Raad van State, 28-01-2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI3313 BH1140, 200802922/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 19 maart 2008 in zaak nr. 07/1109 in het geding tussen:

de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum BV

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 13 maart 2007 heeft de burgemeester van Apeldoorn (hierna: de burgemeester) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum BV (hierna: vergunninghoudster) vergunning onder voorschriften verleend voor het houden van evenementen in de Americahal aan de Laan van Erica 50 te Apeldoorn van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007.

Bij besluit van 6 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) het door vergunninghoudster daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college zijn besluit van 6 juli 2007 ingetrokken.

Bij besluit van 22 januari 2008 heeft de burgemeester het door vergunninghoudster tegen het besluit van 13 maart 2007 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 19 maart 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door vergunninghoudster ingestelde beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 6 juni 2007 (lees: 6 juli 2007) niet-ontvankelijk en voor zover gericht tegen het besluit van de burgemeester van 22 januari 2008 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft vergunninghoudster bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 mei 2008.

De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.

Vergunninghoudster heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2008, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door J.M. van Wegen, ambtenaar in dienst van de gemeente Apeldoorn, is verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.

Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.

2.2. Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening 2006 van de gemeente Apeldoorn (hierna: de APV) wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van:

a. bioscoopvoorstellingen als bedoeld in de Wet op de filmvertoningen;

b. markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder h, van de Gemeentewet;

c. kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen;

d. het in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gelegenheid geven tot dansen;

e. betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties;

f. activiteiten als bedoeld in artikel 2.3.5.1 van de APV.

Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.

Ingevolge het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:

a. de openbare orde;

b. het voorkomen of beperken van overlast;

c. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;

d. de zedelijkheid of gezondheid;

e. het woon- en leefklimaat.

Ingevolge artikel 5.2.4, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester:

a. in of op een - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijk gebouw of plaats een markt of een braderie of een evenement dat de duidelijke kenmerken van een markt of braderie heeft, te organiseren of toe te laten, waar ter plaatse goederen worden verhandeld;

b. toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.

Ingevolge het derde lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van:

a. de openbare orde;

b. een krachtens de Gemeentewet ingestelde markt;

c. het voorkomen of beperken van overlast;

d. de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;

e. de zedelijkheid of gezondheid van mensen en dieren;

f. het woon- en leefklimaat.

2.3. De burgemeester heeft krachtens de artikelen 2.2.2 en 5.2.4 van de APV vergunning verleend voor het organiseren van de volgende evenementen in de Americahal te Apeldoorn: vakbeurzen, bedrijfsbijeenkomsten, zakelijke bijeenkomsten, tentoonstellingen, vlooien-/rommelmarkten (verkoop van tweedehands goederen door particulieren). Daarbij is meegedeeld dat activiteiten die zijn gericht op verkoop uit grote partijen met een beperkt assortiment door één of enkele aanbieders, worden beschouwd als grootschalige detailhandel en niet onder het begrip "evenement" vallen en derhalve niet zonder meer kunnen worden toegestaan. Aan de vergunning zijn voorts voorschriften verbonden.

2.4. Vergunninghoudster voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep geacht moet worden mede te zijn gericht tegen het besluit van de burgemeester van 22 januari 2008. Van een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb is volgens haar geen sprake, omdat het besluit door een ander bestuursorgaan is genomen.

2.4.1. De in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb gegeven regeling strekt tot bevordering van doelmatige besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures.

De burgemeester heeft met zijn besluit van 22 januari 2008 beoogd een bevoegdheidsgebrek aan het eerdere, door vergunninghoudster bestreden besluit van het college te herstellen. Zijn besluit is inhoudelijk gelijk aan dat van het college en in beide gevallen is voor de motivering van het besluit verwezen naar het advies van de bezwarencommissie van 5 juni 2007. De betrokken bestuursorganen - de burgemeester en het college - behoren tot dezelfde rechtspersoon en tussen hen bestaat geen verschil van mening over de bevoegdheid van de burgemeester om op het bezwaar te beslissen. Onder deze omstandigheden brengt een redelijke uitleg van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb met zich, gezien het doel en de strekking van deze bepalingen, dat het beroep van vergunninghoudster geacht moet worden mede te zijn gericht tegen het besluit van de burgemeester van 22 januari 2008.

Het betoog slaagt derhalve niet. De Afdeling neemt hierbij aan dat vergunninghoudster niet heeft bedoeld te betogen dat zij niet zou wensen op te komen tegen het besluit van de burgemeester van 22 januari 2008.

2.5. In geschil is de mededeling in het besluit van 13 maart 2007 dat activiteiten die zijn gericht op verkoop uit grote partijen met een beperkt assortiment door één of enkele aanbieders, geen evenementen in de zin van de APV zijn.

2.5.1. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester aan vergunninghoudster een jaarvergunning evenementen heeft verleend voor een aantal met name genoemde (soorten van) activiteiten. Daartoe behoren niet activiteiten die gericht zijn op verkoop uit grote partijen met een beperkt assortiment door één of enkele aanbieders. Nu de vergunningaanvraag niet was gericht op de activiteiten waarop de in geding zijnde mededeling betrekking heeft, kan de vergunningverlening volgens de rechtbank niet worden opgevat als een (impliciete) weigering vergunning te verlenen voor het organiseren van die activiteiten. Deze mededeling dient volgens de rechtbank te worden opgevat als een rechtsoordeel waartegen in beginsel niet in rechte kan worden opgekomen. Zij overweegt dat vergunninghoudster geen belang heeft bij beoordeling van de tegen dat rechtsoordeel gerichte beroepsgronden, nu tegen een door de burgemeester te nemen besluit op een aanvraag evenementenvergunning ten behoeve van de in die mededeling bedoelde activiteiten bezwaar en beroep openstaat.

2.5.2. Vergunninghoudster betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de mededeling een beperking inhoudt van het soort activiteiten dat zij mag organiseren en dat zij daartegen in rechte kan opkomen.

2.5.3. De in geschil zijnde mededeling maakt deel uit van het besluit tot vergunningverlening en geeft uitleg aan het begrip "evenement", waardoor de reikwijdte van de vergunning wordt bepaald. Vergunninghoudster kan daarom deze uitleg in bezwaar en beroep bestrijden.

2.5.4. De burgemeester heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat activiteiten die zijn gericht op verkoop uit grote partijen met een beperkt assortiment door één of enkele aanbieders, geen evenementen in de zin van de APV zijn. Grootschalige detailhandel is in hoofdzaak geen verrichting van vermaak. Hieruit volgt dat het betoog van vergunninghoudster weliswaar slaagt, doch dat dit niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van de burgemeester van 22 januari 2008 terecht ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.

2.6. Het betoog van vergunninghoudster dat de rechtbank de burgemeester of het college ten onrechte niet heeft gelast het griffierecht te vergoeden, slaagt niet. Voor toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb bestond in dit geval geen aanleiding.

2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. H.G. Lubberdink, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2009

148.