Raad van State, 22-12-2010, BO8342, 200909234/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 oktober 2009 in zaak nr. 09-2680 in het geding tussen:

[appellante]

en

Belastingdienst/Toeslagen.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 juli 2007 heeft de Belastingdienst de huurtoeslag van [appellante] stopgezet en de verstrekte voorschotten voor de periode van 1 april 2006 tot en met 31 december 2007 teruggevorderd.

Bij besluit van 21 april 2009 heeft de Belastingdienst het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld bij de rechtbank Haarlem.

Bij besluit van 26 juni 2009 heeft de Belastingdienst dit besluit herzien en het bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en vastgesteld dat [appellante] voor de maand november 2007 recht op huurtoeslag heeft.

Bij uitspraak van 16 oktober 2009, verzonden op 19 oktober 2009, heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 21 april 2009 ingestelde beroep, dat de rechtbank heeft geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 26 juni 2009, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 december 2009, hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. B.M.A. van Eck, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.

Bij brieven van 20 april 2010 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is heropend. Bij brieven van 27 mei 2010 heeft de Afdeling een aantal vragen gesteld aan zowel de Belastingdienst als [appellante]. De Belastingdienst heeft bij brief van 8 juni 2010 gereageerd. [appellante] heeft bij brief van 11 juni 2010 een reactie gegeven. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld op deze brieven te reageren.

De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 8 juli 2010, waar [appellante], vergezeld door haar zoon en bijgestaan door mr. W.G. Fischer, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. B.M.A. van Eck, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 9, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), voor zover hier van belang, heeft de belanghebbende, indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000.

Ingevolge artikel 16, vierde lid, kan de Belastingdienst het voorschot herzien.

Ingevolge het vijfde lid kan een herziening van het voorschot leiden tot een terug te vorderen bedrag.

Ingevolge artikel 26, voor zover hier van belang, is de belanghebbende, indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.

2.2. Aan het besluit van 21 april 2009, zoals herzien bij besluit van 26 juni 2009, heeft de Belastingdienst ten grondslag gelegd dat een medebewoner van [appellante] in 2006 en 2007 niet rechtmatig in Nederland verbleef, met uitzondering van de periode van 22 oktober 2007 tot 2 november 2007. Deze medebewoner is de meerderjarige zoon van [appellante], [naam] (hierna: de zoon).

2.3. De rechtbank heeft overwogen dat ter zitting is gebleken dat de Belastingdienst met het besluit van 21 april 2009 heeft beoogd tevens te beslissen op de bezwaren van [appellante] van onderscheidenlijk 11 juli 2007 en 31 december 2007 tegen de besluiten waarbij de voorschotten huurtoeslag voor 2006 en 2007 zijn herzien en vastgesteld op nihil. De rechtbank heeft vastgesteld dat in het besluit hierover niets is vermeld, maar is in de aangevallen uitspraak uitgegaan van deze reikwijdte van het besluit van 21 april 2009. Dit is niet in geschil. Thans is aan de orde de stopzetting van de huurtoeslag, de herziening en vaststelling op nihil van de voorschotten voor 2006 en 2007 - met uitzondering van november 2007 - en de terugvordering van de voorschotten voor de periode van 1 april 2006 tot en met 31 oktober 2007 alsmede de periode van 1 december 2007 tot en met 31 december 2007.

2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het koppelingsbeginsel in haar overwegingen heeft betrokken en heeft miskend dat wat betreft haar situatie het koppelingsbeginsel geen voldoende rechtvaardiging is voor het onderscheid tussen een huurder met een medebewoner met of zonder een geldige verblijfstatus. Zij voert in dit verband aan dat niet haar zoon maar zijzelf wordt geraakt door de uitsluiting van huurtoeslag en van haar niet kan worden verlangd dat zij haar zoon uit haar huis zet. Hierbij wijst zij met name op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), mede in samenhang gelezen met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. In dit kader is de rechtbank volgens haar tevens voorbij gegaan aan artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest, artikel 11 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten en het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM opgenomen recht op het ongestoord genot van eigendom. Zij betoogt verder dat de stopzetting van de huurtoeslag, de herziening en vaststelling op nihil en terugvordering van voorschotten huurtoeslag kan leiden tot inmenging in het in artikel 8 van het EVRM opgenomen recht op respect voor het familie- en gezinsleven.

2.4.1. De rechtbank heeft het koppelingsbeginsel terecht betrokken in haar overwegingen, aangezien dit beginsel ten grondslag ligt aan het door de Belastingdienst toegepaste artikel 9, derde lid, van de Awir. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt het in deze wet neergelegde koppelingsbeginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland. Doel van het koppelingsbeginsel is te voorkomen dat illegale vreemdelingen, door de ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf of het verwerven van een schijn van volkomen legaliteit. Voorts blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de wijziging van de Huursubsidiewet (Kamerstukken II, 1998/99, 26 437, nr. 3, blz. 7) dat steeds is beoogd huishoudens met niet rechtmatig in Nederland verblijvende medebewoners van huursubsidie uit te sluiten. In de Awir heeft het koppelingsbeginsel een nadere uitwerking gekregen in artikel 9, derde lid, waarin is neergelegd dat de verblijfstatus van de medebewoner bepalend is voor de aanspraak op huurtoeslag. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de strekking van genoemde bepaling dat de zonder verblijfstitel in Nederland verblijvende medebewoner niet (in)direct profijt dient te hebben van de tegemoetkoming die aan [appellante] is verstrekt. Aangezien de zoon medebewoner van [appellante] was en hij destijds geen rechtmatig verblijf hield in Nederland, had [appellante] in 2006 en 2007, met uitzondering van de maand november 2007, gelet op artikel 9, derde lid, van de Awir, geen aanspraak op huurtoeslag. Dat zijzelf de Nederlandse nationaliteit heeft, doet daar, gezien de duidelijke tekst van artikel 9, derde lid, van de Awir, de strekking van het daarin uitgewerkte koppelingsbeginsel en de eerdergenoemde geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet en Huursubsidiewet in zoverre niet aan af.

2.4.2. Voorop staat dat gezien hetgeen hiervoor is overwogen, het koppelingsbeginsel op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het onderscheid tussen een huurder met een medebewoner met of zonder een geldige verblijfstatus. Voorts staat voorop dat het stopzetten, herzien en terugvorderen van huurtoeslag op zichzelf niet met zich brengt dat de [appellante] per definitie niet langer met haar zoon kan samenwonen.

Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden wettelijke voorschriften evenwel geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het stopzetten, herzien en terugvorderen van (voorschotten) huurtoeslag van een ouder in verband met inwoning van een meerderjarig kind kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende wettelijke bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. De Belastingdienst heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij in een dergelijk geval niet bevoegd en verplicht zou zijn om artikel 9, derde lid, van de Awir buiten toepassing te laten.

[appellante] heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat zij ernstig ziek is - zij is HIV-geïnfecteerd - en haar zoon voor haar zorgt. [appellante] heeft voorts aangevoerd dat zij verder niemand in Nederland heeft en afhankelijk is van haar zoon. Bovendien heeft haar zoon op 16 februari 2009 een verblijfsvergunning gekregen, omdat hij buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten, onder meer gezien de brief van de Ethiopische ambassade van 30 april 2007 dat zijn Ethiopische nationaliteit niet is aangetoond en hij dus niet in aanmerking komt voor reispapieren. Gelet op deze aangevoerde omstandigheden, had de Belastingdienst, alvorens een besluit te nemen op het bezwaar van [appellante], dienen te onderzoeken of deze omstandigheden zo zeer bijzonder zijn dat zij in dit concrete geval na afweging van de betrokken belangen ertoe dienen te leiden dat artikel 9, derde lid, van de Awir buiten toepassing dient te worden gelaten. De Belastingdienst heeft dit onderzoek niet verricht.

2.4.3. Gelet op het voorgaande is het besluit van 21 april 2009, zoals herzien bij besluit van 26 juni 2009, onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd, zodat de Belastingdienst in strijd heeft gehandeld met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit heeft de rechtbank niet onderkend.

2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 april 2009, zoals herzien bij besluit van 26 juni 2009, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.

2.6. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 21 april 2009, zoals herzien bij besluit van 26 juni 2009, in stand te laten. Daartoe wordt overwogen dat de door [appellante] aangevoerde omstandigheden niet als dermate bijzonder kunnen worden aangemerkt dat zij nopen tot het buiten toepassing laten van artikel 9, derde lid, van de Awir. Daartoe is van belang dat [appellante] in hoger beroep is verzocht om een nadere toelichting te geven op de gestelde afhankelijkheid van haar zoon in het licht van haar medische situatie. Dat in de door haar overgelegde verklaring van de huisarts wordt vermeld dat vanwege sociaal medische redenen de aanwezigheid van de zoon wenselijk is en [appellante] heeft toegelicht dat zij van haar zoon afhankelijk is voor veel dagelijkse zaken alsmede voor ziekenhuisbezoek, is onvoldoende om zeer bijzondere omstandigheden in evenbedoelde zin aan te nemen, nu hieruit niet kan worden afgeleid dat de gestelde afhankelijkheid van dien aard is dat de zoon de gestelde verzorging slechts kan bieden door met zijn moeder samen te wonen.

2.7. De Belastingdienst dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 16 oktober 2009 in zaak nr. 09-2680;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 21 april 2009, kenmerk 2223.49.529/BEZ13 IND 2006, zoals herzien bij besluit van 26 juni 2009, kenmerk 2223.49.529/BEZ13 IND 2006.2;

V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

VI. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.955,00 (zegge: duizendnegenhonderdvijfenvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; waarvan € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) voor het beroep en € 1.311,00 (zegge: duizenddriehonderdenelf euro) voor het hoger beroep;

VII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 (zegge: tweehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2010

85-609.