Raad van State, 12-01-2011, BP0956, 201011497/1/V3

201011497/1/V3.

Datum uitspraak: 12 januari 2011

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

[de vreemdeling],

appellant,

2. Overwegingen

2.1. In grief 1 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat de controle in het kader van het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (hierna: MTV-controle) op grond waarvan zij is staandegehouden niet in strijd is met artikel 20 van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna: de Schengengrenscode). Daartoe voert zij, onder verwijzing naar punt 68 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 22 juni 2010, gevoegde zaken C-188/10 & C-189/10, Melki en Abdeli, (hierna: het arrest; www.curia.europa.eu), aan dat een MTV-controle een bij voormeld artikel 20 verboden grenscontrole is, aangezien deze op de grens wordt uitgevoerd en plaatsvindt naar aanleiding van en op het moment van grensoverschrijding.

2.2. In grief 2 klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, de MTV-controle niet in strijd is met artikel 21 van de Schengengrenscode. Daartoe voert de vreemdeling, onder verwijzing naar met name de punten 71 tot en met 73 van voormeld arrest, aan dat uit de bewoordingen van artikel 50, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en paragraaf A3/2.4 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) volgt dat deze controle louter tot doel heeft om grensgangers te controleren. Bovendien levert het territoriale bereik van de MTV-controle tot een gebied van maximaal drie kilometer achter de grens volgens de vreemdeling een rechtsvermoeden op dat sprake is van een ingevolge de Schengengrenscode ontoelaatbare controle. Voorts bevat de toepasselijke regelgeving niet de door het Hof noodzakelijk geachte waarborgen om te voorkomen dat de feitelijke uitoefening van de krachtens artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 toegekende bevoegdheid om illegale immigratie te bestrijden hetzelfde effect heeft als een grenscontrole, aldus de vreemdeling.

2.3. Ingevolge artikel 67, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), voor zover thans van belang, zorgt de Unie ervoor dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en ontwikkelt zij een gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, immigratie en controle aan de buitengrenzen, dat gebaseerd is op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van de onderdanen van derde landen.

Ingevolge artikel 77, eerste lid, aanhef en onder a, ontwikkelt de Unie een beleid dat tot doel heeft het voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen.

Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9 tot en met 11 van de Schengengrenscode wordt verstaan onder:

(9) "grenstoezicht": de overeenkomstig en voor het doel van deze verordening aan een grens uitgevoerde activiteit die uitsluitend wegens de voorgenomen of daadwerkelijke grensoverschrijding en dus niet om andere redenen wordt verricht, en die bestaat in controle en bewaking van de grens;

(10) "grenscontroles": de controles die aan de grensdoorlaatposten worden verricht om na te gaan of de betrokken personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten;

(11) "grensbewaking": de bewaking van de grenzen buiten de grensdoorlaatposten en de bewaking van de grensdoorlaatposten buiten de vastgestelde openingstijden om te voorkomen dat personen zich aan de grenscontroles onttrekken.

Ingevolge artikel 20 kunnen de binnengrenzen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.

Ingevolge artikel 21 doet de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk aan:

a) de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles; dit geldt ook in de grensgebieden. Voor de toepassing van de eerste zin kan met name niet worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect heeft als de uitoefening van grenscontroles wanneer politiële maatregelen:

i) niet grenstoezicht tot doel hebben;

ii) gebaseerd zijn op algemene politie-informatie en -ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit;

iii) worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen;

iv) op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd;

b) de uitoefening van veiligheidscontroles bij personen door de overeenkomstig de wetgeving van elke lidstaat bevoegde instanties, de verantwoordelijke instanties in de havens of luchthavens of de vervoersondernemingen, voor zover deze controles ook worden verricht bij personen die binnen de lidstaat reizen;

c) de mogelijkheid voor de lidstaten om personen wettelijk te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen;

d) de verplichting van de onderdanen van derde landen om hun aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat te melden overeenkomstig artikel 22 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.

Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, voor zover thans van belang, zijn de ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen bevoegd, hetzij op grond van feiten en omstandigheden die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren hetzij ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.

Ingevolge het zesde lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regelen gegeven omtrent de toepassing van de voorgaande leden van dit artikel.

Volgens paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000, voor zover thans van belang, kunnen ingereisde personen na grensoverschrijding aan vreemdelingentoezicht worden onderworpen. Deze vorm van toezicht vindt plaats in het kader van het Mobiel Toezicht Vreemdelingen. Controles zijn uitsluitend toegestaan ten aanzien van personen van wie mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn en vinden plaats zodra dit redelijkerwijs mogelijk is na grensoverschrijding en daar waar nog geen of slechts een geringe vermenging met het binnenlands reizigersverkeer heeft plaatsgevonden. MTV-controles kunnen worden uitgevoerd aan de grensovergangen en in een grensstrook tot drie kilometer achter de grens. MTV-controles op de treinen worden uitgevoerd tot het punt waarop de ambtenaar belast met het toezicht op vreemdelingen van oordeel is dat niet langer aan het criterium – dat er geen of nagenoeg geen vermenging met binnenlands reisverkeer mag plaatsvinden – wordt voldaan. Alle personen, Nederlandse en niet-Nederlandse, waarvan mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn, kunnen aan deze vorm van vreemdelingentoezicht worden onderworpen, aldus deze paragraaf.

Voorts is in deze paragraaf vermeld dat bij een controle in internationale treinen in beginsel alle grensgangers worden gecontroleerd. Indien doorvoor de tijd ontbreekt, kan ook hier een steekproefsgewijze controle plaatsvinden. Daarbij kan de hoeveelheid meegenomen bagage een rol spelen. Ook grotere groepen of gezinnen die (kennelijk) gezamenlijk reizen kunnen voorwerp van controle vormen.

2.4. Blijkens het proces-verbaal van staandehouding, overbrenging en ophouding van 2 november 2010 is de vreemdeling op die datum in het kader van een MTV-controle staandegehouden op perron 3 van het station van de Nederlandse Spoorwegen in de gemeente Roosendaal. In dit

proces-verbaal is verder vermeld dat bij deze MTV-controle het merendeel van de personen is gecontroleerd en dat aanleiding bestaat om aan te nemen dat sprake was van grensoverschrijding en van geen vermenging met het overige verkeer omdat de verbalisanten de vreemdeling uit de internationale trein, voorzien van nummer 9249, hebben zien komen en tot aan de staandehouding niet uit het oog hebben verloren.

2.5. In het arrest heeft het Hof in de punten 68 tot en met 75 het volgende overwogen:

68. As regards the controls provided for in Article 78 2, fourth paragraph, of the Code of Criminal Procedure, it must be observed that they are carried out not ‘at borders’ but within the national territory and they do not depend on movement across the border by the person checked. In particular, they are not carried out at the time when the border is crossed. Thus, those controls constitute not border checks prohibited under Article 20 of Regulation No 562/2006, but checks within the territory of a Member State, covered by Article 21 of that regulation.

69. Article 21(a) of Regulation No 562/2006 provides that the abolition of border control at internal borders is not to affect the exercise of police powers by the competent authorities of the Member States under national law, in so far as the exercise of those powers does not have an effect equivalent to border checks; that is also to apply in border areas. It follows that controls within the territory of a Member State are, pursuant to Article 21(a), prohibited only where they have an effect equivalent to border checks.

70. The exercise of police powers may not, under the second sentence of that provision, in particular, be considered equivalent to the exercise of border checks when the police measures do not have border control as an objective; are based on general police information and experience regarding possible threats to public security and aim, in particular, to combat cross-border crime; are devised and executed in a manner clearly distinct from systematic checks on persons at the external borders; and, lastly, are carried out on the basis of spot-checks.

71. In relation to the question whether the exercise of the control powers granted by Article 78 2, fourth paragraph, of the Code of Criminal Procedure has an effect equivalent to border checks, it must be held, first, that the objective of the control under that provision is not the same as that of border control within the meaning of Regulation No 562/2006. The objective of that border control, according to Article 2, points 9 to 11, of that regulation, is, first, to ensure that persons may be authorised to enter the territory of the Member State or authorised to leave it and, second, to prevent persons from circumventing border checks. By contrast, the national provision in question relates to checking whether the obligations laid down by law to hold, carry and produce papers and documents are fulfilled. The possibility for a Member State to provide for such obligations in its national law is not, pursuant to Article 21(c) of Regulation No 562/2006, affected by the abolition of border control at internal borders.

72. Second, the fact that the territorial scope of the power granted by the national provision at issue in the main proceedings is limited to a border area does not suffice, in itself, to find that the exercise of that power has an equivalent effect within the meaning of Article 21(a) of Regulation No 562/2006, in view of the wording and objective of Article 21. However, as regards controls on board an international train or on a toll motorway, the national provision at issue in the main proceedings lays down specific rules regarding its territorial scope, a factor which might constitute evidence of the existence of such an equivalent effect.

73. Furthermore, Article 78 2, fourth paragraph, of the Code of Criminal Procedure, which authorises controls irrespective of the behaviour of the person concerned and of specific circumstances giving rise to a risk of breach of public order, contains neither further details nor limitations on the power thus conferred – in particular in relation to the intensity and frequency of the controls which may be carried out on that legal basis – for the purposes of preventing the practical application of that power, by the competent authorities, from leading to controls with an effect equivalent to border checks within the meaning of Article 21(a) of Regulation No 562/2006.

74. In order to comply with Articles 20 and 21(a) of Regulation No 562/2006, interpreted in the light of the requirement of legal certainty, national legislation granting a power to police authorities to carry out identity checks – a power which, first, is restricted to the border area of the Member State with other Member States and, second, does not depend upon the behaviour of the person checked or on specific circumstances giving rise to a risk of breach of public order – must provide the necessary framework for the power granted to those authorities in order, inter alia, to guide the discretion which those authorities enjoy in the practical application of that power. That framework must guarantee that the practical exercise of that power, consisting in carrying out identity controls, cannot have an effect equivalent to border checks, as evidenced by, in particular, the circumstances listed in the second sentence of Article 21(a) of Regulation No 562/2006.

75. In those circumstances, the answer to the second question referred is that Article 67(2) TFEU, and Articles 20 and 21 of Regulation No 562/2006, preclude national legislation which grants to the police authorities of the Member State in question the power to check, solely within an area of 20 kilometres from the land border of that State with States party to the CISA, the identity of any person, irrespective of his behaviour and of specific circumstances giving rise to a risk of breach of public order, in order to ascertain whether the obligations laid down by law to hold, carry and produce papers and documents are fulfilled, where that legislation does not provide the necessary framework for that power to guarantee that its practical exercise cannot have an effect equivalent to border checks.

2.6. Hoewel MTV-controles volgens paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000 worden uitgevoerd naar aanleiding van grensoverschrijding, worden deze controles, anders dan de vreemdeling betoogt, niet op de grens en op het moment van grensoverschrijding uitgevoerd, maar in een gebied achter de grens, zodat geen sprake is van een grenscontrole, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, van de Schengengrenscode. Artikel 20 van de Schengengrenscode heeft betrekking op deze in voormeld artikel 2, aanhef en onder 10, bedoelde controle, waarbij sprake is van bemande grensdoorlaatposten, waar een ieder die de grens wil overschrijden, op het moment dat die grensoverschrijding plaatsvindt, kan worden gecontroleerd op onder meer reisdocumenten en voorwaarden voor toegang. Daarvan is bij een MTV-controle geen sprake.

Grief 1 faalt.

2.7. In artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, zoals hiervoor onder 2.3. weergegeven, is een onderscheid gemaakt tussen toezicht in het binnenland en toezicht ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding. De MTV-controle heeft betrekking op dat laatste toezicht.

Het onderscheid is in artikel 19, eerste lid, Vw (oud), thans artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000, gekomen bij Wet van 9 december 1993 tot aanwijzing van documenten dienende ter vaststelling van de identiteit van personen alsmede aanwijzing van enige gevallen waarin de identiteit van personen aan de hand van deze documenten kan worden vastgesteld (Wet op de identificatieplicht; Stb. 1993, 660).

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 19, eerste lid, Vw (oud)(TK 1992-1993, 22 694, nrs. 16, 20 en 25) is het de bedoeling geweest dat de bevoegdheid tot het toezicht in het binnenland non-discriminatoir wordt uitgeoefend en dat het toezicht ter bestrijding van illegale immigratie uitsluitend mag worden aangewend ten aanzien van personen van wie mag worden aangenomen dat zij grensgangers zijn. Uit deze geschiedenis blijkt ook dat beide vormen van toezicht tot doel hebben illegaal verblijf te bestrijden.

De vreemdeling kan derhalve niet worden gevolgd in het betoog dat een MTV-controle als zodanig louter het controleren van grensgangers tot doel heeft. Daarom bestaat, voor zover de vreemdeling dat heeft betoogd, geen aanleiding terug te komen op hetgeen de Afdeling in overweging 2.3.2. van de uitspraak van 10 oktober 2008 in zaak nr. 200805226/1 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, te weten dat het doel van een MTV-controle verschilt van dat van een grenscontrole, die blijkens artikel 2, aanhef en onder 10, van de Schengengrenscode betrekking heeft op het al dan niet mogen binnenkomen of verlaten van een lidstaat.

2.7.1. Uit het arrest, zoals hiervoor onder 2.5. weergegeven, volgt evenwel dat het enkele feit dat het doel van een MTV-controle verschilt van dat van een grenscontrole, niet betekent dat een MTV-controle reeds hierom niet hetzelfde effect als een grenscontrole kan hebben.

Daarom heeft het Hof in de punten 74 en 75 van het arrest overwogen dat een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een controlebevoegdheid wordt uitgeoefend, om strijd met de Schengengrenscode te voorkomen, dient te voorzien in het noodzakelijke kader voor het uitoefenen van die bevoegdheid om te waarborgen dat de uitoefening ervan niet hetzelfde effect als een grenscontrole kan hebben.

2.7.2. De vreemdeling klaagt terecht dat artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 en paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000 niet voldoen aan de door het Hof verlangde waarborgen. Hetgeen het Hof in het arrest heeft overwogen noopt er toe dat de wijze van uitoefening van MTV-controles niet alleen in een wettelijk voorschrift moet zijn vastgelegd, maar ook dat de bestaande regeling moet worden aangepast. Daartoe is het volgende redengevend.

2.7.2.1. Uit punt 74 van het arrest volgt dat het noodzakelijke kader om te waarborgen dat de uitoefening van de krachtens artikel 50, eerste lid, toegekende bevoegdheid niet hetzelfde effect als een grenscontrole kan hebben in een wettelijk voorschrift moet zijn vastgelegd. Omdat uit artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een beleidsregel geen wettelijk voorschrift is, is de regulering van de wijze van uitoefening van de krachtens artikel 50, eerste lid, toegekende bevoegdheid in paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000, zijnde beleidsregels, niet in overeenstemming met het door het Hof gewenste niveau van regulering. Die regulering dient plaats te vinden bij wettelijk voorschrift, waarbij zij gewezen op het zesde lid van artikel 50.

2.7.2.2. Naast hetgeen hiervoor onder 2.7.2.1. is overwogen, is ook van belang dat de in paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000 neergelegde regeling, voor zover in deze zaak aan de orde, uitdrukkelijk vermeldt dat de krachtens artikel 50, eerste lid, van de Vw 2000 toegekende bevoegdheid louter is gericht op personen van wie mag worden aangenomen dat zij de grens hebben overschreden, hetgeen ook volgt uit de passages waarin is vermeld dat deze bevoegdheid kan worden uitgevoerd aan de grensovergang, wordt uitgevoerd zodra dit redelijkerwijs mogelijk is na grensoverschrijding en wanneer nog geen of slechts een geringe vermenging heeft plaatsgevonden. Daarmee wordt aldus een rechtstreekse koppeling met grensoverschrijding gelegd.

2.7.2.3. Paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000 bevat specifieke regels over het territoriale bereik van MTV-controles. Dat biedt, zoals het Hof in punt 72 van het arrest heeft overwogen, op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat sprake is van een effect gelijk aan dat van een grenscontrole, maar zou wel een aanwijzing kunnen vormen voor het oordeel dat sprake is van bedoeld gelijk effect. Die aanwijzing is bij een MTV-controle in internationale treinen, als in deze zaak aan de orde, met name daarin gelegen dat in deze paragraaf is opgenomen dat deze controles slechts mogen worden uitgevoerd zolang – zakelijk weergegeven – naar het oordeel van de ambtenaar belast met het toezicht op vreemdelingen wordt voldaan aan het criterium dat geen of nagenoeg geen vermenging met het binnenlands reisverkeer heeft plaatsgevonden.

Voorts is in het beleid opgenomen dat bij een MTV-controle als in deze zaak aan de orde in de regel alle grensgangers worden gecontroleerd en dat slechts indien daarvoor de tijd ontbreekt kan worden overgegaan tot een steekproefsgewijze controle, en is daarnaast niet voorzien in een regeling waarmee de frequentie van die controle wordt gereguleerd.

Gelet op het voorgaande waarborgt dit onderdeel van de in paragraaf A3/2.4 van de Vc 2000 neergelegde regeling niet dat wordt voorkomen dat de steekproefsgewijze controle feitelijk hetzelfde effect als een grenscontrole kan hebben.

2.7.3. Nog los van het gebrek dat de wijze van uitoefening van

MTV-controles niet in een wettelijk voorschrift is vastgelegd, biedt de bestaande regeling met betrekking tot de MTV-controle als in deze zaak aan de orde derhalve niet de door het Hof verlangde waarborgen.

Daarom klaagt de vreemdeling terecht dat MTV-controles, anders dan de rechtbank heeft overwogen, hetzelfde effect als – de door de Schengengrenscode verboden – grenscontrole kunnen hebben, zodat zijn staandehouding onrechtmatig heeft plaatsgevonden.

Grief 2 slaagt.

2.8. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling het volgende.

2.8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 december 2005 in zaak nr. 200409979/1; JV 2005/81), maakt de onrechtmatigheid van de staandehouding de daaropvolgende inbewaringstelling, indien aan alle in de wet gestelde vereisten daarvoor is voldaan, eerst onrechtmatig, indien de met de bewaring gediende belangen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van het gebrek en de daardoor geschonden belangen. De minister heeft geen belangen gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de onrechtmatigheid van de staandehouding van de vreemdeling geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de bewaring. Gelet hierop en op de belangen ter bescherming waarvan het betrokken voorschrift strekt, is de maatregel van bewaring bij afweging van de daarbij betrokken belangen, hoewel niet in geschil is dat de vreemdeling ten tijde van de inbewaringstelling hier te lande niet rechtmatig verbleef en kon worden uitgezet, in redelijkheid niet gerechtvaardigd te achten.

2.9. Het inleidende beroep is gegrond. Nu de bewaring reeds is opgeheven, kan een daartoe strekkend bevel achterwege blijven. Aan de vreemdeling wordt met toepassing van artikel 106, eerste lid, van de

Vw 2000 op na te melden wijze een vergoeding toegekend over de periode van 3 november 2010 tot 6 januari 2011, de dag, waarop de bewaring is opgeheven.

2.10. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 24 november 2010 in zaak nr. 10/38372;

III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV. kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 5170,00 (zegge: vijfduizend honderdzeventig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de secretaris van de Raad van State;

V. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.311,00 (zegge: dertienhonderdelf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.

w.g. Lubberdink

voorzitter w.g. Van de Kolk

ambtenaar van staat

347-562.

Verzonden: 12 januari 2011

Voor eensluidend afschrift,

de secretaris van de Raad van State,