeft de Minister - gevolg gevend aan de uitspraak van de Afdeling - opnieuw beslist op het bezwaar van Delisea tegen de afwijzingen van de vergunning van 10 november en 20 december 1999, waarbij dit bezwaar gegrond is verklaard en de primaire besluiten tot weigering zijn herroepen.

Bij besluit van 18 december 2001 heeft de Minister het door Delisea gemaakte bezwaar tegen de verlening van een vergunning onder nadere voorwaarden voor het uitzaaien in de Oosterschelde van oesters en mosselen afkomstig uit het gebied The Wash in Engeland voor het jaar 2001 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 11 september 2002 heeft de Minister het door Delisea gemaakte bezwaar tegen zijn weigering van 14 september 2001 om een vergunning te verlenen voor het uitzaaien in de Oosterschelde van oesters en mosselen afkomstig uit Wexford Harbour voor het jaar 2001 ongegrond verklaard. De Minister heeft ambtshalve aanleiding gezien dit besluit in te trekken en heeft bij besluit van 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3314) een nieuw besluit genomen, waarbij het primaire besluit tot weigering is herroepen.

Bij besluit van 11 november 2002 heeft de Minister het door Delisea gemaakte bezwaar tegen zijn weigering van 16 juli 2002 om een vergunning te verlenen voor het uitzaaien in de Oosterschelde van oesters en mosselen afkomstig uit Wexford Harbour voor het jaar 2002 ongegrond verklaard. De Minister heeft ambtshalve aanleiding gezien dit besluit in te trekken en heeft bij besluit van 16 april 2003 een nieuw besluit genomen, waarbij het primaire besluit tot weigering is herroepen.

Bij uitspraak van 8 januari 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Delisea tegen het besluit van 18 december 2001 ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven en de overige beroepen (gericht tegen de besluiten van 11 september 2002, 11 november 2002 en 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3315) en ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mede gericht tegen de besluiten van 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3314) en 16 april 2003 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Minister bij brief van 13 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2004, en Delisea bij brief, op 18 februari 2004 bij de Raad van State ingekomen, hoger beroep ingesteld. Delisea heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 16 maart 2004. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brieven van 16 maart 2004 en 13 april 2004 hebben de Minister en Delisea van antwoord gediend.

Na sluiting van het vooronderzoek zijn nog stukken van Delisea ontvangen. Deze zijn in kopie aan de andere partij toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2004, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot en J.J.M. Kouwenhoven, beiden ambtenaar bij het Ministerie, en Delisea, vertegenwoordigd door mr. M. van der Bent en mr. C.J. IJdema, beiden advocaat te Middelburg, en [directeur] van Delisea B.V., zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    T.a.v. het hoger beroep van de Minister

2.1.1.    Het hoger beroep van de Minister richt zich tegen de aangevallen uitspraak voorzover de rechtbank daarbij zijn besluit van 18 december 2001, betreffende de verlening van een uitzaaivergunning, heeft vernietigd.

    De Minister betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat Delisea processueel belang heeft bij beoordeling in rechte van de aan die vergunning verbonden voorwaarde dat zij tot genoegen van de Directeur Visserij moest aantonen dat de uit te zaaien oesters en mosselen hun gehele levenscyclus hebben doorgebracht in het gebied The Wash in Engeland dan wel laatstelijk gedurende een onderbroken termijn van minimaal één jaar aldaar hebben gelegen. De rechtbank heeft zijns inziens miskend dat voor het instellen van een vordering tot schadevergoeding bij de civiele rechter, welke weg Delisea voornemens is te bewandelen, een inhoudelijke beoordeling van de aan die vergunning verbonden voorwaarde, waarvan de geldigheidsduur is verstreken, niet noodzakelijk is.

2.1.2.    Dit betoog faalt. Vooropgesteld wordt dat de Minister blijkens zijn hoger-beroepschrift de stelling van Delisea dat zij in verband met de opgelegde voorwaarde schade heeft geleden niet heeft bestreden. Gegeven de in de rechtspraak ontwikkelde gebondenheid van de civiele rechter aan uitspraken van de bestuursrechter over de (on)rechtmatigheid van besluiten ten aanzien waarvan laatstgenoemde bevoegd is te oordelen, heeft Delisea derhalve (nog steeds) processueel belang bij een inhoudelijk oordeel over de (on)rechtmatigheid van de aan het besluit verbonden voorwaarde. Het door de Minister ter staving van zijn betoog in hoger beroep overgelegde arrest van de Hoge Raad van 18 april 2003 in zaakno. C01/231HR doet aan dit uitgangspunt geen afbreuk, aangezien dit betoog berust op een onjuiste opvatting omtrent de reikwijdte van hetgeen in rechtsoverweging 3.5.1. in samenhang met rechtsoverweging 3.5.2. van dat arrest is overwogen.

2.1.3.    Het subsidiaire betoog van de Minister dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien het besluit van 18 december 2001 om inhoudelijke redenen te vernietigen, faalt evenzeer. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de Minister de gewraakte voorwaarde gesteld om te voorkomen dat Delisea oesters en mosselen afkomstig uit het productiegebied Wexford Harbour in de Ierse Zee, voorheen door de Minister aangeduid als buiten-boreaal gebied, via het gebied The Wash, gelegen in boreaal gebied, zou uitzaaien in de Oosterschelde. In het licht van hetgeen de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 26 februari 2003 in zaakno. 200105644/1, in het bijzonder onder 2.8.3., vermag de Afdeling niet in te zien dat voor het zonder nader onderzoek opleggen van die beperkende voorwaarde voldoende rechtvaardiging bestond, zodat het besluit wegens strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft dat besluit dan ook, zij het op andere gronden, terecht vernietigd. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit was echter, gezien het vorenstaande, geen plaats. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd, voorzover de rechtbank daarbij aanleiding heeft gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 december 2001 in stand te laten.

2.2.    T.a.v. het hoger beroep van Delisea

2.2.1.    De aanvankelijke weigeringen van de uitzaaivergunningen zijn door de Minister herroepen in verband met het door hem met ingang van april 2003 gevoerde beleid inzake het verplaatsen van schelpdieren, op grond waarvan - in afwijking van het voorheen gevoerde beleid - onder meer geen aanleiding meer bestaat om vergunningen voor het uitzaaien van schelpdieren in de Oosterschelde afkomstig uit de Ierse Zee te weigeren. Dit gewijzigde beleid is ingegeven door onderzoek, verricht door het expertisecentrum LNV, waaruit is gebleken dat de Ierse Zee zonder het risico van ongewenste introductie van exoten in de Nederlandse kustwateren aan het zogenoemde boreale gebied - waartoe ook de Nederlandse kustwateren behoren - kan worden “toegevoegd”.

2.2.2.    De rechtbank heeft in de omstandigheid dat de Minister ambtshalve bij besluiten van 9 april 2003 en 16 april 2003 de bezwaren van Delisea gelet op voormelde beleidswijziging alsnog gegrond heeft verklaard en de primaire besluiten heeft herroepen, aanleiding gezien te oordelen dat Delisea een processueel belang ontbeert bij een uitspraak van de rechtbank terzake. Bij een beoordeling van de – gevolg gevend aan de Afdelingsuitspraak – opnieuw genomen beslissing op bezwaar van 9 april 2003 heeft de rechtbank evenmin een processueel belang aanwezig geacht, aangezien daarbij de aanvankelijke weigering de uitzaaivergunning voor het jaar 2000 te verlenen ook (vanwege de beleidswijziging) is herroepen. De rechtbank heeft hierin aanleiding gezien de beroepen van Delisea tegen voormelde besluiten niet-ontvankelijk te verklaren.

2.2.3.    Het hoger beroep van Delisea richt zich tegen dit oordeel van de rechtbank. Zij betoogt dat zij langs civielrechtelijke weg vergoeding wenst te krijgen van de schade die zij stelt te hebben geleden tengevolge van de aanvankelijke weigeringen van de gevraagde uitzaaivergunningen en zij meent dat daarin een belang is gelegen bij beoordeling van haar beroepen.

2.2.4.    Dit betoog slaagt. Ondanks het feit dat de primaire besluiten alsnog zijn herroepen, is de Afdeling van oordeel dat Delisea processueel belang heeft behouden. Vast staat immers dat zij voor de desbetreffende tijdvakken de door haar voorgenomen activiteiten niet heeft kunnen uitvoeren vanwege het onthouden door de Minister van de daarvoor gevraagde vergunningen en dat zij een oordeel wenst omtrent de (on)rechtmatigheid van de aanvankelijke weigering van de vergunningen om dit oordeel in te brengen in de te entameren schadevergoedingsprocedure bij de civiele rechter. In dit verband is van belang dat uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting kan worden opgemaakt dat de Minister de onrechtmatigheid van de aanvankelijke weigeringen heeft erkend. De rechtbank heeft dit miskend. De aangevallen uitspraak komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.

2.3.    De Afdeling ziet aanleiding om de zaak niet terug te wijzen naar de rechtbank, maar zelf af te doen.

    Vooropgesteld wordt dat de beslissingen op bezwaar van 11 september 2002 en 11 november 2002 om dezelfde redenen als die, welke hebben geleid tot de vernietiging van de beslissing op bezwaar van 21 juni 2000 bij de uitspraak van de Afdeling in zaakno. 200105644/1 niet in stand kunnen blijven.

    Ten aanzien van de beslissing op bezwaar van 9 april 2003 staat vast dat de Minister daarbij ten onrechte geen uitvoering heeft gegeven aan hetgeen de Afdeling hem in bovenvermelde uitspraak heeft opgedragen. Door op het bezwaar te beslissen op basis van het met ingang van april 2003 door hem gevoerde beleid, is de Minister ten onrechte niet toegekomen aan de vraag of de aanvraag van Delisea om verlening van een uitzaaivergunning voor het jaar 2000 niet al van meet af aan - genoemde Afdelingsuitspraak in aanmerking genomen - had moeten worden ingewilligd. Derhalve ontbreekt een wezenlijk deel van de voor de beslissing op bezwaar benodigde draagkrachtige motivering, zodat die beslissing wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking komt.

    De ambtshalve genomen besluiten van 9 april 2003 en 16 april 2003, waartegen de beroepen van Delisea op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede waren gericht, kunnen gelet op het hiervoor overwogene evenmin in stand blijven.

    Aan de behandeling van de overige beroepsgronden van Delisea behoeft gelet op het vorenstaande niet te worden toegekomen.

2.4.    Het hoger beroep van de Minister is gegrond. De aangevallen  uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover daarbij de rechtbank aanleiding heeft gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 december 2001 in stand te laten.

    Het hoger beroep van Delisea is eveneens gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover daarbij de rechtbank de beroepen van Delisea niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling ziet aanleiding die beroepen zelf af te doen en alsnog gegrond te verklaren en de beslissingen op bezwaar, waartegen die beroepen zijn gericht, te vernietigen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De Minister zal met inachtneming van hetgeen in onderhavige uitspraak is overwogen opnieuw dienen te beslissen op de bezwaren van Delisea.

2.5.    De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep van de Minister gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 8 januari 2004, registratie nos. Awb 02/39, 02/703, 03/165 en 03/320, voorzover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 18 december 2001 in stand heeft gelaten;

III.    verklaart het hoger beroep van Delisea B.V. gegrond;

IV.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 8 januari 2004, registratie nos. Awb 02/39, 02/703, 03/165 en 03/320, voorzover de rechtbank daarbij de beroepen van Delisea B.V. tegen de besluiten van 11 september 2002, 11 november 2002, 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3314), 9 april 2003 (kenmerk: TRCJZ/2003/3315) en 16 april 2003, niet-ontvankelijk heeft verklaard;

V.    verklaart het door Delisea B.V. bij de rechtbank tegen die besluiten ingestelde beroep gegrond;

VI.    vernietigt de besluiten van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van:

11 september 2002, kenmerk: TRCJZ/2002/9982,

11 november 2002, kenmerk: TRCJZ/2002/11789,

9 april 2003, kenmerk: TRCJZ/2003/3314,

9 april 2003, kenmerk: TRCJZ/2003/3315 en

16 april 2003, kenmerk: TRCJZ/2003/3313;

VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VIII.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de door Delisea B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan Delisea B.V.;

IX.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan Delisea B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.I.M. Peute, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004

391.