Raad van State, 01-06-2011, BQ6826, 201007178/1/H1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Eerbeek, gemeente Brummen,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen (hierna: de voorzieningenrechter) van 14 juli 2010 in zaak nrs. 09/1936 en 10/892 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 juli 2009 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van een deel van de bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Loenen (hierna: het perceel) voor kamerverhuur vóór 1 november 2009 te beëindigen en beëindigd te houden.

Bij besluit van 20 november 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 14 juli 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2010.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2011, waar [appellant], vergezeld door [huurder A], [huurder B] en J. Kraak, en bijgestaan door mr. J.T.J. van Diepen, werkzaam bij Debiforce B.V. Incassodiensten, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. van de Zedde, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid" (hierna: het bestemmingsplan), rust op het perceel de bestemming "Niet agrarische bedrijven".

Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig op de kaart aangegeven gronden bestemd voor het bij de desbetreffende aanduiding behorende bedrijfstype, overeenkomstig de nadere aanduiding op de kaart als bedoeld in lid 2.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, zijn uitsluitend toegestaan de niet-agrarische bedrijven genoemd in de bij deze bepaling behorende tabel. Uit de tabel volgt dat op het perceel een garagebedrijf is toegestaan.

Ingevolge de in het derde lid opgenomen bebouwingsmatrix is op het perceel één bedrijfswoning toegestaan.

Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 22, voor zover thans van belang, wordt in de voorschriften verstaan onder een bedrijfswoning, een woning die een functionele binding heeft met het bedrijf, ten behoeve van beheer van en/of toezicht op het bedrijf.

Ingevolge artikel 3.26, eerste lid, onderdeel b, onder 5, is het verboden de in het plan bedoelde gebouwen en bouwwerken te gebruiken in strijd met de bestemming. In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming het gebruik van gebouwen en bouwwerken voor woondoeleinden, met uitzondering van de op de kaart aangegeven woningen en de ingevolge de bestemmingsregeling toegestane bedrijfswoningen.

2.2. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bedrijfswoning voor kamerverhuur. Daartoe voert hij aan dat de huurders [huurder C], [huurder A] en [huurder D] een functionele binding hadden met het bedrijf. Zij voerden volgens [appellant] werkzaamheden uit voor het garagebedrijf van de hoofdhuurder, [huurder B], zoals bewakingstaken, reparaties en het verkoopklaar maken van auto's. De bewoning van de bedrijfswoning door deze huurders was daarom in overeenstemming met de bestemmingsplanvoorschriften, aldus [appellant].

2.2.1. Daargelaten het antwoord op de vraag of de genoemde drie huurders werkzaamheden uitvoerden voor het bedrijf van [huurder B], is daarmee nog niet voldaan aan de voorschriften van het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1.1, onder 22, van de planvoorschriften dient de functionele binding van de woning met het bedrijf te strekken ten behoeve van het beheer van en/of het toezicht op het bedrijf. De verhuur van een deel van de woning aan [huurder B] is daarmee in overeenstemming en volstaat daartoe, nu hij eigenaar is van het bedrijf en hij in die hoedanigheid het beheer voert van en het toezicht uitoefent op het bedrijf. [huurder C], [huurder D] en [huurder A] hadden geen functionele binding met het bedrijf in vorenbedoelde zin. Bewoning van de bedrijfswoning door hen kon niet noodzakelijk worden geacht ten behoeve van het beheer van of het toezicht op het bedrijf. Dat zij als gesteld, doordat zij in de bedrijfswoning woonden, toezicht konden uitoefenen bij afwezigheid van [huurder B], maakt dit niet anders. Anders dan [appellant] betoogt, is de verhuur van een deel van de bedrijfswoning aan deze kamerhuurders, dan ook niet in overeenstemming met het bestemmingsplan. Nu vaststaat dat dit gebruik plaatsvond ten tijde van het besluit van 16 juli 2009, heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.

Het betoog faalt.

2.3. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college ten onrechte handhavend optreedt, nu alle huurders in november 2009, derhalve voor het verstrijken van de begunstigingstermijn, uit de bedrijfswoning waren vertrokken. [appellant] betwist de juistheid van de verslagen van [toezichthouder] van 24 november 2009 en 14 december 2009 en stelt dat deze toezichthouder op 14 december 2009, anders dan in het verslag vermeld staat, niet heeft gesproken met [huurder B]. Hetgeen in dat verslag is opgenomen als de verklaring van [huurder B] is dus niet juist, aldus [appellant].

2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2003 in zaak nr. 200302722/1), is de omstandigheid dat gevolg wordt gegeven aan de last, geen reden voor herroeping daarvan, te minder nu de last ook het beëindigd houden van de bewoning van de bedrijfswoning door daartoe niet-gerechtigden betreft.

Dat, zoals [appellant] stelt, ten tijde van het besluit op bezwaar de overtreding zou zijn beëindigd, maakt niet dat de handhaving onrechtmatig is. De voorzieningenrechter is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd.

2.3.2. De vraag of de overtreding voor het verstrijken van de begunstigingstermijn is beëindigd, is van belang in geval de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zoals die luidt sinds de inwerkingtreding van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Awb (hierna: Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) op 1 juli 2009, van toepassing is. In het eerste lid van artikel 5:39 van de Awb, zoals die bepaling sinds die datum luidt, is bepaald dat het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Indien het voor die datum geldende recht van toepassing is, dient de burgerlijke rechter te oordelen over een geschil omtrent de invordering van verbeurde dwangsommen.

2.3.2.1. Ingevolge artikel IV van de Vierde tranche Awb blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.

2.3.2.2. In dit geval gaat het om een overtreding die is aangevangen voor de inwerkingtreding van voormelde wetswijziging, doch ten tijde van het besluit van 16 juli 2009, derhalve na de inwerkingtreding daarvan, voortduurde. Uit de tekst van artikel IV is niet zonder meer af te leiden of de Awb zoals die luidt sinds 1 juli 2009 in dit geval van toepassing is. In de memorie van toelichting bij dat artikel (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 165) is het volgende vermeld:

"Dit artikel bevat het overgangsrecht behorende bij de regeling inzake bestuurlijke sancties. Er is voor gekozen de nieuwe regeling slechts van toepassing te doen zijn op overtredingen die plaatsvinden na de inwerkingtreding van deze wet. Voor de bestuurlijke boete wordt aldus voorkomen dat gedurende het proces van toezicht of opsporing - boeteoplegging - bezwaar en beroep een ander rechtsregime van toepassing wordt. Ook voor herstelsancties is het praktischer, als in een lopend handhavingsproces het oude recht van toepassing blijft."

Uit deze passage is af te leiden dat het in artikel IV van de Vierde tranche Awb neergelegde overgangsrecht ten doel heeft eerbiedigende werking toe te kennen aan het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009, indien op die datum sprake was van een lopend handhavingsproces.

Gelet op de tekst van de wet, gelezen in verbinding met de memorie van toelichting, is in een geval als dit, waarin op of na 1 juli 2009 met bestuursdwang of een dwangsom wordt opgetreden wegens een overtreding die is aangevangen voor 1 juli 2009 maar na 30 juni 2009 ononderbroken voortduurt, ter beantwoording van de vraag wanneer de overtreding plaatsvond bepalend het moment waarop het bestuursorgaan het schriftelijke voornemen om handhavend op te treden aan de vermoedelijke overtreder toezendt, om deze de gelegenheid te bieden daarop zijn zienswijzen kenbaar te maken. Deze situatie dient te worden onderscheiden van die waarin een eenmalige overtreding vóór 1 juli 2009 is gepleegd, en die waarin een voortdurende overtreding vóór 1 juli 2009 is beëindigd. Op die situaties is gelet op de tekst van artikel IV van de Vierde tranche, het recht van toepassing zoals dit gold tot 1 juli 2009, ook al is de handhavingsprocedure na die datum begonnen.

Deze uitleg van artikel IV van de Vierde tranche Awb strookt met het uitgangspunt dat het overgangsrecht gezien de aard daarvan, niet ruimer dient te worden uitgelegd dan gelet op de tekst van de wet nodig is en met de bedoeling van de wetgever om het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009 enkel nog van toepassing te achten op lopende handhavingsprocedures.

Om het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009 van toepassing te laten blijven, dient de overtreding niet alleen te zijn aangevangen voor 1 juli 2009, doch dient ook een duidelijke aanwijzing aanwezig te zijn dat voor 1 juli 2009 sprake was van een lopend handhavingsproces. Die aanwijzing wordt in dit geval gevonden in het schriftelijke voornemen tot handhavend optreden, waarbij [appellant] in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze als bedoeld in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb naar voren te brengen. Een dergelijke aanwijzing zou er niet zijn, indien het college had volstaan met de constatering van de overtreding, eventueel gevolgd door een waarschuwing dat handhavend optreden wordt overwogen indien de overtreding niet wordt beëindigd.

Nu het schriftelijke voornemen tot handhaving op 4 juni 2009 aan [appellant] is toegezonden, is de voorzieningenrechter terecht tot het oordeel gekomen dat de Awb zoals deze gold tot 1 juli 2009 op het geschil van toepassing is. De burgerlijke rechter is derhalve bevoegd kennis te nemen van een geschil omtrent de invordering van dwangsommen die zijn verbeurd ten gevolge van het besluit van 16 juli 2009, gelezen in samenhang met het besluit van 20 november 2009.

2.3.3. Het betoog faalt.

2.4. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de begunstigingstermijn voor het beëindigen van de overtreding te kort was, nu hij om ontbinding van de huurovereenkomsten te bewerkstelligen een procedure bij de kantonrechter had moeten starten, waartoe hem de benodigde tijd ontbrak.

2.4.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat de geboden begunstigingstermijn voldoende was om te voldoen aan de opgelegde last. Daarbij heeft de voorzieningenrechter terecht in aanmerking genomen dat [appellant] bij brief van 4 juni 2009 op de hoogte is gesteld van het voornemen van het college om hem een last onder dwangsom op te leggen. De gestelde omstandigheid dat de termijn te kort was nu deze niet volstond om een procedure tot ontbinding van de huurovereenkomsten te voeren, moet voor rekening en risico van [appellant] blijven.

Het betoog faalt.

2.5. [appellant] betoogt ten slotte dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de hoogte van de opgelegde dwangsom van € 10.000,00 per maand, met een maximum van € 60.000,00 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

2.5.1. Ter bepaling van de hoogte van de dwangsom heeft het college het totale bedrag aan huurinkomsten uit de bedrijfswoning per maand vermenigvuldigd met een factor van ruim drie. Toepassing van deze vermenigvuldigingsfactor is op zichzelf niet onredelijk. Zoals het college echter ter zitting heeft bevestigd, heeft het de hoogte van de dwangsom niet uitsluitend gerelateerd aan de huurinkomsten van de bewoning door [huurder C], [huurder D] en [huurder A], maar aan het totale bedrag aan huurinkomsten uit de woning van € 3000,00 per maand. Ter zitting is onweersproken gesteld dat door de kamerhuurders een bedrag van in totaal € 950,00 per maand werd betaald. Dit brengt mee dat het college wat betreft de vaststelling van de hoogte van de dwangsom het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.

Het betoog slaagt.

2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 november 2009 gegrond verklaren. Dit besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover daarin de dwangsom is bepaald op een bedrag van € 10.000,00 per maand, met een maximum van € 60.000,00. De Afdeling zal in de zaak voorzien door de dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 3.000,00 per maand, met een maximum van € 18.000,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 14 juli 2010 in zaak nrs. 09/1936 en 10/892;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 20 november 2009, kenmerk 2009-045286, voor zover daarbij de dwangsom is bepaald op een bedrag van € 10.000,- per maand, met een maximum van € 60.000,-;

V. bepaalt de dwangsom op een bedrag van € 3000,00 per maand, met een maximum van € 18.000,00;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.560,52 (zegge: vijftienhonderdzestig euro en tweeënvijftig cent), waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 369,00 (zegge: driehonderdnegenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011

17-641.